Tijdschrift voor de politie

Sinds 12 juli 2000 zijn herhaalde inbreuken op de privacy van een ander niet meer toegestaan. Op die datum trad de Wet Belaging in werking² en is het gebruik van geweld of het dreigen daarmee niet meer nodig om tot een veroordeling voor belaging (stalking) te komen. Dit betekent een uitbreiding van het aantal mogelijke strafbare feiten (en daarmee veroordelingen). De wet stelt strafbaar 'het wederrechtelijk stelselmatig opzettelijk inbreuk maken op eens anders persoonlijke levenssfeer met het oogmerk die ander te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden dan wel vrees aan te jagen'. Verdachten die schuldig worden bevonden aan belaging kunnen worden gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren of een geldboete van de vierde categorie. Vervolging vindt plaats op klacht van hem tegen wie het misdrijf is begaan. Stalking is strafbaar gesteld in artikel 285b Sr.
 

Voorgeschiedenis
De nieuwe wet is er niet zonder slag of stoot gekomen; er is een vrij uitvoerige discussie aan voorafgegaan.³ In het kort ging het in deze discussie over de vragen of het strafrecht wel het geëigende middel is voor bestrijding, of andere delictsom¬schrijvingen niet al op het gedrag van toepassing zouden zijn, of de juiste bewoordingen zijn gekozen in de wet, of de delictsomschrijving niet te vaag zou zijn, of de wet wel zou worden gebruikt, of slachtoffers wel aangifte zouden willen doen en of een veroordeling wel tot een einde aan de belaging zou leiden.
De wet heeft zonder al te veel wijzigingen het Staatsblad gehaald en lijkt, ondanks alle bezwaren die ertegen zijn geuit, veelvuldig te worden gebruikt. In 2003 zijn er 882 vervolging wegens belaging ingesteld tegen 637 in 2002, 389 in 2001 en 119 in 2000.⁴ Een recente inventarisatie van uitspraken in belagingszaken door de Raad van de rechtspraak wijst uit dat landelijk inmiddels ongeveer 2000 zaken voor de rechter zijn gekomen. En uit onderzoek van het Nederlands Studiecentrum Criminaliteit en Rechtshandhaving (NSCR) blijkt dat er weinig vrijspraken worden gedaan.⁵ In tegenstelling tot wat er werd verwacht vóórdat de wet in werking trad, namelijk dat het moeilijk zou zijn om voldoende bewijs te verzamelen, is het blijkbaar toch vaak mogelijk om tot een veroordeling te komen.

Dat de wet al enkele jaren wordt toegepast, betekent niet dat nu voor iedereen geheel duidelijk is wat stalking is. Er zijn nog steeds definitieproblemen, die zich vooral concentreren op de vraag wat onder belaging valt en hoe dit gedrag moet worden ondergebracht in (nieuwe) coderingen en registraties bij de politie en het Openbaar Ministerie. Politie en OM gebruiken de termen 'huiselijk geweld' en 'belaging' vaak door elkaar heen; in sommige definities wordt belaging onder huiselijk geweld geschaard, in andere is het een aparte gedraging. Wij ontkomen er dan ook niet aan om ook aandacht te besteden aan (de definitie van) huiselijk geweld. In dit artikel bespreken wij de definiëringsproblemen in de verschillende fasen van het strafproces en gaan na wat de mogelijke consequenties zijn.
 

Politie
Belaging is een verzamelnaam is voor verschillende typen gedragingen. Belagers vallen hun slachtoffer lastig door haar op te bellen, te posten voor haar deur, haar steeds maar brieven te schrijven of e-mails te sturen, haar op straat te benaderen en soms zelfs contact te zoeken met familieleden en vrienden van het slachtoffer.⁶ Voor politiefunctionarissen die met meldingen van verschillende vormen van lastigvallen worden geconfronteerd, kan het soms de vraag zijn of dit nou belaging is of niet. Ook huiselijk geweld kan uit verschillende soorten gedragingen bestaan, zoals slaan, schoppen, bedreigingen en het opsluiten van het slachtoffer. Een andere oorzaak van definitieproblemen is dat feiten als belaging en huiselijk geweld zelden geïsoleerd plaatsvinden. Ze gaan vaak gepaard met bedreigingen, vernielingen, burengerucht en soms met zedenmisdrijven. De agenten die een melding ontvangen, een aangifte opnemen of naar een adres worden gestuurd, staan dan voor het probleem hoe deze 'kluwen' van feiten te benoemen en te scharen onder een juiste code bij het muteren ervan.

Om meer eenheid te brengen in de registratie van huiselijk geweld, werken de meeste politieregio's sinds april 2004 met een projectcode c.q. -module huiselijk geweld. Hierdoor wordt het op den duur mogelijk om landelijke overzichten te maken van de aantallen incidenten huiselijk geweld. De nieuwe registratiemodule heeft de vorm van een 'groeimodel': implementatie en deskundigheidsbevordering zullen enige tijd gaan kosten. Het valt zeker toe te juichen dat er nu landelijk één code voor huiselijk geweld is. Helaas is gekozen voor een uitgesproken vage en ruime definitie: 'Geweld dat door iemand uit de huiselijke kring van het slachtoffer is gepleegd. Onder geweld wordt verstaan de "aantasting van de persoonlijke integriteit"'.⁷
Onder deze definitie vallen zowel mishandeling in de huiselijke sfeer als belaging, en wellicht ook nog andere delictsomschrijvingen zoals bedreiging, wederrechtelijke vrijheidsberoving en zedenmisdrijven. Het is de vraag of een dermate ruime en vage definitie niet tot overregistratie van incidenten onder het kopje 'huiselijk geweld' zal leiden, waardoor belaging als zelfstandig delict uit beeld verdwijnt. En een gevolg van overregistratie kan weer zijn dat niet duidelijk is wat de verhouding is tussen het aantal gemuteerde incidenten en het aantal – uiteindelijke – veroordelingen voor bijvoorbeeld belaging of mishandeling.
 

Mutaties
Tijdens eerder onderzoek dat wij verrichtten in politieregio Haaglanden stuitten wij op de problemen die optreden bij het (eenduidig) registreren van incidenten van huiselijk geweld en stalking.⁸ Het onderzoek dat wij toen deden, richtte zich op een kleine 300 mutaties⁹ die waren geregistreerd onder de codes 'mishandeling in de huiselijke sfeer' en 'stalking'.¹⁰ Aanvankelijk hadden wij de intentie om de mutaties te onderzoeken die onder een veel groter aantal codes zijn geregistreerd, om daaruit alle gevallen van geweld in de huiselijke sfeer en belaging te kunnen destilleren. Hiervoor zouden in aanmerking komen codes als 'geweld' (met/zonder wapen, met/zonder letsel), 'vrijheidsbeneming', 'bedreiging', 'moeilijkheden binnen', 'moeilijkheden buiten', 'buren/relatieproblemen', 'doodslag', 'moord', 'vernieling', etc. Het nadeel van een dermate ruime benadering zou echter zijn dat binnen het totaal van deze mutaties, die vaak op tal van situaties betrekking hebben, zou moeten worden gezocht naar meldingen van huiselijk geweld. Dit zou een tijdrovend proces zijn, dat waarschijnlijk niet veel zou opleveren. Doordat wij ons hebben beperkt tot de codes 'mishandeling in de huiselijke sfeer' en 'stalking', hebben wij wellicht een aantal mutaties gemist die betrekking had op geweld in de huiselijke sfeer of stalking.¹¹

Tijdens het lezen van de mutaties stuitten wij op het feit dat binnen één gemuteerd incident vaak sprake was van gedragingen die onder diverse delictsomschrijvingen zouden kunnen vallen. Ook vernielingen, bedreigingen en andere mogelijke strafbare feiten zouden op basis van deze mutaties ten laste kunnen worden gelegd. Niet altijd was duidelijk waarom de politiefunctionaris dit nu onder de code 'mishandeling in de huiselijke sfeer' of 'stalking' had ondergebracht en niet onder een andere code. Bij ons onderzoek in Hollands Midden stuitten wij op een vergelijkbare problematiek, hoewel deze politieregio andere coderingen hanteerde dan Haaglanden.¹²
Overigens waren wij niet de enigen die stuitten op problemen bij coderingen en registratie; tijdens interviews met de eerste auteur (zie noot 1) meldden politiefunctionarissen dat agenten vaak verkeerde codes gebruiken. Een bijkomend probleem bij belaging is dat het per definitie uit herhaalde incidenten bestaat. De vraag is dan op welk moment er 'voldoende' incidenten zijn om van belaging te mogen spreken. Daarover verschillen de meningen.

Waarschijnlijk maakt de nieuwe landelijke code voor huiselijk geweld een eind aan deze registratieproblemen. De code is zo ruim dat alle mogelijke ellende binnen relaties erin kan worden ondergebracht. Wat op dit gebied ook aan de politie wordt gemeld, het zal al snel de kwalificatie kunnen krijgen: 'aantasting van de persoonlijke integriteit door iemand uit de huiselijke kring van het slachtoffer'. Hierdoor zal het aantal foutieve coderingen afnemen, maar het zal ten koste gaan van de systematiek van de registratie en de 'hervindbaarheid' van incidenten.¹³
 

Openbaar Ministerie
Het Openbaar Ministerie besluit over vervolging van de zaken die door de politie worden aangeleverd. Als officieren van justitie een feit aan de rechter willen voorleggen, stellen zij een tenlastelegging op waarin het feit zodanig is omschreven dat het onder een wettelijke delictsomschrijving kan worden geplaatst. Het OM gaat dus nog verder dan de politie in het maken van een juridische vertaalslag.
Over de wijze waarop deze vertaalslag wordt gemaakt bij processen verbaal van belaging en huiselijk geweld hebben wij geen informatie. Definiëringsproblemen kunnen hier zeker weer een rol spelen; uit de interviews van de eerste auteur met verschillende functionarissen blijkt dat de communicatie tussen politie en OM over belagingszaken soms te wensen over laat. Dit is niet bevorderlijk voor de duidelijkheid over definities en kan daardoor de opsporing en vervolging van strafbare feiten belemmeren. (Zie kader.)
 

Aanwijzing Huiselijk Geweld
De Aanwijzing Huiselijk Geweld van het college van procureurs-generaal beschouwt belaging als een vorm van huiselijk geweld. Hieronder wordt verstaan: geweld dat door iemand uit de huiselijke kring van het slachtoffer wordt gepleegd. Het omvat lichamelijke en seksuele geweldpleging, belaging en bedreiging. Als verdachten van huiselijk geweld kunnen worden aangemerkt: (ex-)partners, gezins- en familieleden en huisvrienden. Verdachten en slachtoffers kunnen mannen en vrouwen zijn, en kunnen kind of volwassene (ook ouderen) zijn.
De aanwijzing wil bijdragen aan het stoppen van huiselijk geweld, onder meer door het voorkomen van recidive door middel van gerichte interventies en het vergroten van de aangiftebereidheid van slachtoffers. Zij bevat richtlijnen voor een effectiever optreden door politie en OM. Het uitgangspunt is dat in zaken van huiselijk geweld waarvan de politie kennis krijgt, aangifte wordt gedaan door het slachtoffer.
De definitie van huiselijk geweld in deze aanwijzing, maar vooral ook de toevoeging dat deze betrekking heeft op verschillende typen misdrijven, maakt dat deze een zeer ruim gebied bestrijkt. Zij zal daarom een weinig sturende functie hebben bij het registreren van incidenten door de politie. Het gevolg hiervan is weer dat niet goed is na te gaan of de aanwijzing goed wordt nageleefd. ¹⁴
 

De rechter
Bij hun oordeel over bewezenverklaging, kwalificatie en straftoemeting buigen rechters zich eveneens over de feiten en over de (juridische) definiëring ervan. Daarbij speelt de interpretatie van de delictsomschrijving een nog belangrijker rol dan bij politie en OM. De rechter is degene die de ultieme definitie en categorisering van het gedrag van de verdachte geeft. Gedurende het proces dat leidde tot de totstandkoming van de Wet Belaging was er kritiek op de delictsomschrijving, die te vaag zou zijn. Hierdoor zou niet duidelijk zijn welk gedrag onder deze delictsomschrijving valt en welk niet.

Uit de jurisprudentie blijkt dat de invulling van de bestanddelen van het wetsartikel meestal niet voor onoverkomelijke problemen zorgt. Voor juristen zijn dit inmiddels redelijk gebruikelijke termen geworden, waar makkelijk mee te werken valt. Wanneer een advocaat betoogt dat de termen te vaag zijn, veegt de rechter deze bezwaren steevast van tafel door te stellen dat de genoemde termen een feitelijke betekenis hebben en dus niet nader hoeven worden uitgewerkt in de tenlastelegging.¹⁵ Slechts in uitzonderingsgevallen volgt een vrijspraak. Tijdens de interviews zijn evenmin problemen op dit punt gemeld. Uit het feit dat er weinig vrijspraken worden gedaan valt, met enige voorzichtigheid, af te leiden dat de delictsomschrijving naar behoren functioneert. Definitieproblemen die in de voorafgaande fasen van het proces tot onduidelijkheid hebben geleid, blijken als de zaak voor de rechter komt, óf te zijn opgelost, óf geen rol van betekenis meer te spelen.

Uit een analyse van de rechtspraak op het belagingsartikel tot nu toe, blijkt dat inmiddels een aantal bestanddelen ervan in een aantal rechterlijke uitspraken verder zijn uitgelegd. Het gaat hier om de volgende bestanddelen: 'stelselmatig', 'persoonlijke levenssfeer', en het 'oogmerk die ander te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden dan wel vrees aan te jagen'. Dit laatste bestanddeel laten wij hier buiten beschouwing; dit heeft slechts in een enkele zaak ter discussie gestaan.
 

Stelselmatigheid
Uit de memorie van toelichting op de Wet Belaging blijkt dat voor de betekenis van het bestanddeel 'stelselmatigheid' aansluiting is gezocht bij de Wet Bijzondere Opsporingsbevoegdheden (BOB). Om te bepalen of er sprake is van 'stelselmatigheid' zijn de intensiteit, duur en frequentie van het belagingsgedrag van belang. Advocaat-generaal Jörg stelt dat de jurisprudentie betreffende de Wet BOB niet zonder meer integraal kan worden toegepast op het begrip 'stelselmatigheid' uit het belagingsartikel.¹⁶ De achtergrond van de stelselmatigheid verschilt namelijk. Bij de Wet BOB gaat het om geheime operaties met als doel strafrechtelijk relevante aspecten van het persoonlijke leven van een ander bloot te leggen, waarvan deze niets mag merken. Belaging daarentegen is er juist op gericht dat de belaagde wél iets merkt. Bovendien zitten opsporingsambtenaren als overheidsdienaren in een nauwer keurslijf dan burgers. Bij de opsporing gaat het altijd maar om één soort gedraging (observatie), terwijl het bij belaging kan gaan om een combinatie van gedragingen (posten, volgen, telefoneren, brieven schrijven, taarten doen bezorgen, e-mail vervuilen, etc.). Dat bij de opsporing soms eerder sprake kan zijn van stelselmatigheid dan bij art. 285b Sr heeft als reden dat het overheidshandelen strikt beteugeld wordt, en deze grond geldt voor particulieren niet of minder sterk.

Wat betreft de 'duur' van belaging is in de jurisprudentie nog geen duidelijk beeld ontstaan over wat hieronder moet worden verstaan. Hoeveel tijd moet er zijn verstreken voordat er sprake is van stelselmatig gedrag? In de meeste gevallen die voor de rechter komen, gaat het over een ruime periode zodat de stelselmatigheid eenvoudig vast te stellen is.¹⁷ Problematischer wordt het als er sprake is van een belagingsduur van slechts enkele dagen. Dit probleem doet zich bijvoorbeeld voor bij stalkers die na hun vrijlating direct weer overgaan tot het belagen van hun slachtoffer. De rechtbank in Assen legde een verdachte die in de twee dagen na zijn vrijlating zijn vrouw opnieuw lastigviel, een gevangenisstraf van twaalf maanden op.¹⁸ In deze zaak werd dus al stelselmatigheid aangenomen bij een periode van twee dagen. In een eerdere zaak oordeelde het Hof Leeuwarden dat er geen sprake was van stelselmatigheid bij belaging gedurende één dag door een recidiverende stalker.¹⁹ Het hof oordeelde dat het verband met de belaging waarvoor de verdachte eerder was veroordeeld te verwijderd is om tot bewezenverklaring van het bestanddeel 'stelselmatig' te kunnen komen, zodat de verdachte van het telastegelegde moest worden vrijgesproken.

Wat betreft de verhouding tussen de aard, duur en frequentie van belagingsgedrag kan de uitspraak van de rechtbank Maastricht 10 mei 2005 uitkomst bieden.²⁰ Volgens de rechtbank bestaat er een samenhang tussen de aard, duur en frequentie als criteria voor de stelselmatigheid in die zin dat hoe grover de betreffende handelingen een inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer, des te kleiner het aantal keren hoeft te zijn – of des te korter de periode – voordat van belaging kan worden gesproken. Andersom: hoe kleiner de inbreuk is, des te vaker en langduriger deze moet worden gepleegd voordat sprake is van belaging. Bij de vraag hoe ernstig een inbreuk is, acht de rechtbank het binnendringen door de belager van de woning van de belaagde van ernstiger aard dan handelingen die zich buiten die woning afspelen (voor de woning posten, op de stoep zitten, etc.). En incidenten buiten de 'eigen' straat van de belaagde acht de rechtbank weer van minder ernstige aard dan incidenten in de 'eigen' straat, hoewel de rechtbank zeker niet uitsluit dat dergelijke incidenten ook belaging kunnen opleveren.
 

Persoonlijke levenssfeer
Ook aan het bestanddeel 'persoonlijke levenssfeer' in de delictsomschrijving heeft de rechter invulling gegeven. Zo oordeelde de rechtbank Leeuwarden dat niet alleen het privé-domein onder de persoonlijke levenssfeer moet worden begrepen, maar in zekere mate ook het domein van het werkzame leven.²¹ Deze casus betrof een stalker die een vrouw veelvuldig lastigviel door haar op haar werk te bellen.

Ook de openbare weg kan in bepaalde gevallen onder de persoonlijke levenssfeer worden begrepen. In het arrest van de Hoge Raad 29 juni 2004 ²² deed de verdediging een beroep op het door art. 2 lid 1 van het vierde protocol bij het EVRM gewaarborgde 'liberty of movement'. Volgens dit artikel heeft eenieder die wettig op het grondgebied van een staat verblijft, binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen. In deze zaak wachtte de verdachte zijn slachtoffer regelmatig op op een kennelijk voor het publiek bestemd bankje. De Hoge Raad oordeelde echter dat de verdachte aan de onder meer in art. 2, eerste lid, vierde protocol bij het EVRM gewaarborgde 'liberty of movement' niet het recht kon ontlenen om inreuk te maken op de persoonlijke levenssfeer van iemand anders. De verdachte maakte zich dus schuldig aan belaging.
Conclusies en aanbevelingen
De politie hanteert een zeer vage en ruime definitie van huiselijk geweld, waarvan stalking een vrijwel onzichtbaar onderdeel is. Ook de Aanwijzing Huiselijk Geweld kiest voor een ruime definiëring die geringe aparte mogelijkheden geeft voor het onderscheiden van belaging. Deze ruime definiëringen lijken te zijn ingegeven door de wens om aan de buitenwereld kenbaar te maken dat de problematiek van geweld in de huiselijke sfeer en belaging wordt onderkend, en dat er bij politie en justitie aandacht voor bestaat. Helaas zijn de definities inmiddels té breed geworden. Het onderscheiden van verschillende gedragingen die apart bestraft zouden kunnen worden, wordt daardoor bemoeilijkt. Dit kan mede de reden zijn dat de politie soms 'losse eindjes laat liggen' en het OM niet altijd goed uit de voeten kan met de aangeleverde processen-verbaal. Sturing en het genereren van beleidsinformatie lijken erg moeilijk op basis van deze ruime definities. Bovendien dreigen bij OM en politie belagingszaken ondergesneeuwd te raken in dit diffuse geheel.

De recente cijfers over de aantallen stalkingszaken die voor de rechter komen, wijzen erop dat OM en rechter wel degelijk belagingsgedragingen als zodanig vervolgen en berechten. Het verdient aanbeveling dat de nu te ruime definities van politie en OM weer enigszins worden ingeperkt om het verzamelen van informatie hoe vaak verschillende soorten misdrijven vóórkomen beter mogelijk te maken, en om belaging de aandacht te geven die het verdient.

[kader]
Een geïnterviewde officier van justitie is niet altijd tevreden over het werk van de politie. 'Er zijn vaak te veel open eindjes. Soms heeft de politie niet alles onderzocht. Dan is niet iedereen verhoord. […] De politie kijkt in mijn ogen niet altijd even detaillistisch naar een zaak. Maar ten opzichte van drie jaar geleden is de situatie flink verbeterd.'

Een regiocoördinator Thuisgeweld zegt over de samenwerking met het OM:
'Nadat het dossier is ingeleverd bij het Openbaar Ministerie horen wij er niets meer van. Dit is een gat in het systeem. Soms komt een officier van justitie na zoveel maanden melden wat er met alle zaken is gebeurd, maar lang niet altijd en overal. In de Aanwijzing Huiselijk Geweld staat dat justitie de politie en het slachtoffer op de hoogte moet houden. Nu is het het slachtoffer dat de politie op de hoogte houdt'.

Een officier van justitie onderkent dit probleem. 'Er is weinig terugkoppeling naar politie en slachtoffers. Dit is niet standaard, terwijl dit wel zo zou moeten zijn, maar de oplossing is niet altijd even makkelijk. Het probleem is namelijk dat het Openbaar Ministerie en de politie verschillende computersystemen gebruiken. Het is de bedoeling dat dat in de toekomst gaat veranderen.'
[einde kader]