Tijdschrift voor de politie

In de naoorlogse jaren ging de aandacht van politiechefs in hoofdzaak uit naar interne sturing op basis van formele, bureaucratische regels. De politie was in die periode een apolitiek apparaat, werd dat ook geacht te zijn, en politiechefs waren in de eerste plaats vakdeskundigen (Rosenthal e.a. 1987). Onder invloed van maatschappelijke democratiseringsprocessen (jaren zestig en zeventig) en later van overheidsbezuinigingen (jaren tachtig), veranderde de maatschappelijke positie van de politie en begonnen politiechefs hun ideeën over politiesturing bij te stellen. Hun oriëntatie verschoof van interne gerichtheid naar de omgeving van de politie en naar de vraag op welke wijze zij beter aan haar maatschappelijke taak kon voldoen (Fijnaut 1999). Het sturen van politiewerk professionaliseerde.

Drie min of meer recente ontwikkelingen hebben bijgedragen aan een rationalisering van politiesturing (Terpstra 2002). Een belangrijke impuls vormde de introductie van een formeel systeem van planning & control van het politiebeleid. In navolging van de Politiewet 1993 stellen de beide politieministers sinds 1998 samen vierjaarlijks het Beleidsplan Nederlandse Politie op, waarin zij hoofdlijnen van het beleid en landelijke beleidsthema's weergeven. De landelijke politiebrief bevat een uitwerking van het beleidsplan van de politieministers en toont de resultaten van het vorige jaar. De korpsen leggen verantwoording af aan de minister over de wijze waarop zij uitvoering geven aan de landelijke thema's op basis van een door het ministerie vastgestelde set indicatoren en kengetallen. Efficiëntie en effectiviteit zijn, nu de nieuwe beleids- en beheerscyclus een feit is, in de sturing van politiewerk steeds meer centraal komen te staan. Chefs houden zich nu, veel nadrukkelijker dan voorheen, bezig met de resultaten van politiewerk en het meten daarvan.

In diezelfde periode raakt bij de politie (en ook in andere overheidsorganisaties) het bedrijfsmatige denken in zwang (Osborne en Gaebler 1992). De traditionele sturingsbenadering in termen van interne regels en input lijkt daarmee definitief op de achtergrond te raken. De inzet van mensen en middelen dient nu bezien te worden in het licht van de resultaten van die inzet. Ook deze verandering van oriëntatie vraagt meer aandacht voor het afleggen van verantwoording en het beheersen van processen. Politiewerk wordt in de jaren tachtig en negentig gezien als een productieproces, met veiligheid als product en burgers als klanten. Politiechefs worden managers.

Van niet te onderschatten betekenis voor een rationeler wordende sturing van politiewerk is ten slotte de automatisering van politieregistraties gedurende de jaren negentig. Daarmee ontstonden talloze nieuwe mogelijkheden voor het opslaan, analyseren en reproduceren van politie-informatie die het moderne politiemanagement kon ondersteunen. Het produceren van cijfers en statistieken werd aanmerkelijk eenvoudiger en minder tijdrovend, waardoor een grote hoeveelheid managementinformatie beschikbaar kwam.

De bevindingen van ons onderzoek naar de essenties van leidinggeven in de praktijk plaatsen we straks tegen de achtergrond van deze ontwikkelingen naar een rationeler wijze van aansturing, omdat ze juist met deze 'nieuwe zakelijkheid' een opmerkelijk contrast vormen. Waar een sterke oriëntatie op productie en effectiviteit in de lijn der verwachtingen ligt, vinden chefs in de praktijk de 'zachtere' kanten van leidinggeven, zoals collega's motiveren en betrokkenheid tonen, aanmerkelijk belangrijker. Voordat we hier verder op in gaan, zetten we eerst de aanpak van het onderzoek uiteen.
 

Onderzoek
Aan het onderzoek namen in totaal 191 leidinggevenden deel: brigadiers, (hoofd)inspecteurs en een enkele commissaris, verspreid over de korpsen. Een deel van de respondenten bestond uit cursisten van de Leergang Leidinggevenden Operationeel (LLO) aan de NPA. Deze cursisten traden echter niet alleen op als respondent, maar ook, in het kader van hun opleiding, als onderzoeker, want zij interviewden op hun beurt elk drie leidinggevenden in hun korps. Het onderzoek ging als volgt.

De eerste fase van het onderzoek gebruikten we om de essenties van leidinggeven op het spoor te komen, waaraan we later de respondenten in de korpsen een waardering konden laten toekennen. We vroegen tachtig leidinggevenden (LLO-cursisten) te noteren wat zij de drie belangrijkste aspecten van leidinggeven vonden. Alle genoteerde aspecten kwamen op een lijst, wat meer dan eens werd genoemd, voegden we samen en zo ontstond een lijst met 63 aspecten van leidinggeven. Om daarin de hoofdlijnen te ontdekken, lieten we dezelfde tachtig leidinggevenden een waardering (op een vijfpuntsschaal) van 'zeer onbelangrijk' tot 'zeer belangrijk' geven aan elk van de 63 aspecten.
Het hieruit verkregen materiaal brachten we met behulp van een factoranalyse terug tot vijf essenties van leidinggeven:
– betrokkenheid;
– consequent zijn;
– motiveren;
– creëren van goede sfeer;
– processen bewaken.

Het viel ons op dat deze aspecten alle behoren tot de zogenaamde 'zachte' kant van het leidinggeven. Zakelijker aspecten, die betrekking hebben op resultaten van politiewerk en het meten daarvan, kwamen op de lijst niet voor. Uit ander empirisch onderzoek naar effectief leidinggeven (Van Kooten 1998) kwamen deze zakelijker aspecten wel naar voren. Een gecombineerd literatuur- en praktijkonderzoek naar de vraag wat effectief sturen inhoudt, leverde namelijk ook doelen stellen en evalueren op. Dat deze aspecten nu ontbraken, was vooral opmerkelijk omdat ze voor een zakelijke manier van leidinggeven relevant zijn. Zonder doelen en zonder evaluaties zijn productie en effectiviteit immers niet na te gaan. Om er toch achter te komen hoe 'doelen stellen' en 'evalueren' door leidinggevenden zou worden gewaardeerd, voegden we deze aspecten dus toe aan de andere vijf. Aldus ontstond een lijstje met zeven aspecten van leidinggeven, waarop de deelnemende leidinggevenden in de korpsen een score (op een vijfpuntsschaal) van 'zeer onbelangrijk' tot 'zeer belangrijk' konden toekennen.

Daarnaast vroegen de interviewers de respondenten in open vragen naar (1) wat zij essenties van leidinggeven vinden, (2) over welke onderwerpen zij beslissingen nemen, (3) op grond waarvan zij die beslissingen nemen, (4) of zij beslissingen nemen waarbij cijfers en statistieken een rol spelen en (5) zo ja, welke. Van de antwoorden op deze vragen werden groslijsten gemaakt, waarna de antwoorden werden geclusterd in hoofdcategorieën.
 

Praktijk van sturing
Aan het onderzoek in de korpsen namen 111 respondenten deel, allen leidinggevenden. De gemiddelde leeftijd van de respondenten is 45 jaar, 94 procent is (hoofd)inspecteur, 6 procent is commissaris, 87 procent is man en de respondenten vervullen gemiddeld tien jaar een leidinggevende functie.
 

Essenties van leidinggeven
Ook in de korpsen zien we, evenals onder de LLO-cursisten, dat chefs betrokkenheid, motiveren, consequent zijn en het creëren van een goede sfeer significant  belangrijker vinden dan doelen stellen, evalueren en processen bewaken (zie tabel 1 'Allen'). Betrokkenheid en motiveren zijn in dat rijtje het belangrijkst, evalueren en processen bewaken het onbelangrijkst. In deze opvattingen vinden we geen onderscheid tussen de verschillende subgroepen: mannen of vrouwen, oudere of jongere leidinggevenden of aantal jaren ervaring. Een vergelijking tussen deze groepen levert nergens een significant verschil op (gemeten met een Indepent-Samples T-test)

[tabel1]

Ook wanneer we leidinggevenden vragen ieder maximaal drie essenties van leidinggeven te noemen, hebben 195 van de 325 antwoorden betrekking op menselijke en persoonlijke aspecten (zie tabel 2 voor een overzicht van de vragen en antwoorden). Onder die 195 antwoorden worden personele zorg, coachen, omgaan met mensen, motiveren en betrokkenheid of aandacht tonen voor medewerkers het meest genoemd. In minderheid hebben de antwoorden betrekking op het organiseren van het werk (74 keer), op het behalen van doelen of resultaten (36 keer) of op het hebben van kennis of vakmanschap (20 keer).
Waarover nemen leidinggevenden beslissingen?
Toch zijn de leidinggevenden in de praktijk ('over welke onderwerpen neemt u beslissingen?') in hoofdzaak bezig met het in goede banen leiden van het primaire proces van politiewerk en nemen zij aanzienlijk minder vaak beslissingen die het personeel(sbeleid) aangaan. Van de 308 antwoorden hebben 170 betrekking op zaken als dienstplanning, inzet van personeel, werkplanning, taakverdeling, prioritering van zaken, het draaien van projecten of het nemen van strafrechtelijke beslissingen. Op een gedeelde tweede plaats staan beleid en beheer (financiën, inzet middelen en materiaal) en personeelsbeleid (beoordelingen, aanstellingen, functioneren, cursussen, verlof).

Chefs houden zich dus in de praktijk het meest bezig met het regelen van het primaire proces en het in goede banen leiden van het alledaagse politiewerk, terwijl zij in feite de personele aspecten en de goede zorg voor 'hun mensen' het belangrijkst vinden. Nu kunnen beide voor een groot deel samengaan. Wanneer je je bezighoudt met het regelen van het primaire proces wil dat niet zeggen dat de zorg voor het personeel achterwege moet blijven. Het roept echter wel een beeld op van chefs die het eigenlijk te druk hebben met de dagelijkse beslommeringen om voldoende toe te komen aan hun ideale manier van leidinggeven. In die ideale manier zou dan meer ruimte moeten zijn voor zaken als coaching, het motiveren van de medewerkers en het tonen van betrokkenheid.
 

Beslissingsgronden
De gronden waarop leidinggevenden beslissingen nemen, liggen in hoofdzaak bij beleidsuitgangspunten en -afspraken of andere rationele overwegingen, zo leren de bevindingen. Het meest noemen chefs de regionale en districtelijke beleidsplannen en -prioriteiten, 'geldende afspraken en richtlijnen' of 'argumenten' en 'waarnemingen' (176 van 271 antwoorden). Gevoels- en morele overwegingen (gevoel, intuïtie, ervaring, inzicht) worden 62 keer geantwoord en personeelsgerichte overwegingen (overleg met collega's, kwaliteiten van mensen, personeelsbelang) 33 keer.
Ook hier lijkt zich een discrepantie af te tekenen tussen enerzijds wat chefs essentieel zeggen te vinden bij leidinggeven en anderzijds de dagelijkse realiteit. Beleidsafspraken en beleidsrichtlijnen bepalen kennelijk in de meeste gevallen de richting, terwijl personeelsgerichte overwegingen dat veel minder vaak doen.
 

De rol van cijfers
We vroegen ook naar de beslissingen waarbij cijfers en statistieken een rol spelen. Dergelijke beslissingen blijken vaak het operationele werk te betreffen (72 van de 144 antwoorden). Genoemd werden bijvoorbeeld de dienstplanning en de inzet van personeel, het stellen van prioriteiten of de aanpak van woninginbraak of verkeer. Beleids- en beheerszaken, zoals het opstellen van jaarplannen, plannen van projecten of budgettaire beslissingen worden 47 keer genoemd. Personeelszaken (beoordelings- en functioneringsgesprekken, ziekteverzuim of verlof) 22 keer.

Het doen van een evaluatie wordt één keer geantwoord op de vraag naar de beslissingen waarbij cijfers een rol spelen. Politiechefs zijn kennelijk vrijwel niet ingesteld op het evalueren van het werk dat onder hun verantwoordelijkheid gebeurt. Dit is in lijn met de bevindingen rondom de essenties van leidinggeven, waarbij immers de 'zachte' kant van sturing uitgesproken dominant bleek. Betrokkenheid, motiveren, consequent zijn en het creëren van een goede sfeer bleken chefs in de dagelijkse praktijk significant vaker essentieel te vinden dan doelen stellen, evalueren en processen bewaken. Bij het operationele werk letten chefs dus wel vaak op cijfers, maar niet op systematische wijze (evaluaties).

De meeste cijfers die chefs zeggen te gebruiken, zijn afkomstig van onderzoek dat in de regio's centraal en structureel wordt uitgevoerd, zoals de Politiemonitor, maandrapportages en managementrapportages (68 van de 133 antwoorden). Maar ook, zij het minder vaak (31 antwoorden), wordt gebruikgemaakt van cijfers die op eigen initiatief worden geproduceerd, zoals een wijkscan of financiële overzichten. Veertien antwoorden hadden betrekking op onderzoek door derden, zoals het CBS of de gemeente.
Conclusies
Wat betekenen de hiervoor gepresenteerde bevindingen voor de sturingspraktijk in 2002? Uit het onderzoek komt een beeld naar voren van politiechefs die hun aandacht in de eerste plaats richten op het primaire politieproces en de organisatie daarvan op korte termijn (dienstroosters, werkplanning etc.). Daarbij hechten zij eraan dat die uitvoering gebeurt volgens de beleidsrichtlijnen die zijn opgesteld voor de uitvoering van politiewerk in hun omgeving. Maar wellicht nog belangrijker vinden chefs dat zij 'hun mensen' zo veel mogelijk ondersteunen en motiveren om hun werk (goed) te doen. Zij zouden hier meer aandacht aan willen besteden, maar dagelijkse drukte vraagt hun inzet en aandacht bij het rond krijgen van dienstroosters, de werkplanning, de taakverdeling en andere acute zaken.

Aan het beantwoorden van de vraag of een bepaalde aanpak van politiewerk werkelijk effectiever is dan een andere, komen zij nauwelijks toe. Cijfers geven een bepaalde stand van zaken aan (er zijn meer of minder woninginbraken dan vorige maand), maar wat precies de relatie is tussen politie-inspanningen en de cijfers, lijkt in de praktijk een onvoldoende dringende vraag om tijd en geld aan te besteden. Het evalueren van politiewerk is niet iets wat, zoals de mensgerichte kant van leidinggeven, tegen de stroom in op de achtergrond raakt door dagelijkse beslommering. Evalueren zit gewoonweg niet in de denkwereld van politiechefs. Hun oriëntatie ligt in de eerste plaats bij het oplossen van ad-hocproblemen.
 

Discussie
Cijfers als ritueel
De bevindingen lijken paradoxaal. Enerzijds zijn chefs, zo stelden we aan het begin van dit artikel, veel meer dan voorheen ingesteld op het afleggen van verantwoording in termen van cijfers. Efficiëntie en effectiviteit als criteria voor adequate politiesturing zijn niet meer weg te denken uit de huidige discussies over de aanpak van politiewerk. Tegelijkertijd lijkt het gebruik van cijfers zich in de praktijk te beperken tot ad-hocsituaties. Daardoor missen deze cijfers de systematiek en de grondigheid om te kunnen bijdragen aan beleid. Dit is ook bevonden in onderzoek naar de vraag hoe centraal beleid doorwerkt in operationeel politiewerk (Terpstra, 2002) en naar het functioneren van de beleids- en beheerscyclus (In ’t Veld, 2002). Beide onderzoeken leveren een beeld op van een beleidscyclus die in feite een hele eigen dynamiek kent, los van het operationele politiewerk aan de basis. De procedures worden door beide onderzoekers gekenschetst als overwegend ritueel van karakter en zonder werkelijke inhoud.

Op basis van het voorafgaande concluderen we dat cijfers helemaal niet zo'n prominente rol spelen in de dagelijkse aansturing van politiewerk als we op grond van de retoriek van chefs en beleidsmakers zouden denken. Maar dan dient zich een volgende vraag aan: wat biedt chefs dan wel het houvast dat ze nodig hebben om hun beslissingen te nemen? Twee aspecten kwamen uit het onderzoek naar voren: het 'menselijk kapitaal' waarmee zij werken en het beleid in hun korps, district of wijk. We beginnen met het laatste.
 

Beleid
Chefs houden, afgaande op hun antwoorden op de vraag waarop zij hun beslissingen baseren, bij sturingsbeslissingen wel degelijk rekening met formeel beleid. Dat past ook in de huidige tijd. Politiek en samenleving vragen, naast een verantwoording van de politieprestaties, van de politie ook een grotere gevoeligheid voor haar omgeving dan zij traditioneel toonde. De politie opereert niet als geïsoleerd apparaat, maar wordt geacht samen te werken met andere partijen. Een voorbeeld daarvan is het Integrale Veiligheids Programma. Kern van het landelijke beleidsprogramma is dat het werken aan veiligheid niet alleen een bijdrage vraagt van de overheid, maar ook van burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen. Ook het gebiedsgebonden werken, dat in het verlengde ligt van het integrale veiligheidsbeleid, vereist een nadrukkelijke maatschappelijke integratie van de politie. Chefs oriënteren zich om hun beslissingen te nemen kennelijk op hun omgeving en op het specifieke beleid dat voor het werken in die omgeving is ontwikkeld.
 

'Menselijk kapitaal'
Daarnaast zijn chefs zuinig op hun menselijke kapitaal. Ook dat lijkt een adequate oriëntatie bij sturing van politiewerk. In de eerste plaats hebben politiemensen op straat te maken met zo'n beetje alle aspecten die het leven te bieden heeft. Dat maakt het werk aantrekkelijk en afwisselend, maar het vereist ook incasseringsvermogen van vaak jonge mensen. Een betrokken en ondersteunende chef, met oog voor die kant van het werk helpt daarbij. Bovendien levert hij of zij daardoor waarschijnlijk ook kwalitatief beter werk. Iemand die zich gesteund voelt door de baas, is bereid verder te gaan dan iemand die zich er alleen voor voelt staan. Die mensgerichte oriëntatie van chefs levert dus hoogstwaarschijnlijk kwalitatief beter politiewerk op.

Maar wat is dan precies de rol van cijfers, als chefs zich bij de aansturing voornamelijk richten op beleid en op hun medewerkers? Cijfers hebben zij, zo bleek uit het onderzoek, vooral nodig bij bepaalde ad-hocbeslissingen. Maar gebruiken zij ze ook voor hun strategieën op langere termijn? Want in sturing liggen immers ook de beslissingen op de langere termijn besloten. Dit laatste, het gebruik van cijfers voor sturing op de langere termijn, lijkt de zwakke schakel van een rationele politiesturing te bevatten. Het evalueren van politiewerk, zo bleek, is voor politiechefs bepaald geen gewoonte. Zij hechten er, vergeleken met andere zaken, geen al te groot belang aan en in de praktijk gebeurt het zelden.
 

Evalueren van politiewerk
Wanneer politiewerk niet of nauwelijks wordt geëvalueerd, komen we weinig te weten over de effectiviteit van een bepaalde aanpak of methode. In het operationele politiewerk wordt veel geëxperimenteerd, meestal in projectvorm, met allerlei creatieve methoden om bijvoorbeeld veelvoorkomende criminaliteit aan te pakken. Wanneer chefs het evalueren van die projecten niet tot hun sturingstaak rekenen, zal nooit duidelijk worden welke aanpak vruchtbaar is en voor herhaling vatbaar en welke minder. Terwijl juist in die noties de verbindende schakel met politiebeleid zou moeten liggen. De tot ritueel verworden verantwoordingscyclus in de beleidsgremia zou dan kunnen worden gevoed door 'echte' inhoudelijke informatie over de uitvoering van politiewerk.

Chefs moeten dus meer evalueren. Dat hoeven geen grootscheepse en allesomvattende evaluaties te zijn. Liever niet zelfs, want daarin spelen veel te veel invloeden mee die het zicht op de effectiviteit vertroebelen. Juist het evalueren van kleinschalige en overzichtelijke projecten geeft de mogelijkheid de relatie te leggen tussen politie-inspanningen en het resultaat. Dit vraagt van politiechefs dat zij, meer dan nu het geval is, erop gespitst raken op een systematischer manier naar die cijfers te kijken, waarbij ze uiteraard de bredere sociale context van het politiewerk niet uit het oog mogen verliezen. Pas dan kan de rationelere sturingsbenadering, in combinatie met de gerichtheid op mensen en op beleid, ook werkelijk tot aantoonbaar beter politiewerk leiden.

Literatuur
Fijnaut, C.J.C.F., E.R. Muller en U. Rosenthal. Politie. Studies over haar werking en organisatie. Alphen aan den Rijn, Samsom 1999.

Kooten, J.M. van. Effectief leidinggeven bij de politie. Achtergronden en evaluatiemethode. Elsevier bedrijfsinformatie bv, 1999

Osborne, D. en T. Gaebler. Reinventing government. Reading 1992.

Rosenthal, U., P. 't Hart en A. Cachet, Politiemanagement, een politiek-bestuurlijke visie. Arnhem, Gouda Quint 1987.

Terpstra, J. Sturing van politiewerk. Een verkennend onderzoek tegen de achtergrond van een veranderende sturingscontext en sturingsstijl. Enschede, Instituut voor Maatschappelijke Veiligheidsvraagstukken (IPIT) 2002.

Veld R.J. in ’t, e.a. 2002. Vooruitgang of regendans? Evaluatie Beleids- en Beheerscyclus Politie. Bestad i.s.m. Berenschot Procesmanagement.