Tijdschrift voor de politie

Er is kritiek op de samenwerkende politie, niet alleen in de media, maar ook van bijvoorbeeld de zijde van de Algemene Rekenkamer. Samenwerking is echter een vrij vanzelfsprekende term. Het is dan ook de vraag waarover kritiek op de kwaliteit van de samenwerking precies gaat. De belangrijkste basale aanname van de criticasters is overigens juist: verbetering van samenwerking kán leiden tot radicale prestatieverbeteringen. In andere sectoren samenwerking onder druk bepaald niet uniek. In private sectoren komen samenwerkingsverbanden tot stand waarbinnen partijen onder hevige pressie van financiers op korte termijn met resultaten moeten komen; faillissementen van enkele of zelfs alle partijen dreigen bij het mislukken van het verband of juist bij het niet aangaan ervan. Hoe vullen commerciële sectoren 'samenwerking' in, en hoe kan de politie haar voordeel kan doen met inzichten uit die sectoren?

Het fenomeen samenwerking
Iedereen heeft een beeld van wat samenwerking is. Het is een vanzelfsprekende term, samen werken, als het tegengestelde van alleen niets doen. De term heeft een positieve lading. Een voorstel om te komen tot meer samenwerking, ongeacht  de context, zal waarschijnlijk weinig tegenstand oproepen. Samenwerking is de olie in de machine van de organisatie, in organisaties werken mensen samen: organisaties huisvesten samenwerking. In de organisatiepsychologie, één van de disciplines van de bestuurskunde, bespreekt men het onderwerp wel onder de noemer coöperatie, zij het dat de aandacht daar hoofdzakelijk uitgaat naar het individu en dus het individuele samenwerken. De psycholoog Robbins spreekt van samenwerking indien alle partijen erop uit zijn om de behoeften van alle partijen volledig te bevredigen en dus voor eenieder een bevredigende oplossing te zoeken.¹ Een wat minder recent maar niettemin interessant gezichtspunt wordt geleverd door Deutsch: het succes van een lid van een groep zal de kans op succes voor overige leden van die groep vergroten. Daartegenover stelt Deutsch overigens competitie: het succes van het ene individu betekent dat een ander moet falen.² Robbins en Deutsch hebben met elkaar gemeen dat zij samenwerking beschouwen als één van de gedragsalternatieven waaruit individuen of groepen individuen kunnen kiezen ten tijde van een conflict. Daarnaast stellen zij beiden in hun benadering het oplossen van een gezamenlijk onderkend probleem centraal.
Samenwerking als abstract fenomeen laat zich niet eenvoudig vangen in een definitie, zeker als wordt gezocht naar een definitie die aansluit op een andere abstractie van formaat: die van de organisatie. Wij definiëren samenwerking pragmatisch als volgt: samenwerking is te beschouwen als het gecoördineerd verrichten van baatzuchtig gemeenschappelijk handelen. Zodoende is er sprake van meerdere partijen die in enigerlei vorm zijn georganiseerd, die eigen belangen en behoeften hebben waarmee zij omgaan door te kiezen voor gemeenschappelijk handelen; in eigenbelang. Geen belang, geen samenwerking, oftewel 'I schratch your back, you scratch mine'.
Als op organisatieniveau naar samenwerking wordt gekeken, is het onvermijdelijk om een abstractieniveau te hanteren dat tegemoetkomt aan de complexiteit van interorganisationeel handelen. Een organisatie bestaat doorgaans uit vele individuen die de samenwerkingsverbanden maken en invullen. Samenwerking beschouwen op het individuele niveau vanuit een organisationeel oogpunt is een lastige exercitie. De hoeveelheid individuele interacties is enorm groot, de intensiteit en frequentie van die interacties verschillen daarbij per interactie. Het is ondoenlijk om daarvan een actueel en representatief beeld te verkrijgen dat de organisationele werkelijkheid kan benaderen. Daarom kiezen wij er hier voor het detailniveau van de individuele beschouwing te verlaten en samenwerking in dit artikel te beschouwen op het abstractieniveau van de organisatie en in dit geval dat van de politieorganisatie.

Soorten samenwerkingsverbanden
Samenwerkingsverbanden laten zich duiden naar aard. Denkbare samenwerkingsverbanden zijn gestoeld op een informatierelatie, een financiële relatie, een organisatierelatie of bijvoorbeeld een productierelatie. Samenwerkingsverbanden vallen daarnaast te duiden naar twee al genoemde dimensies: intensiteit en frequentie. Bij intensiteit zijn bijvoorbeeld de volgende vragen over de interactie denkbaar: is sprake van een beperkt, vluchtig contact of is juist sprake van innige en hevige gezamenlijk uitgevoerde handelingen? Is de intensiteit kortom hoog of laag? Bij frequentie kan men zich afvragen hoe vaak die interactie plaats vindt: dagelijks, wekelijks, of misschien wel voortdurend? Is de frequentie kortom eveneens hoog of laag? Vanzelfsprekend hangen deze dimensies sterk samen met de aard van het samenwerkingsverband en de materie waarop het samenwerkingsverband is gericht. Het soort activiteiten dat men verricht om gestalte te geven aan het samenwerkingsverband is te definiëren in termen van toenemende intensiteit en frequentie. Een 'informatierelatie' kan bijvoorbeeld evolueren van 'elkaar informeren' naar 'gegevens uitwisselen', vervolgens naar 'gegevens delen' tot uiteindelijk 'samen gegevens verzamelen'. Op een vergelijkbare wijze kan een organisatierelatie zich ontwikkelen van 'samen handelen' naar 'samen optrekken' tot uiteindelijk 'samen gaan', ofwel fuseren. Met andere woorden: samenwerkingsverbanden ontwikkelen zich.
Een handig instrument om samenwerkingsverbanden op die manier te typeren aan de hand van de dimensies frequentie en intensiteit, is de two-by-two grid die te zien is in figuur 1.
Aan de hand van deze matrix kan voor iedere samenwerkingsrelatie vervolgens de vraag worden gesteld: bevinden wij ons in het juiste kwadrant, hebben wij zo maximaal baat bij ons samenwerkingsverband?
 
 

Politiesamenwerking
Politiesamenwerking is niet minder complex dan elke andere interorganisationele interactie in andere sectoren. Politiesamenwerking verschilt echter van andere samenwerking in de extra dimensies die worden ingegeven door bijzondere (exclusieve) wettelijke bevoegdheden en voorschriften en door de bijdrage van de politieorganisatie aan ketenprocessen die zich voor een groot deel tot ver over de grenzen van de eigen organisatie uitstrekken. De wettelijke bevoegdheden van opsporingsambtenaren zorgen voor een relatief onafhankelijk en oncontroleerbaar handelen buiten het zicht van het management van de organisatie. De samenwerkingsrelaties van de individuele opsporingsambtenaar (vergelijk de streetlevel bureaucrat van Lipsky) zijn niet zonder meer tastbaar te maken voor het politiemanagement. De wettelijke voorschriften schrijven vaak letterlijk voor welke interactie op welke wijze moet plaatsvinden tussen opsporingsambtenaren van de politie en bijvoorbeeld officieren van Justitie. Ten aanzien van de bijdrage aan de administratieve ketenprocessen kan men zich afvragen of de politie in essentie gebaat is bij samenwerking met andere organisaties uit de justitiële ketens. Het zijn samenwerkingsrelaties, maar deze relaties zijn opgelegd. De controle over die relaties door de politie is maar heel beperkt, eerder worden deze relaties beheerd door andere instanties dan de politie. Daarom laten wij in dit artikel de ketensamenwerking buiten beschouwing.

Typen politiesamenwerking
Wij concentreren ons op die samenwerkingsverbanden waarover een regionaal politiekorps werkelijk zelf de regie kan voeren en waarin het in staat is werkelijk baatzuchtig te handelen. Zo komen wij op vier typen van politiesamenwerking (zie figuur 2).
N Intraregionale samenwerking. Binnen een regionaal korps wordt samengewerkt om de processen gestalte te geven. Daartoe moeten onderdelen van de organisatie elkaar weten te vinden en met elkaar optrekken.
N Interregionale samenwerking. Tussen regionale korpsen wordt samengewerkt, uit het oogpunt van schaalvoordelen, korpsoverstijgend werkaanbod of bijvoorbeeld budgettaire overwegingen.
N Extraregionale samenwerking. Een regionaal korps werkt samen met instanties buiten zijn eigen organisatie om opvolging te geven aan zijn primaire processen, zijn secundaire (ondersteunende) processen gestalte te geven en om maatschappelijke interactie aan te gaan.
N Internationale samenwerking. Tussen regionale korpsen en andere multinationale instanties of politiële instanties van een andere nationaliteit wordt samengewerkt.

Ieder type samenwerking kent haar eigen doelstellingen, uitdagingen en dynamiek.

Instanties: formele samenwerking
De landelijk opererende instanties hebben grote invloed op de samenwerking binnen de politie, die niet mag worden veronachtzaamd in een beschouwing over samenwerking.³ Allereerst is er het Korps Landelijke Politiediensten, het landelijk werkende korps dat zelfstandige, ondersteunende en coördinerende taken heeft. Het takenpakket en de positionering van het KLPD ten opzichte van de overige korpsen maken dat het KLPD onvermijdelijk invloed heeft op het verloop van de samenwerking tussen de korpsen en het KLPD en tussen de korpsen onderling. In onze visie is de mate van succes van het KLPD op het gebied van de coördinerende en de ondersteunende taken bovenal afhankelijk van het vermogen van het KLPD en de regionale korpsen om effectieve (operationele) samenwerkingsrelaties aan te gaan, te onderhouden en te verbeteren. Ten tweede is er het ministerie van BZK en specifieker de Directie Politie, die eveneens een coördinerende functie vervult in het bestel, op beleidsmatig niveau. De Directie Politie stelt zichzelf letterlijk ten doel de samenwerking tussen de politie en organisaties in zijn omgeving te stimuleren. Ten derde zijn er de bestuurlijke topberaden, de Raad van Hoofdcommissarissen, het Korpsbeheerdersberaad en de Raad van Hoofdofficieren. Deze beraden vervullen vanzelfsprekend eveneens cruciale rollen in het bewerkstelligen en onderhouden van de politiesamenwerking.
Bij zeer frequente en intensieve interactie zijn samenwerkingsrelaties gebaat bij een formele structuur. Niettemin biedt het inrichten van een (opgelegde) formele structuur geen garanties voor succesvolle samenwerking. Ervaringen in private sectoren wijzen zelfs uit dat opgelegde samenwerking zelden succesvol is. Ontwikkelingen als de vorming van de bovenregionale recherche en de nationale recherche zijn voorbeelden van het formaliseren van eerder gelegde samenwerkingsverbanden waar de frequentie en intensiteit van de samenwerking aanleiding gaven tot het in het leven roepen van een organisatiestructuur. Zo kan ook de totstandkoming van de Coöperatie Informatiemanagement Politie en de ICT-Service Coöperatie Politie, Justitie en Veiligheid worden beschouwd.
 
Naast hetgeen al is gezegd over de dimensies intensiteit en frequentie van de samenwerking en de aard en materie van de samenwerkingverbanden is er nog één onderwerp bepalend voor de invulling van samenwerking, namelijk de historie (of volwassenheid) van ieder verband. Aard, materie, intensiteit en frequentie van de samenwerking kleuren de manier waarop wordt samengewerkt en vormen samen ingrediënten voor een samenwerkingscultuur. Uit onze ervaringen met het begeleiden van samenwerkingstrajecten in het openbaar bestuur komt een generiek beeld naar voren dat mogelijk ook van toepassing is op de samenwerkende Nederlandse politie, weergegeven in het kader.

Betere samenwerking = betere prestaties
Het is duidelijk dat de politie voor haar functioneren sterk afhankelijk is van anderen. Veel van die afhankelijkheden zijn bovendien gebaseerd op een wettelijk kader, vaak zonder reële mogelijkheden om het functioneren van de betrokken organisaties direct te beïnvloeden.
Dit betekent dat samenwerken, in de betekenis van het gemeenschappelijk aan een zelfde taak of doel werken, een grote impact heeft op de prestaties.
In algemene zin worden veel samenwerkingsverbanden onvoldoende expliciet gedefinieerd en ingericht. Dit heeft als gevolg dat de gemeenschappelijkheid en de taak of het doel ontbreken, terwijl dit de basis zou moeten vormen voor 'samenwerken'. Bij nadere beschouwing blijken de doelen dan onvoldoende op elkaar afgestemd waardoor beide betrokken partijen vanuit verschillende perspectieven opereren en beide onder de maat presteren. Hoe kan de Nederlandse politie haar samenwerking met andere partijen, en dus haar eigen prestaties, substantieel verbeteren? En hoe geef je die samenwerkingsverbanden dan vorm?
Allereerst is het van belang om vast te stellen welke samenwerkingsverbanden daadwerkelijk op operationeel niveau van groot belang en voor verbetering vatbaar zijn. Afhankelijkheden en afspraken over de doelen op strategisch of tactisch niveau zijn weliswaar van belang, maar zullen zonder concrete invulling in operationele zin een zeer beperkt effect hebben op de prestaties.
Vervolgens dient er inzicht te worden verkregen in de huidige en wenselijke mate van 'volwassenheid' van het samenwerkingsverband. Er kunnen situaties zijn die gezien de doelstelling, frequentie en dergelijke, uitstekend op ad-hocbasis kunnen worden ingericht. In andere gevallen is het zeer de moeite waard om de relatie nadrukkelijk te managen of te optimaliseren (zie figuur 3).
Hiermee is vastgesteld welke samenwerkingsverbanden een grote impact hebben op de prestaties en bovendien nog mogelijkheden voor verbetering in zich herbergen. Maar welke factoren bepalen nou eigenlijk of een samenwerkingsverband succesvol is en voordelen biedt (en blijft bieden) voor beide betrokken partijen? Een antwoord op deze vraag kunnen we vinden door gebruik te maken van ervaringen uit de private sector.

Private sector
De afgelopen jaren zijn samenwerkingsverbanden in de private sectoren sterk toegenomen in aantal en de complexiteit. Dit komt deels door een sterkere focus op de eigen kernactiviteiten van organisaties en de hogere eisen die klanten aan producten en diensten stellen. Hoewel private samenwerkingsverbanden verschillen van samenwerking bij de overheid, zien wij voldoende overeenkomsten om lessen te trekken uit hun ervaringen.
In de private sector blijken drie factoren van cruciaal belang te zijn voor een succesvolle samenwerking:
– onderlinge afstemming van doelen;
– relatie;
– management van het samenwerkingsverband.

Zonder duidelijke onderlinge afstemming van de met de samenwerking te bereiken doelen, heeft geen enkel samenwerkingsverband een kans van slagen. Aan de doelen horen heldere prestatie-indicatoren te worden gekoppeld, in combinatie met duidelijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden en rollen. Afhankelijk van de gewenste mate van volwassenheid zullen bovendien de processen en systemen op elkaar moeten worden afgestemd.
De tweede factor betreft de relatie. Een succesvol samenwerkingsverband heeft een basis nodig van evenwichtige machtsverhoudingen, wederzijds vertrouwen en respect. Bovendien is het van belang om een goed geïntegreerd team op te bouwen, omdat de relaties nu eenmaal worden gevormd door mensen.
De laatste factor, het managen van de samenwerking, is feitelijk bepalend voor het vormgeven, onderhouden en verbeteren van de onderlinge afstemming en de relatie van het samenwerkingsverband en een continue cyclus. Het managen vult de randvoorwaarden in en draagt zorg voor het oplossen van eventuele conflicten.

Vandaag de dag bestaan in de private sector veel samenwerkingsverbanden in allerlei soorten en maten. Bekende voorbeelden zijn te vinden in de luchtvaart (bijvoorbeeld KLM en NorthWest), de telecommunicatie (bijvoorbeeld Trilink, het samenwerkingsverband tussen KPN en Volker Stevin), technische dienstverlening (het consortium Stork GLT), enzovoorts. Mede op basis van dergelijke voorbeelden is gebleken dat de drie genoemde factoren cruciaal zijn voor het succes van samenwerkingsverbanden. Maar zijn die ervaringen van de private sector ook bruikbaar voor de publieke sector?

Toepassing voor de politie
Er zijn fundamentele verschillen aan te wijzen tussen de private en de publieke sector. Eén van die verschillen betreft het wettelijke kader. Hierdoor is de relatie bij wet bepaald en zijn mogelijk ook inhoudelijke kaders vastgelegd. Dit maakt de betrokken partijen feitelijk 'wettige lotgenoten' in plaats van logische bondgenoten; er zijn ook geen echte alternatieven voorhanden. Van een gemeenschappelijk doel hoeft lang niet altijd sprake te zijn en ook de basis voor een relatie met vertouwen en respect kan ontbreken. In dit soort situaties is het belang van de drie genoemde factoren naar onze mening zeker niet verminderd. In de praktijk zal het overigens wel lastiger en soms onmogelijk zijn om invulling te geven aan een gemeenschappelijk doel, respect en vertrouwen.
Een ander verschil betreft de financiële motieven, die in de private sector de boventoon voeren en in de publieke sector veelal ontbreken of van minder belang zijn. Naar onze mening is het belangrijkste hieraan gerelateerde verschil dat het doel van een andere aard is en dat de (financiële) machtsverhoudingen minder transparant en relevant zijn. De lessen uit de private sector zijn daardoor voor de publieke sector niet minder relevant, wellicht zelfs van groter belang.
Kortom: we zijn van mening dat, ondanks de verschillen tussen de publieke en private sector, de lessen uit de private sector ook bij de politie kunnen worden toegepast. Lessen die overigens in de sector het nodige leergeld gevraagd hebben en nog steeds vragen. Immers, vijftig procent van de allianties in de private sector mislukt4 en in het verleden lag dit percentage nog hoger.
Anderzijds is het meest intensieve en frequente samenwerkingsverband, dat van de fusie tussen twee organisaties, in het politieveld vooralsnog niet voor de hand liggend. Maar zelfs dan is de politie naar onze overtuiging gebaat bij een structurele heroverweging van zijn samenwerkingsrelaties. Consolideren van het goede, afscheid nemen van het slechte en ondernemen van het nodige zijn dan de stappen die ieder korps zou kunnen en moeten zetten. Een inventarisatie en beoordeling van de bestaande samenwerkingsrelaties is een eerste stap daartoe.

[kader 1]
Samenwerking in het openbaar bestuur

Gevoed door de historie van een bestel is vaak sprake van een sterke hang naar organisatorische autonomie. Status, competitie en een sterke neiging om de uniciteit van de eigen situatie en organisatie te onderstrepen veroorzaken dat samenwerking moeizaam totstandkomt of verloopt.
Dominante coalities van organisaties ontstaan dikwijls rondom een thema. Deze coalities adopteren een bepaalde strategie en trachten deze op te leggen aan de overige organisaties uit het bestel. De overige organisaties verzetten zich daartegen of zijn juist gelaten, nemen een zeer afwachtende houding aan of werken gewoonweg niet mee. Vaak is bovendien sprake van een grote persoonsafhankelijkheid per samenwerkingsthema; enkele bekende spelers in het veld bepalen niet alleen de inhoud van de samenwerking, maar ook het verloop ervan. De samenwerking vindt doorgaans plaats in een sfeer van vrijblijvendheid, waardoor deze moeilijk te verankeren blijkt te zijn in de organisaties. Organisaties kunnen zich relatief gemakkelijk ontrekken aan de inspanningen, wat als gevolg heeft dat instabiele, kwetsbare samenwerkingsrelaties ontstaan die niet naar behoren functioneren of naar verloop van tijd zelfs ophouden te bestaan.

[kader 2]
In maart 2004 willen wij voor u een platform creëren om met uw collega's en ondersteund door die ervaring uit de private sector in workshopverband verder over dit thema te discussiëren. Voor informatie over deze workshop 'Van wettig lotgenoot naar logisch bondgenoot' kunt u contact opnemen met Atos KPMG Consulting Public Sector, tel. 070-338 21 12. Indien u een uitnodiging wenst te ontvangen voor deze kosteloze workshop kunt u mailen naar ingrid.van.bavel@atoskpmgconsulting.nl.

Abstract
There is criticism of police co-operation. Improved co-operation could mean improved performance. The police can perhaps turn things to its advantage by using insights from the private sector, in which joint ventures are forced into existence by financiers and other interested parties in order to achieve good results in the short term. One can view co-operation as co-ordinated action in pursuit of a common, self-interested goal. Joint ventures develop (evolve) in intensity and frequency of interaction. As the intensity and frequency intensify, it becomes necessary to give the joint venture a more structural and more formal character. Police co-operation distinguishes itself from joint ventures by the (exclusive) legal powers and regulations and the contribution the police must make to the primary processes of partners in the (judicial) network. The joint ventures at the regional level tend to be intraregional, interregional, extraregional and international. Various agencies in the police establishment have an influence on (regional) police co-operation, such as the National Police Agency (KLPD), the ministries responsible for the police and the top-level administrative councils. In order to improve co-operation - and thus performance – it must first of all be determined which relationships at the operational level are important and open to improvement. Then, the degree of 'adultness' desired of a partnership must be established. In the private sector, three factors seem to be important for successful co-operation: alignment of reciprocal aims, the relationship between parties and the management of the joint venture. The legal framework within which public administration agencies, and therefore also the police, must operate means that these agencies are not free to choose with whom they co-operate or enter into relationships. In this way, the police is involved with 'legal companions ' rather than logical allies. In addition, the financial aspect forms the main motive for co-operation in the private sector, whilst this is just one of the motives in the public sector. Lessons in the private sector are learned the hard way: 50% of co-operative relationships in the private sector fail, sometimes with serious consequences for those involved. A structural reconsideration of its co-operative relationships will, nevertheless, help the police. Consolidating what is good, saying farewell to what is bad and doing what is necessary are then the steps every police force should be able to, and must, take. In March 2004, Atos KPMG Consulting is organising the workshop 'From legal companion to logical ally', focusing on the police as it co-operates.