Tijdschrift voor de politie

Bedrijfsmatigheid omvat niet alleen de invoering van nieuwe technieken en instrumenten ten behoeve van de organisatie, sturing en verantwoording van de politie. Bedrijfsmatigheid staat ook voor een geheel van opvattingen, idealen, beelden, waarden en symbolen. Centraal daarbij staat de gedachte dat de politie kan worden opgevat als een ‘bedrijf’, waarbij politiewerk wordt gezien als ‘productieproces’, dat als ‘product’ een toename van veiligheid zou moeten opleveren. In deze denkwijze staan waarden centraal als ‘value for money’ (de noodzaak om aantoonbaar waar te leveren voor dure belastingcenten) en de drie E’s (‘economy, efficiency and effectiveness’). De aantrekkingskracht van deze denkwijze ligt in de belofte dat een oplossing zal worden geboden voor alle kwalen waaraan volgens het nieuwe bedrijfsmatig denken de politie zou leiden, zoals ondoelmatigheid, geldverspilling, onvoldoende prestaties, verstarring en een gebrek aan responsiviteit, klantvriendelijkheid en flexibiliteit. Omdat politiewerk staat voor een combinatie van instrumentele en symbolische elementen of waarden, is het culturele element van de bedrijfsmatigheid (samengevat in de term ‘het nieuwe bedrijfsmatig denken’) van groot belang.
Ook bij de politie is het nieuwe bedrijfsmatig denken geen onweersproken verschijnsel. Waar de één in versterking van de bedrijfsmatigheid een mogelijkheid ziet de politie tot meer prestaties, grotere doelmatigheid en klantvriendelijkheid te brengen, zien anderen hierin een bedreiging voor centrale waarden die aan politie en politieoptreden ten grondslag behoren te liggen. Het is van belang eerst kort in te gaan op de achtergronden van de opkomst van dit verschijnsel. Deze liggen volgens ons vooral in het zoeken naar een nieuwe basis voor de bedreigde legitimiteit van de politie. Vervolgens wordt aan de hand van twee centrale thema’s geschetst welke discussies en tegenstellingen het nieuwe bedrijfsmatig denken oproept. Tot slot komen wij op de hoofdvraag: in hoeverre kan de ontwikkeling naar meer bedrijfsmatigheid een nieuwe legitimiteit voor de politie opleveren?

Achtergronden bedrijfsmatig denken

Het nieuwe bedrijfsmatig denken komt op in de jaren tachtig van de vorige eeuw, een periode van stagnerende economie en toenemende kritiek op de verzorgingsstaat. Vooral in Engeland en in de Verenigde Staten vormt het in eerste instantie onderdeel van een dan nieuwe neo-liberale kritiek op het functioneren van overheid en publieke sector. Daarbij wordt onder meer gepleit voor meer bedrijfsmatige vormen van sturing en verantwoording (vooral op ‘prestaties’), invoering van uiteenlopende vormen van marktwerking, striktere scheiding tussen beleid en uitvoering en grotere klantgerichtheid. Het bedrijfsmatig denken bouwt voort op aan populariteit winnende opvattingen over organisaties, zoals economische organisatiemodellen of de ontwikkeling van de zogenoemde lerende organisatie en het ‘total quality management’. Dit bonte geheel van politieke en wetenschappelijke invloeden leidt ertoe dat het nieuwe bedrijfsmatig denken verre van eenduidig is – helemaal omdat het in de Nederlandse omstandigheden van de jaren negentig functioneert als (paars) compromis tussen sociaal-democratische en liberaal-conservatieve opvattingen. Tussen de wens tot behoud van de verzorgingsstaat en de wil tot vermindering van collectieve uitgaven en versterking van individuele verantwoordelijkheid lijkt een bedrijfsmatige hervorming van de publieke sector een voor de hand liggende middenweg.
De eerste aanzetten tot een meer bedrijfsmatige wijze van denken bij de Nederlandse politie dateren van eind jaren tachtig. Belangrijke rol daarbij speelt de discussie over de zogenoemde sterkteverdeling. Dit opent de weg naar meer fundamentele vragen over de effectiviteit en efficiëntie van de Nederlandse politie, wat begin jaren negentig uitmondt in de reorganisatie en schaalvergroting van de Nederlandse politie. Vanaf begin jaren negentig worden stappen gezet van een ‘input-‘ naar een ‘outputfinanciering’. In 2003 leidt dit tot een structurelere vorm van prestatiesturing. Ook andere ontwikkelingen doen zich voor: midden jaren negentig wordt gestart met vormen van kwaliteitsmanagement en bij de politie ontstaat het beeld dat een korpschef of districtschef niet alleen een goede politieman of -vrouw moest zijn, maar ook of vooral een ‘manager’.
Voor een deel worden bij de politie ideeën overgenomen of geïmiteerd uit andere sectoren. Bedrijfsmatigheid werd een ‘hype’ die ook aan de politie niet voorbij ging. Niet altijd was duidelijk in hoeverre deze ideeën wel pasten bij de politie.
Toch ligt aan de opmars van het nieuwe bedrijfsmatig denken bij de politie meer ten grondslag dan alleen de imitatie van een modeverschijnsel. Het streven naar bedrijfsmatigheid bij de politie werd gezien als hét middel om de tanende legitimiteit van de politie te herstellen. Vooral in de jaren negentig blijken burgers zich grote zorgen te maken over de veiligheid. Dit leidt ertoe dat de vraag naar politiezorg en -optreden aanzienlijk groter is dan de mogelijkheden hieraan te voldoen. Gezocht wordt naar mogelijkheden tot verbetering van de efficiëntie van de politie. Versterking van de bedrijfsmatigheid lijkt hierin te kunnen voorzien.
Daarnaast doet zich een tweede ontwikkeling voor. Terwijl veiligheid voor steeds meer burgers een punt van grote zorg is en deze verwachten dat de overheid (vooral de politie) hiervoor een oplossing zal bieden, neemt tegelijk in de jaren negentig het vertrouwen van burgers in de politie af. De combinatie van hoge verwachtingen en afnemend gezag leidt ertoe dat burgers zich afvragen wat de politie eigenlijk presteert en doet met de haar ter beschikking gestelde middelen. Dit leidt er, ten derde, toe dat ook in de politiek de politie steeds meer onder druk komt te staan. Bij politici ontstaat twijfel over wat de groeiende hoeveelheid middelen nu eigenlijk heeft opgeleverd. Deze druk op de politie wordt versterkt omdat sprake is van een groeiende politisering van veiligheidsvraagstukken en daarmee van de politie. Incidenten en periodieke crises zijn hier zowel uiting als oorzaak van.

In hoeverre biedt versterking van het bedrijfsmatig karakter van de politie een antwoord op de legitimiteitsproblemen van de politie? Eerst gaan we aan de hand van twee centrale noties uit het nieuwe bedrijfsmatig denken na, welke tegengestelde opvattingen en posities dit bij de politie oproept: de gedachte dat de politie een ‘bedrijf’ is en dat de burger een ‘klant’ van de politie zou zijn. Om zicht te krijgen op de uiteenlopende opvattingen zijn 17 personen geïnterviewd, waaronder korpschefs, burgemeesters, beleidsmedewerkers en politici.

De politie als ‘bedrijf’

Kernelement in het nieuwe bedrijfsmatig denken is dat de politie moet worden opgevat als ‘bedrijf’. Volgens de voorstanders van deze gedachte moet de politie als ‘bedrijf’worden opgevat omdat dit gelijk staat aan betere prestaties, meer flexibiliteit, duidelijker verantwoording en klantvriendelijkheid, eisen die volgens hen ook aan de politie moeten worden gesteld. Opvallend is dat de voorstanders tegelijk echter vaak een tamelijk beperkte invulling geven aan dit begrip. Een ‘bedrijf’staat bij hen gelijk aan bijvoorbeeld een ‘ondernemingsgezinde opstelling’ of een sterker kostenbesef. Tegelijk menen veel voorstanders dat de vergelijking van de politie met een ‘bedrijf’ eigenlijk niet opgaat. Toch vinden zij het belangrijk dat de politie zich in een bedrijfsmatige richting ontwikkelt. Ze zien geen principiële tegenstelling tussen de waarden van politiewerk en de eisen van een bedrijfsmatige aanpak. Argumenten die in deze richting wijzen worden door hen opgevat als pogingen de problemen van ineffectiviteit en inefficiëntie bij de politie te verdoezelen.
Volgens aanhangers van een meer gematigde tussenpositie kan de politie slechts onder bepaalde voorwaarden of voor een beperkt deel als ‘bedrijf’ worden opgevat. Het uitgangspunt dat de politie voor veiligheid moet zorgen als ‘publiek goed’, is strijdig met een bedrijfsmatige aanpak. Bovendien zou er een principiële tegenspraak zijn tussen enerzijds bedrijfsmatige eisen als effectiviteit en efficiëntie en anderzijds strafrechterlijke voorwaarden en eisen waaraan de politie zich moet houden. Tegelijk wordt ervan uitgegaan dat voor onderdelen van de politie bedrijfsmatige eisen niettemin van belang kunnen zijn, zoals voor serviceverlening door de politie aan burgers of bedrijven.
Tot slot is er een groep die meent dat politiewerk zich niet verdraagt met bedrijfsmatigheid. Volgens hen bestaat er een fundamentele tegenstelling tussen de waarden die aan politiewerk ten grondslag liggen en de waarden van het nieuwe bedrijfsmatig denken.
De tegenstanders van de politie als ‘bedrijf’ hanteren daarbij verschillende argumenten. De politie is volgens hen geen bedrijf, omdat:
- zij niet op een markt opereert en daarmee geen prikkels ondervindt om efficiënter te gaan werken;
- zij geen klanten heeft. Burgers hebben in hun relatie met de politie geen ‘exit’-optie zoals bij een bedrijf. Politiewerk is in de regel niet zozeer gericht op het tegemoet komen aan de wensen van een specifieke klant, maar op het realiseren van veiligheid als algemeen of publiek goed.
- zij geen eenduidige doeleinden heeft en evenmin een scherp af te perken ‘product’. De politie is vaak gericht op meerdere, onderling tegenstrijdige doeleinden, waarvan betrokken partijen vaak verschillende interpretaties hebben. In plaats van met een duidelijk product wordt de politie door burgers vooral in verband gebracht met orde, bescherming en rechtvaardigheid. Het werk van de politie krijgt gestalte in directe interactie met (groepen) burgers die zelf normen stellen en problemen oplossen. De politie sluit hierop aan, maakt hier gebruik van en probeert dit te doorbreken. Politiewerk is meer het ontwikkelen van een praktische moraal, met of in reactie op andere partijen, dan het eenzijdig leveren van een ‘product’.
- zij soms genoodzaakt is werk uit te voeren dat niet efficiënt is, maar toch een belangrijke maatschappelijke of symbolische functie vervult.

Wat opvalt is dat zowel voor- als tegenstanders van de politie als ‘bedrijf’ belangrijke bezwaren hebben tegen dit concept en tegen de mogelijke gevolgen van een strikte toepassing daarvan bij de politie. Toch blijft de gedachte van de politie als ‘bedrijf’ een belangrijke aantrekkingskracht uitoefenen, omdat het ‘bedrijf’ hier vooral gebruikt wordt als metafoor. Deze blijkt uiteenlopende beelden en emoties te kunnen oproepen. De discussie over het bedrijfsmatig karakter van de politie gaat over de wenselijkheid van bepaalde beelden over de politie. Terwijl het bedrijfsmatig denken de nadruk legt op politiewerk als ‘productieproces’, op min of meer gestandaardiseerde ‘producten’, de burger als ‘klant’ en de noodzaak van kostenbesparing en efficiëntie, wordt daar tegenover het beeld gezet van een politie waarbij de symbolische functie, veiligheid als publiek goed, lokale inbedding en morele en juridische eisen centraal worden gesteld. Dit maakt de discussie vaak ongrijpbaar.
Tegelijk moet worden geconstateerd dat de politie als ‘bedrijf’ een dwingende metafoor is geworden. Ook diegenen die zich verzetten tegen het nieuwe bedrijfsmatig denken, ontkomen er vaak niet aan in hun argumenten gebruik te maken van bedrijfsmatige taal. De terminologie van ‘product’, ‘klant’, ‘prestaties’, ‘kwaliteit’, ‘management’, ‘input’, ‘throughput’, ‘output’ en ‘outcome’ lijkt onvermijdelijk om de bezwaren tegen het bedrijfsmatig denken nog op effectieve wijze voor het voetlicht te brengen.

Burger als ‘klant’

Traditioneel tellen burgers voor de politie alleen mee in de hoedanigheid van verdachte, dader, getuige of slachtoffer. De afgelopen dertig jaar is dit traditionele beeld van de politie en de daarmee verbonden afwezigheid van de burger doorbroken. Eerst in het kader van de beweging tot vermaatschappelijking van de politie, waarvan het rapport ‘Politie in Verandering’ (1977) de duidelijkste exponent is. In de jaren daarna wordt dit vooral uitgewerkt in wat later het gebiedsgebonden politiewerk gaat heten. ‘Klantgerichtheid’ betekent’ daarin dat de politie nabij, aanspreekbaar en toegankelijk moet zijn. Burgers worden enerzijds als de ‘ogen en oren’ van de politie voorgesteld; anderzijds wordt van hen een actievere inzet en betrokkenheid verwacht. De burger als ‘klant’wordt hier nog sterk gezien vanuit een professioneel perspectief.
In de jaren negentig komt daar onder invloed van het nieuwe bedrijfsmatig denken een andere invulling van het begrip ‘klant’ bij en loopt daar vaak op onontwarbare wijze doorheen. Wij zouden hier kunnen spreken van een meer consumentistisch perspectief, waarbij wensen en behoeften van de burger worden voorgesteld als ijkpunt voor het functioneren van de politie. Relevante vragen worden of de politie voldoende tegemoetkomt aan wensen van burgers, in hoeverre burgers tevreden zijn over de politie en in hoeverre er voldoende keuzemogelijkheden worden opengelaten voor burgers en ondernemers. Deze meer bedrijfsmatige invulling van het klantbegrip ten aanzien van de politie heeft nogal wat kritiek gekregen:
- ze zou gebaseerd zijn op de veronderstelling dat de politie vooral een serviceorganisatie is. Dit zou echter slechts in beperkte mate het geval zijn;
- klantgerichtheid zou niet passen bij de politie voorzover haar taakuitoefening is gebaseerd op het strafrecht en de mogelijkheid van toepassing van dwang- en sanctiemiddelen;
- ze zou in strijd zijn met de noodzaak voor de politie om te komen tot een eigen professioneel oordeel en afweging. Als de politie vooral zou afgaan op de wensen en behoeften van ‘klanten’, zouden problemen die voor die klanten weinig van belang schijnen of hen ontgaan, blijven liggen. Voorbeelden hiervan zijn slachtofferloze delicten of vormen van criminaliteit waarvan pas op termijn de schade blijkt;
- omdat politiewerk vooral gericht is op het bieden van hulp in acute noodsituaties, het beschermen van leven, voorkomen van conflicten en het handhaven van normen, past daarbij niet de gedachte van een klant voor wie de politie werkt. Wie moeten worden beschouwd als de klanten en hoe worden zij geacht hun wensen over politieoptreden naar voren te brengen;
- de gedachte van een ‘passieve’ klant die alleen maar wensen naar voren hoeft te brengen, past niet bij de noodzaak van actieve betrokkenheid en zelfredzaamheid van burgers bij veiligheidsvraagstukken.

Ondanks deze fundamentele kritiek bestaat er toch enige steun voor de burger als ‘klant’ van de politie. De term ‘klant’ wordt dan echter in een andere betekenis gehanteerd (zoals die van ‘burgers’ van wie een actieve betrokkenheid in de veiligheidszorg wordt gevraagd) of op slechts een beperkt deel van het politiewerk (zoals de serviceverlening) van toepassing verklaard. In andere gevallen wordt de bedrijfsmatige gedachte van een consument afgewezen, maar acht men de ‘klant’ toch een waardevolle metafoor. Het duidt bijvoorbeeld op de noodzaak voor de politie om explicieter rekening te houden met de behoeften van burgers om het imago van de politie te verbeteren als responsieve organisatie. Van vraagsturing in een marktachtige betekenis is daarbij eigenlijk geen sprake. Het woord ‘klant’ lijkt hier dan ook misplaatst en roept onjuiste verwachtingen op.

Bedrijfsmatigheid en legitimiteit

Het nieuwe bedrijfsmatig denken is primair een poging een antwoord te vinden op de legitimiteitsafname van de politie. Geprobeerd wordt met een bedrijfsmatige aanpak het vertrouwen van burgers in de politie te bevorderen door betere prestaties te leveren en meer inzicht te bieden in de bereikte resultaten. Dit sluit aan bij de notie dat gezag van de politie in de huidige samenleving niet meer vanzelfsprekend is, maar ‘verdiend’ moet worden. Tegelijk moet worden geconstateerd dat de nieuwe bedrijfsmatige ontwikkelingen niet alleen een ondersteuning betekenen voor het verwerven van een nieuwe legitimiteit van de politie.
De politie heeft in onze samenleving een bijzondere status. Haar betekenis ontleent zij aan de verwachting dat zij streeft naar een rechtvaardige samenleving, probeert orde, recht en rechtvaardigheid in stand te houden en potentiële slachtoffers te beschermen. Het werk van de politie heeft niet alleen een instrumentele, maar ook een belangrijke symbolische functie. Juist deze symbolische functie maakt dat de politie zich lijkt te onttrekken aan ‘gewone’, dagelijkse en praktische afwegingen, zoals met betrekking tot de kosten en baten: het recht moet immers zijn loop hebben, burgers moeten worden beschermd en rechtvaardig behandeld. Het nieuwe bedrijfsmatig denken veronderstelt dat de politie een ‘gewoon bedrijf’ is. De gedachte dat de inzet van de politie afhankelijk hoort te zijn van kostenoverwegingen en effectiviteits- en efficiëntieargumenten, het ermee gemoeide belastinggeld moet kunnen rechtvaardigen en aan de wensen van klanten tegemoet moet komen, betekent niet alleen een verzakelijking van de politie, maar ook een ontmythologisering.
Ook op andere wijze wordt met een bedrijfsmatige aanpak de legitimiteit van de politie mogelijk ondergraven. Onder invloed van bestaande prestatiecontracten met de regionale korpsen moeten politiemensen een ‘target’ aan bonnen halen. Deze druk tot presteren en verantwoorden heeft zeker niet alleen negatieve effecten gehad.  Wel kan bij burgers het vermoeden ontstaan dat politiemensen processen-verbaal uitschrijven om maar aan hun productienorm te voldoen. Alleen het vermoeden van een dergelijke ‘onoprechte handhaving’  vormt een ernstige ontluistering van de motieven waarmee de politie optreedt. Juist van de politie wordt verwacht dat zij zich niet door een eigenbelang laat leiden.
Mede onder invloed van het nieuwe bedrijfsmatig denken is er steeds meer druk op de politie ontstaan om zich te richten op de zogenoemde kerntaken. Uitgangspunt is daarbij dat de politie niet meer aan alle vragen van burgers tegemoet mag of kan komen. Daarbij worden taken afgestoten die worden beschouwd als te kostbaar, inefficiënt of behorend tot het domein van een andere instantie. Vanuit het perspectief van de legitimiteit van de politie zijn daarbij twee vragen relevant. In hoeverre wordt nog voldaan aan de grote verscheidenheid van functies die de politie, ook in de ogen van veel burgers, moet vervullen? Voor burgers geldt vaak niet zozeer de crime fighting taak van de politie, maar de aanspreekbaarheid en bereikbaarheid van een individuele politieman of –vrouw die men kent en vertrouwt. Bovendien, op welke wijze wordt naar burgers toe gerechtvaardigd dat de politie aan (een deel van) hun verwachtingen niet meer tegemoetkomt? Het niet-tegemoetkomen aan de vragen en verwachtingen van burgers kan het vertrouwen van burgers in de politie schaden. Veel wordt hier verwacht van een betere ‘communicatie’ met burgers, een PR waarmee gehoopt wordt dat burgers hun verwachtingen over de politie bijstellen en meer overtuigd raken van de prestaties van de politie op haar kerntaken. Imago van de politie wordt zo ook een kwestie van het promoten van een ‘product’. Ook deze strategie is niet zonder risico’s. De politie zou zo wel eens een zelfde ervaring kunnen opdoen als bedrijven met actieve reclamecampagnes: op den duur kennen consumenten inderdaad de merknaam van het wasmiddel, maar het vertrouwen dat het middel nog witter wast, wordt er niet groter op. Tegelijk zou het benaderen van de burger als klant van de politie wel eens een zichzelf waarmakende voorspelling kunnen blijken te zijn. Als de (vermogende) burger als ‘klant’ merkt dat er niet aan zijn wensen wordt voldaan, zou de stap weg van de politie, naar de private veiligheidszorg, wel eens niet zo groot kunnen blijken.