Tijdschrift voor de politie

De formele samenwerking begon in 1923 met de oprichting van een organisatie waaruit het huidige Interpol voortkwam. Nu, ruim tachtig jaar later, zijn hierbij politieorganisaties van 181 landen aangesloten en bestaan er allerlei intensieve samenwerkingsverbanden met een verplichtend karakter.
In alle bij Interpol aangesloten landen kwam een Nationaal Centraal Bureau waar men terecht kon voor een informatieverzoek. Het bestaan van een netwerk garandeert echter nog geen antwoord op elke vraag die wordt gesteld. De opkomst van dataprotectie in Europa heeft sterk bijgedragen aan het besef dat gegevensuitwisseling tussen de politieorganisaties van verschillende landen niet alleen in letterlijke maar ook in figuurlijke zin zijn grenzen kent. Men werkt nu eenmaal niet samen met 'schurkenstaten', en de uitwisseling van informatie met veel landen buiten de Europese Unie gebeurt mondjesmaat.
Doordat alle Europese landen hetzelfde referentiekader voor mensenrechten en dataprotectie hebben, bestaan daar minder formele belemmeringen voor inhoudelijke samenwerking.
 

Schengen-Akkoord
Het Schengen-Akkoord van 1985 leidde tot opheffing van de controle aan de binnengrenzen. Bij wijze van compensatiemaatregel werden grensoverschrijdende achtervolging en observatie mogelijk. Daarnaast is een gezamenlijk informatiesysteem tot stand gebracht, het Schengen Informatiesysteem, uniek vanwege het feit dat tot dan toe vrijwel uitsluitend informatie in individuele concrete zaken werd gedeeld en dan nog meestal op verzoek. Tussen de oorspronkelijke vijf Schengen-landen waren vele jaren van onderhandelingen nodig om de neuzen te richten en om het onderlinge vertrouwen te kweken dat noodzakelijk was voor rechtstreekse toegang tot elkaars gegevens. Het akkoord is een belangrijke mijlpaal geweest in de ontwikkeling van de Europese samenwerking op politieel terrein en het heeft de grensoverschrijdende regionale samenwerking een belangrijke impuls gegeven. Toch is de nationale soevereiniteit op het vlak van de politiële samenwerking nog steeds dominant; de term 'met inachtneming van het nationale recht' wordt in de Schengen Uitvoeringsovereenkomst veelvuldig gebruikt.
In de zich uitbreidende Europese ruimte plaatsten de grensoverschrijdende criminaliteit en sterk toegenomen migratie de Europese autoriteiten voor steeds meer problemen. Het besef nam toe dat alleen samenwerking zou kunnen leiden tot het beheersbaar houden van de criminaliteit. In deze context is de totstandkoming van de Europol-overeenkomst in 1995 een logische volgende en veel verdergaande stap geweest in de internationale politiesamenwerking tussen de inmiddels 15 landen binnen de Europese Unie.
Verdergaand, omdat een Europese organisatie werd opgericht met een eigen taakstelling en eigen databases. De uit te wisselen informatie heeft ook een ander, meer intelligence-gericht karakter dan bij de Schengen-informatie het geval is. Opvallend is ook dat de Overeenkomst de lidstaten verplicht tot informatieaanlevering aan Europol, al is de mate waarin dat daadwerkelijk plaatsvindt niet echt afdwingbaar.
Met behulp van de bestaande Europese rechtsinstrumenten is de afgelopen jaren een stortvloed van besluiten tot meer samenwerking op het gebied van criminaliteitsbestrijding en informatie-uitwisseling totstandgekomen. Het terrorisme heeft dit alles in een nog grotere stroomversnelling gebracht.
Een initiatief van geheel andere aard vloeide voort uit een bijeenkomst van de Europese Raad in 1999 te Tampere en leidde tot de oprichting van de European Policie Chiefs Task Force. De Task Force kreeg als taak mee om, in samenwerking met Europol, ervaringen, 'best practices' en informatie uit te wisselen over huidige trends in grensoverschrijdende criminaliteit en bij te dragen aan de planning van operationele acties. Hierover later meer.

Onderzoekteams
Een belangrijke ontwikkeling voor de politie op het vlak van de praktische samenwerking in de opsporing is de mogelijkheid om joint investigation teams (JIT's) te vormen. Zie hiervoor de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie. Deze is gesloten in het jaar 2000 en vooruitlopend op de inwerkingtreding daarvan geregeld in het Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams. In grensgebieden of in projecten gericht op toerisme of voetbalevenementen was al sprake van praktische samenwerking, meestal in de vorm van toezicht door buitenlandse politiefunctionarissen ter handhaving van de openbare orde. De gemeenschappelijke onderzoeksteams kunnen echter worden gezien als de eerste echte mogelijkheid om – anders dan door uitsluitend informatie-uitwisseling – gezamenlijk binnen de betrokken landen in de Europese Unie criminele organisaties te ontmantelen. De buitenlandse leden van zo'n team kunnen, in overeenstemming met het nationale recht van het land waar het team optreedt en met goedvinden van de bevoegde autoriteiten van beide landen, worden belast met bepaalde onderzoekshandelingen. In zekere zin kan dit worden aangeduid als executief politieoptreden, maar het is geenszins aan te merken als iets wat ook maar enigszins lijkt op 'een Europese executieve politie'. Zolang uitsluitend nationaalrechtelijke voorschriften bepalend zijn en ook zeer gespecificeerde voorschriften bestaan voor de wijze van optreden van de buitenlandse politieambtenaar, is deze werkwijze het best te duiden als een vorm van detachering gecombineerd met een liaisonfunctie. De Europese Grondwet bevat geen bepalingen waaruit blijkt dat voor de toekomst rekening moet worden gehouden met een 'Europese executieve politie'. Niet alleen is mijns inziens de tijd daarvoor niet rijp, de rechtsstelsels en de politieorganisaties zijn dit evenmin. Wel is er naar mijn mening op dit moment naast de JIT's of de MIT's (de multinationale investigation teams) ruimte voor Europese opsporingsteams (onder leiding van Europol) op een single issue (bijvoorbeeld eurovervalsingen). Hoewel er dus nu in Nederland een rechtsbasis bestaat voor het oprichten van een gemeenschappelijk onderzoeksteam, zijn er in de praktijk nog tal van juridische en praktische haken en ogen die de implementatie daarvan in de weg staan.
 

Europese Grondwet
Het is voor de samenwerking van grote betekenis of de Europese Grondwet wordt aanvaard. Uit de formulering van de artikelen over de politiële samenwerking valt niet direct op te maken wat de consequenties voor de praktische politiepraktijk zijn. De betekenis ervan lijkt eerder symbolisch; de grondwet spreekt immers van een institutionalisering van de politiesamenwerking binnen de EU, waarbij een grotere rol is weggelegd voor de nationale parlementen én het Europees parlement.
In deel III heeft hoofdstuk IV betrekking op de 'Ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid'. Ook andere artikelen in dit hoofdstuk raken aan de politiële samenwerking en hebben betekenis voor de wijze waarop het beleid daaromtrent totstandkomt. Maar in afdeling 5 zijn onder de kop 'Politiële samenwerking' drie artikelen specifiek aan dit onderwerp gewijd.
De kern van het verhaal zit in artikel III-176, waarvan het eerste lid stelt:
'De Unie ontwikkelt een vorm van politiële samenwerking waarbij alle bevoegde autoriteiten van de lidstaten betrokken zijn, met inbegrip van de politie, de douane en andere gespecialiseerde wetshandhavingsdiensten die belast zijn met het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten'.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij Europese wet of kaderwet maatregelen worden vastgesteld voor het verwerken van informatie, de opleiding en uitwisseling van personeel en apparatuur en voor gemeenschappelijke onderzoekstechnieken voor het opsporen van georganiseerde criminaliteit.
De hier bedoelde maatregelen zijn derhalve uitsluitend van facilitaire aard.
Het derde lid bestrijkt de operationele samenwerking tussen de hiervoor genoemde autoriteiten, waarover bij Europese wet of kaderwet maatregelen kunnen worden vastgesteld. Dit laatste kan echter slechts unaniem. Hieruit kan worden afgeleid dat maatregelen met betrekking tot operationele samenwerking kennelijk worden gezien als een mogelijke inbreuk op de nationale soevereiniteit en op de verschillend in Europa georganiseerde politiestelsels. De besluitvorming hierover is niet aan 'Brussel' overgedragen, maar vindt plaats met behoud van een zo groot mogelijke invloed van de individuele staten.

De meest zichtbare consequentie op dit moment is dat met deze artikelen – naast een versterking van de democratische controle – een formele versterking van de politieke regie op de politiële samenwerking tot uiting komt. Dit blijkt tevens uit artikel III-162, in de afdeling Algemene bepalingen van dit hoofdstuk, waarin is opgenomen dat binnen de Raad van Ministers een permanent comité wordt opgericht. Het comité draagt zorg voor bevordering en versterking van de operationele samenwerking binnen de Unie op het gebied van de binnenlandse veiligheid. Dit is een ruimer begrip dan uitsluitend de politiezorg.
Artikel III-178 in de afdeling over politiële samenwerking ten slotte, bepaalt dat bij Europese wet of kaderwet de voorwaarden en beperkingen worden vastgesteld waarbinnen de bevoegde autoriteiten op het grondgebied van een andere lidstaat mogen optreden in overleg en overeenstemming met de autoriteiten van die lidstaten. Ook hier is eenparigheid van stemmen vereist. Dit artikel lijkt zich met name te richten op vorming van de gemeenschappelijke onderzoeksteams.
 

Informatie-uitwisseling
De hier geschetste ontwikkeling van de politiële samenwerking toont aan dat de politie in Europa het afgelopen decennium aan een inhaalslag is begonnen. Het verschil blijft dat criminelen zich niet gebonden achten aan regels en zich in hun functioneren niet laten weerhouden door grenzen binnen Europa. Beide aspecten (gebondenheid aan regels en nationale grenzen) zijn in een democratische rechtsstaat nog steeds bepalend voor het optreden van instanties op het terrein van de rechtshandhaving. De formele belemmeringen voor de rechtshandhaving op het gebied van grenzen worden langzamerhand minder, al is er nog een lange weg te gaan.
Hoewel formele barrières dus worden geslecht, rijst tegelijkertijd de vraag welk effect al deze maatregelen op korte termijn zullen hebben voor de daadwerkelijke samenwerking. Het hoge tempo van de politieke beleidsbepalers kon en kan door de uitvoering niet altijd gemakkelijk worden bijgehouden. Anders dan in de lidstaten, waar de praktijk meestal mijlen voorloopt op de beleidsbepaling en wetgeving, hoort de 'Europese' beleidsbepaler voor de muziek uit te lopen om de juiste richting aan te geven. Maar de politieman of -vrouw in de praktijk, die voor wat betreft de vraag wat er kan, mag en moet, afhankelijk is van opleiding en bijscholing, raakt het zicht op deze voorhoede wel eens kwijt. Het gevolg kan zijn dat het ingezette beleid geen of althans een vertraagd effect heeft.
De reguliere politiemedewerker weet vanzelfsprekend van het bestaan van Interpol en Europol. Het besef van de implicaties van internationale samenwerking op de schaal zoals deze in het laatste decennium tot stand is gekomen, is wellicht minder aanwezig. Zijn blik is toch vooral gericht op de directe omgeving waarin de politiezorg ten behoeve van de burger wordt uitgeoefend. En toch moet de bulk van de informatie die internationaal zo belangrijk is om met elkaar te delen, veelal uit de haarvaten van de politie komen. Uiteindelijk zijn het de politiemensen op straat en de rechercheurs die zijn betrokken bij opsporingsonderzoeken die als eersten in aanraking komen met de informatie die de basis vormt voor internationale samenwerking.
Daar komt bij dat als het gaat om het delen van met name recherche-informatie, er binnen de politie van alle landen een cultuur heerst die toch ten minste als 'extreem voorzichtig en terughoudend' moet worden aangeduid. Soms is er zelfs sprake van wantrouwen. Dezelfde belemmeringen die er in het verleden waren om informatie van lokaal naar nationaal niveau te tillen, vormen nog steeds een obstakel bij het op grote schaal internationaal delen van deze informatie. Vanwege de verschillende politiestelsels binnen Europa, de verschillen in bevoegdheden en in de wijze van aansturing, heeft men niet altijd vertrouwen in de wijze waarop de ontvanger omgaat met de informatie die hem wordt verstrekt.
 

Cultuur
Nu op juridisch terrein veel is – en nog zal worden – geregeld, ligt de werkelijke uitdaging in het overwinnen van de verschillende weerstanden en belemmeringen die in Europa nu nog bestaan. De trend om te komen tot wederzijdse erkenning van elkaars strafrechtelijke en strafvorderlijke beslissingen is een belangrijke stap in de goede richting. Zie hiervoor de 'Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie' en het 'Europees aanhoudingsbevel' en verder de Europese Grondwet. Zolang echter geen verdere harmonisatie plaatsvindt, zullen cultuurverschillen soms moeilijk kunnen worden overwonnen. De nationale politiek zal zich moeten buigen over de vraag of de Nederlandse politie op dit moment wel zo georganiseerd is dat ze in staat is om uitvoering te geven aan de beoogde internationale samenwerking. De evaluatie van de politiewet, die voor het komend jaar is voorzien zal ook dit aspect moeten meenemen.
 

Rol politie
Wat kan de politie zelf doen? In de eerste plaats ligt er de uitdaging om, door middel van voorlichting, opleiding en bijscholing het belang van een grensoverschrijdende samenwerking aan de politieambtenaar duidelijk te maken. Hiermee wordt de bereidheid bevorderd om, waar nodig en relevant, informatie te delen met de Europese partners.
Van onschatbaar belang is voorts dat men zich serieus inzet voor het aanleveren van informatie aan Europol voor de analysebestanden en het – hopelijk op korte termijn in gebruik te nemen – Europol Informatiesysteem. Dit vergt van de politieautoriteiten loyale en adequate medewerking aan de verdragsverplichtingen informatie aan Europol te leveren. Van Europol vergt dit meer inspanning om kwaliteit in mensen en middelen te leveren. Deze inspanningen zullen zich op termijn, als alle Europese partners volop meedoen, ruimschoots terugverdienen.
Een derde wijze om bestaande cultuurverschillen te overbruggen, is het samenwerken in de eerder aangehaalde gemeenschappelijke onderzoeksteams (JIT's). De samenwerking binnen zo'n team biedt uitstekende mogelijkheden om zicht te krijgen op elkaars organisatie, werkwijze en bevoegdheden. Hiermee kunnen de door gebrek aan vertrouwen opgeworpen barrières worden geslecht. Dan moet echter in een aantal landen de wet nog wel worden aangepast

Als vierde punt mag, indien men in de toekomst zou besluiten om, op de voet van artikel III-175 van de Europese Grondwet, te komen tot de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie, ook daaraan een belangrijke rol worden toegedicht in het bijdragen aan de vermindering van cultuurverschillen tussen justitie- en politieorganen.
Een vijfde aspect waarmee de politie zelf de Europese politiesamenwerking kan bevorderen, is de 'European police Chiefs Task Force'. Blijkens de omschrijving van de taken van dit orgaan, zoals neergelegd in de conclusies van Tampere, kan men een onderscheid maken tussen de strategische en de operationele component. Waar de strategische component zich richt op een bijdrage aan de politieke besluitvorming binnen de EU, is de operationele component gericht op het plannen van operationele acties, zoals het opzetten van gemeenschappelijke onderzoeksteams en het bevorderen van de voorwaarden waaronder deze tot stand kunnen komen.
Niet in de laatste plaats zal ook ruimte moeten blijven bestaan voor informele politiële netwerken. Niet alle samenwerking zal in regelgeving te duiden zijn. Informele netwerken zijn hét middel om de culturele barrières te kunnen slechten.

Men zegt wel eens dat Interpol zo goed functioneert omdat de bemoeienis van de politiek met deze organisatie, die is opgericht door en voor politiemensen, uitermate gering is. Tegelijkertijd wordt gesteld dat het nog niet optimaal functioneren van Europol juist te wijten is aan de politieke fricties die onlosmakelijk samenhangen met het intergouvernementele karakter van Europol. Toch wil ik hier een vraagteken plaatsen bij de wijze waarop 'the European Police Chiefs Task Force' zijn ophanging, of beter het gebrek daaraan, in het huidige bestel heeft gekregen. Als we kijken naar de Europese Grondwet, dan is duidelijk dat deze niet alleen de kaders aangeeft voor de wijze waarop beleid ten aanzien van de binnenlandse veiligheid tot stand moet komen, maar dat ook nadrukkelijk de vormgeving van de operationele samenwerking institutioneel tot het domein van de politiek gaat behoren.
Gelet op de nauwe samenhang met de activiteiten van Europol, waarop de politieke invloed sterk is, mag men verwachten dat de Task Force een beter fundament en een betere plaats in het bestel krijgt toebedeeld dan nu het geval is. Deze institutionele zwakte van de Task Force doet afbreuk aan het belang van een gezamenlijke aanpak van onveiligheid in Europa.

Hoewel het er dus niet op lijkt dat de Europese Grondwet direct een revolutionaire verandering in de politiële samenwerking zal teweegbrengen, opent ze een deur naar ruimere mogelijkheden in de toekomst. Veel zal afhangen van de inhoud van de nog tot stand te brengen Europese wetgeving en van de termijn waarop deze het licht zal zien.
Tot dat moment kan en zal de politie in Europa zoveel mogelijk initiatieven moeten ontplooien om, binnen de kaders van de thans bestaande regelgeving, de trein van de politiële samenwerking in Europa op volle snelheid te brengen.

Met dank aan mr. P. Tazelaar en mr. J.M.H. Drayer. Dit artikel is een bewerking van een speech ter gelegenheid van de conferentie 'Europese Grondwet en de gevolgen voor het Nederlandse opsporings- en vervolgingsbeleid', gehouden op 3 november 2004.