Tijdschrift voor de politie

Politiewerk kent vele gedaanten. De algemene taakstelling van de politie wordt in de praktijk vertaald in uiteenlopende vormen van politiewerk (bijvoorbeeld verkeerscontroles, afhandeling van ongevallen, bestrijding van drugsoverlast, opsporing van bedrijfsinbraken, toezicht op problematische jeugdgroepen). De aard en omvang van de verschillende vormen van politiewerk die een politiekorps moet leveren, hangen samen met de regionale omstandigheden. Een grootstedelijke regio vraagt zowel kwalitatief als kwantitatief om andere vormen van politiewerk dan een plattelandsregio. De situatie in de 25 politieregio's is verschillend. Dit heeft gevolgen voor het werkaanbod van de individuele regio's. Voor de financiering van de politieregio's wordt een model gehanteerd dat tracht recht te doen aan de uiteenlopende omstandigheden en de gevolgen daarvan voor het politiewerk. Dit najaar zal de minister naar verwachting voorstellen presenteren voor een nieuwe financieringssystematiek.

Het feit dat Limburg een grensprovincie is, heeft gevolgen voor het werkaanbod van de politie in de provincie. Limburg-Noord grenst over een lengte van 190 kilometer aan Duitsland en België. Vooral het Duitse achterland is dichtbevolkt. De ligging aan de grens in combinatie met het bevolkingsrijke achterland heeft consequenties voor het werkaanbod.
In dit artikel schetsen we allereerst enkele geografische en sociaal/economische kenmerken. Hierna volgt een beschrijving van de misdrijven en overtredingen die direct samenhangen met de komst van buitenlandse bezoekers, en die op bepaalde terreinen een bijzondere impact hebben. Ten slotte gaan we in op een van de weinige marktgebieden die niet onderworpen zijn aan de regels van de vrije markt in Europa, namelijk de handel in softdrugs. Voor een grensregio met een dichtbevolkt achterland leidt dat tot veel overlast en vormen van criminaliteit.
 

Kenmerken van de regio
De economische structuur in Limburg-Noord is in de Nederlandse verhoudingen atypisch. Er is een relatief sterke agrarische sector, met een omvangrijke intensieve veehouderij en grootschalige arbeidsintensieve (glas)tuinbouw. De omvang van de sector zakelijke dienstverlening is er relatief beperkt. Dat de economie relatief sterk internationaal georiënteerd is, zal gezien de grensligging geen verbazing wekken. Een andere economische pijler in Limburg-Noord, vooral in Venlo en directe omgeving, is de transport- en logistieke sector. In die sector vinden tal van economische activiteiten plaats, voornamelijk op het gebied van warehousing (in- en ompakken van goederen). Bij de transportsector zijn veel buitenlandse ondernemingen en buitenlandse arbeidskrachten betrokken. De belangrijkste economische activiteiten vinden plaats langs de Oostwest-as, die loopt van Venlo naar Breda en vandaar naar Antwerpen en Rotterdam.

[kader]

Achterland, bezoekers en recreatie
Limburg-Noord is – evenals de rest van Nederland – een open regio. Wonen en werken zijn in toenemende mate gescheiden. De projectgroep Visie op de politiefunctie van de Raad van Hoofdcommissarissen spreekt in dit verband van stromenland, dat grote gevolgen heeft voor de politiefunctie. Dit leidt niet alleen tot een toename van verkeersstromen, maar ook tot fragmentatie: inwoners zijn op verschillende plekken sociaal actief. Inwoners van Limburg-Noord gaan daarbij ook de landsgrenzen over. Veel Limburgers werken in Duitsland, maar er zijn ook veel Duitsers en vooral Belgen die in onze regio werken.
Het achterland van Limburg-Noord wordt gevormd door het Duitse Ruhrgebied, waar zo'n 18 miljoen mensen wonen en werken. In het Ruhrgebied. Op korte afstand van de grens bevinden zich enkele omvangrijke steden; met vijf miljoen inwoners is dit een van de grootste aaneengesloten stedelijke gebieden in Europa. Daarnaast liggen Krefeld (240.00 inwoners), Duisburg (500.000 inwoners) en Mönchen-Gladbach (250.000 inwoners) op ongeveer een half uur rijden van de binnenstad van Venlo. Het centrum van de hoofdstad van Noordrrijn-Westfalen, Dusseldorf (met bijna 600.000 inwoners), ligt op minder dan drie kwartier rijden van Venlo. In de AEF-rapportage van 1998 is onder meer berekend hoe groot het achterland van de politieregio's is in verhouding tot de (eigen) sterkte. De omvang van het achterland in Duitsland (Duitse steden die gericht zijn op Limburg-Noord) is vastgesteld op 5,3 miljoen mensen, ruim tienmaal de omvang van de regio.
Uit dat dichtbevolkte Duitse achterland komen dagelijks vele bezoekers naar Nederland, met name onze regio, om te werken, te recreëren en vooral om te winkelen. De gemeente Venlo heeft berekend dat de stad wekelijks dagelijks gemiddeld twaalfduizend Duitse bezoekers ontvangt; op de 'Duitse dagen' loopt dat aantal op naar (meer dan) vijftigduizend. Andere steden in de regio trekken gezamenlijk ook ongeveer twaalfduizend buitenlandse bezoekers per dag.
De provincie heeft het aantal buitenlandse overnachtingen (met name in bungalowparken) in de regio in kaart gebracht. Dit zijn er dagelijks gemiddeld ruim vierduizend, waarmee het totaal komt op gemiddeld 28.000 buitenlanders per dag in de regio, met grote uitschieters naar boven op bijzondere dagen en in vakantieperioden.

De ligging aan de grens met vooral het dichtbevolkte Duitse achterland heeft gevolgen voor de bevolkingsomvang en samenstelling in onze regio. Er is dagelijks sprake van een in- en uitgaande stroom van mensen. De omvang van die stroom wisselt overigens aanzienlijk; inwoners van Limburg-Noord gaan werken, winkelen en recreëren in Duitsland en inwoners uit Duitsland doen hetzelfde in Limburg-Noord. Gezien de grote bevolkingsaantallen in Duitsland is het netto-effect een grote toename in het aantal mensen dat dagelijks in onze regio verblijft. Die toename kan worden gesteld op ongeveer 5 procent. Hierbij is rekening gehouden met een evenredig aantal bewoners dat van de regio Limburg-Noord in het buitenland zal zijn, namelijk 0,52 procent van de bevolking. Van de bevolking in het Duitse achterland is eveneens 0,52 procent in Limburg-Noord.
 

Gevolgen voor politie
De toename van het aantal inwoners in de regio komt ook tot uitdrukking in het werkaanbod van de politie. Afgezien van de capaciteit die noodzakelijk is voor regulier toezicht, is er behoefte aan extra verkeerstoezicht. Verder is er sprake van additionele criminaliteit. Dit uit zich in slachtoffers, in verdachten en in personen die worden bekeurd of staande worden gehouden.
In totaal had 18 procent van alle verdachten niet de Nederlandse nationaliteit. Velen daarvan hebben de Duitse nationaliteit. In dit verband is vooral het woonland van belang. Uit een analyse blijkt dat 4,2 procent van de verdachten in Duitsland woont. Het aantal Belgische verdachten is beperkt. Opvallend is het aantal Poolse verdachten; hun aandeel neemt toe. In 2003 had 1,5 procent van alle verdachten de Poolse nationaliteit. Dit is een element in de grensligging dat in toenemende mate politiewerk genereert.

Bezoekers uit Duitsland en België aan Limburg-Zuid krijgen relatief vaak te maken met verkeerszaken (overtredingen en verkeersongevallen), auto- en bromfietsdiefstallen en drugsdelicten (Spapens en Fijnaut, 2005). Dat beeld geldt ook voor Limburg-Noord. In het buitenland woonachtige personen zijn een belangrijke factor in verkeersonveilig gedrag in de regio; zij maken zich frequent schuldig aan verkeersovertredingen. Dit komt tot uitdrukking in de bekeurdenstatistiek.  Van het totaal aantal in 2003 op kenteken bekeurde personen door de politie Limburg-Noord woont 3,6 procent in België (gemiddelde regiokorpsen: 1,8 procent) en 10 procent in Duitsland (gemiddelde regiokorpsen: 2,5 procent). Alleen in Limburg-Zuid zijn de scores van een vergelijkbare orde van grootte.

De verkeersongevallenregistratie van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer van het ministerie van Verkeer en Waterstaat laat zien dat in de regio relatief erg veel buitenlandse bestuurders (met name Duitsers) betrokken zijn bij verkeersongevallen met dodelijke afloop en/of verkeersongevallen met letsel. Dat aandeel lag in 2003 ongeveer 50 procent hoger dan in Limburg-Zuid en vier- tot zesmaal hoger dan in andere oostelijke grensregio's.
Tussen 1995 en 2002 werden in Limburg-Noord jaarlijks tussen de achthonderd en duizend auto's gestolen. Het aantal gestolen auto's nam destijds elk jaar toe. Bijna eenderde van de gestolen auto's heeft een buitenlandse eigenaar. In verhouding tot andere grensregio's is dat een erg hoog percentage. Alleen de regio Limburg-Zuid benadert het cijfer van het korps Limburg-Noord.

Met het wegvallen van het IJzeren Gordijn en de uitbreiding van de Europese Unie is Nederland (in casu de regio Limburg-Noord) voor veel Oost-Europeanen een stuk dichterbij gekomen. De grote behoefte aan goedkope arbeidskrachten genereert extra aantrekkingskracht; zo bestaat er een verband tussen de arbeidsintensieve land- en tuinbouw en illegale arbeid. Uit landelijk onderzoek blijkt dat Limburg-Noord een van de niet-grootstedelijke regio's is die hoog scoort als het gaat om het aantal aangehouden illegale vreemdelingen (Engbersen et al., 2002). Dat heeft naar grote waarschijnlijkheid te maken met de mogelijkheden voor illegaal werk. Door verdere ontwikkelingen van de glastuinbouw in de regio zal de vraag naar goedkope (deels illegale) arbeidskrachten verder toenemen. Tot nu toe zijn de arbeidskrachten in de land- en tuinbouw vooral Poolse arbeiders; de verwachting is dat de komende jaren ook Wit-Russen, Oekraïners en Bulgaren naar de regio zullen komen.
De aantrekkingskracht van de regio op Oost-Europa komt ook tot uitdrukking in de sterke toename van het aantal Poolse verdachten. Polen zijn relatief vaak betrokken bij milieudelicten en illegale arbeid en maken een relatief groot deel uit (20 procent) van de in de regio aangehouden illegale vreemdelingen. Verder zijn Polen relatief vaak verdachte als het gaat om drugs- en drankoverlast; van alle verdachten in 2003 van dit delict had 6 procent de Poolse nationaliteit.
 

Grensoverschrijdende criminaliteit
De grensligging van de regio Limburg-Noord in combinatie met het dichtbevolkte achterland maakt het noodzakelijk dat de werkwijze van de politie moet worden aangepast aan die van buitenlandse politiekorpsen. Volgens Spapens en Fijnaut geldt dat wanneer als 'delicten een transnationale component kennen, de afhandeling gecompliceerder wordt en dus meer werk vraagt.’ Zo vragen administratiefrechtelijke zaken soms een strafrechtelijke afhandeling en daarmee meer werk. Dit speelt in het bijzonder bij rechtshulpverzoeken.
De grensligging van Limburg-Noord brengt extra complicaties met zich mee doordat de regio relatief vaak wordt geconfronteerd met afwijkingen in de rechtsstelsels én organisatie van de rechtshandhaving tussen Nederland en het buitenland. Dat betekent voor de politie Limburg-Noord extra werkzaamheden. Dit geldt zowel voor de opsporing op verzoek door het buitenland in ons land als voor de opsporing in het buitenland voor onze regio. Uit overzichten van het Internationaal Coördinatiecentrum (ICC) Limburg blijkt dat bijna 40 procent van de rechtshulpverzoeken die aan de regionale ICC's zijn gericht, binnenkomt bij ICC Limburg. In 2001 ging het om ruim 22.000 inkomende rechtshulpverzoeken.
Opsporing heeft in Limburg-Noord nadrukkelijk een transnationaal karakter. Zo zijn in 2004 op het gebied van middelzware en zware criminaliteit 94 internationale rechtshulpverzoeken afgehandeld. Dit heeft geleid tot vier (middel)zware drugsonderzoeken en één witwasonderzoek. Dit legt een groot beslag op de capaciteit van de regio.
Om de belemmeringen voor de aanpak van criminaliteit te verkleinen, zijn onlangs afspraken gemaakt over de mogelijkheden voor politiefunctionarissen om over de grens te opereren.
In juni 2004 is het politieverdrag Nederland-België-Luxemburg ondertekend. Een soortgelijk verdrag zal binnen afzienbare tijd ook met Duitsland worden gesloten. Deze afspraken brengen met zich mee dat extra moet worden geïnvesteerd in de scholing van politiefunctionarissen. Voor Limburg-Noord zullen de gevolgen in termen van aantallen opleidingen ingrijpend zijn.
 

Drugs en drugsoverlast
De landsgrens is, ondanks de vorming van de gemeenschappelijke markt, voor sommige zaken toch nog een afbakening van markten. Spapens en Fijnaut spreken in dit verband over de markten voor drugs en voor vuurwapens. Voor de politie in Limburg-Noord speelt de aantrekkelijkheid van de Nederlandse drugsmarkt voor Duitsers een belangrijke rol. Een deel van de Duitsers die Limburg-Noord bezoeken, doet dat vanwege drugs. Dit geldt met name voor steden als Venlo en Roermond, zoals blijkt uit het aantal buitenlandse personen die worden verdacht van handel in drugs. Van alle verdachten van handel in softdrugs woont meer dan een kwart (27 procent) in Duitsland, voor harddrugs is dit twaalf procent. Drugsgerelateerde incidenten spelen zich vooral af in de gemeente Venlo. Dit blijkt ook uit de Landelijke criminaliteitskaart, waarin wordt geconstateerd dat in bepaalde grenssteden in het zuidoosten van het land veel opiumdelicten worden geregistreerd. Venlo spant de kroon met 12,2 procent, terwijl het gemiddelde voor de G30-steden op 4,9 procent ligt. Het landelijk gemiddelde ligt op 4,6 procent.

De softdrugsproblematiek in de gemeente Venlo is, vooral door de grote vraag vanuit het Duitse achterland, qua omvang en intensiteit vele male groter dan bij een stad van die omvang mag worden verwacht. Om de problematiek beter te kunnen aanpakken en de gevolgen in termen van overlast en criminaliteit terug te dringen, is enkele jaren geleden het project 'Hektor' gestart. Gemeente, politie, Openbaar Ministerie en anderen hebben in dit project via handhaving, coffeeshopbeleid en vastgoedbeleid een integrale aanpak ingezet. De aanpak heeft inmiddels diverse resultaten opgeleverd; drugshandelaren passen zich merkbaar aan de Hektor-aanpak aan. Het risico op arrestatie is duidelijk groter geworden. Het rechercheteam van de regio Limburg-Noord heeft het afgelopen jaar nauw samengewerkt met de Duitse politie en justitie. Dit heeft aan Duitse zijde geleid tot aanhoudingen van Duitse klanten van drugshandelaren, die vervolgens naar Duitse norm werden bestraft.

Uit verschillende onderzoeken over de softdrugsproblematiek blijkt dat bij de hennepteelt vaak georganiseerde criminele verbanden een rol spelen (Bovenkerk et al., 2003).
Het bestaan van zogeheten 'knipploegen' die van de ene kwekerij naar de andere gaan, bevestigt het beeld dat er in de regio Limburg-Noord sprake is van een bedrijfstak die gekenmerkt wordt door een grote omvang en een internationaal karakter.
Voor het onderzoeksrapport Een Bijzondere Politieregio is nadere studie verricht naar de criminele samenwerkingsverbanden die in de periode 2003-2004 in Limburg-Noord actief waren. Hierdoor is er meer duidelijkheid ontstaan over de aard van de georganiseerde criminaliteit op het gebied van hennepteelt in de regio. Criminele samenwerkingsverbanden bestaan slechts op beperkte schaal uit leden die woonachtig zijn in Duitsland of Polen. Wel zijn veel samenwerkingsverbanden internationaal actief: bijna 33 procent van alle criminele samenwerkingsverbanden houdt zich bezig met grensoverschrijdende activiteiten. In bijna alle gevallen worden verdovende middelen (soft- en harddrugs) naar Duitsland vervoerd, al dan niet gebruikmakend van – vaak Duitse – koeriers.
 

Sterktetoedeling en werklast
De Politie Limburg-Noord dankt dus een belangrijk deel van haar werkaanbod aan de geografische situatie: er is sprake van omvangrijke bezoekersstromen,  additionele populatie en daaruit voortvloeiende politiële problematiek. Die toename van de bevolking staat los van de kenmerken van de gemeenten in de regio die op dit moment in het allocatiemodel gebruikt worden om middelen over de regio's te verdelen.
De hier beschreven analyse bevestigt het belang van de beweging van mensen voor het werkaanbod van de politie. Een beperking van het budgetalloctiestelsel tot indicatoren die te maken hebben met kenmerken van de gemeenten in een gebied doet onvoldoende recht aan die beweging en daarmee aan de behoefte aan politiezorg in een gebied.
Overigens wordt op dit moment in BVS bij de vaststelling van de grenscontingenten die aan de grensregio’s worden toebedeeld, gebruikgemaakt van een model waarbij de inwoners van het achterland van een gemeente op een bepaalde wijze worden meegenomen. Naarmate de inwoners verder van de grens wonen, wegen ze minder mee in de berekening. Gezien de tendens dat buitenlandse bezoekers in toenemende mate verder van de grens wonen, lijkt het logisch dat de wegingsfactoren in deze formule worden herijkt.

Zowel Spapens en Fijnaut als de Stuurgroep Evaluatie Politiebestel (de commissie-Leemhuis) verwachten dat het belang van internationale samenwerking zal toenemen. De stuurgroep stelt dat de politie 'adequate structuren moet hebben om de verdergaande Europese samenwerking qua ontwikkeling, maar zeker ook in de operationele sfeer daadwerkelijk vorm te geven.24? Dit geldt vooral, maar niet alleen voor de grensregio's. Als het gaat om werkaanbod dat samenhangt met dit grensoverschrijdend verkeer is dit niet alleen het gevolg van de aanwas van personen, vervoersmiddelen en goederen, maar ook van extra transactiekosten die te maken hebben met afstemming van rechtstelsels en werkwijze van opsporingsapparaten. Te denken valt hierbij aan rechtshulpverzoeken, de scholing van politieagenten op het vlak van rechtsregels en werkwijzen over de grens, vertaalkosten et cetera. Dit aspect is in het huidige budgetverdeelsysteem eveneens niet meegenomen en evenmin is het mogelijk om hiervoor aan de hand van gemeenteindicatoren zinvolle voorspellingen over het werkaanbod van de politie te doen. Om recht te doen aan dit element van het werkaanbod zou het eerder in de rede liggen om bijvoorbeeld de aantallen ontvangen rechtshulpverzoeken in de set indicatoren op te nemen.

Tot slot blijkt uit deze analyse dat de grens ook marktverschillen blootlegt die tot bijzondere druk op het werkaanbod van de politie kunnen leiden. Betoogd is dat dit in het bijzonder geldt voor de drugsmarkt. Er is sprake van een sterke aantrekkingskracht van de regio Limburg-Noord op Duitse (soft)drugsgebruikers en -handelaren. Op dit moment is er sprake van een extra (tijdelijke) financiering in projectvorm voor gemeenten en politie. Voor de Politie Limburg-Noord zou het, gezien het structurele karakter van deze problematiek, wenselijk zijn als die financiering werd ondergebracht in het BVS.

Dit artikel is gebaseerd op een onderzoek van de Politie Limburg-Noord. Over het onderzoek is gerapporteerd in het rapport Een bijzondere politieregio, Venlo, 2005. Voor dit artikel zijn beleidsvoorstellen die na 15 juli zijn gepubliceerd niet meer in de analyse betrokken. Een uitgebreide bronvermelding is op te vragen bij de auteur, e-mail Wil.Gooren@Limburg-Noord.Politie.nl. 

[kader]
De regio in cijfers
De regio Limburg-Noord telde in 2004 iets meer dan een half miljoen inwoners (511.822). Qua bevolkingsomvang is de regio daarmee een relatief kleinere regio, zij neemt de 18e plek op de lijst van 25 politieregio's, qua oppervlakte staat zij op nummer 10. Met 1203 bve's stond de regio in 2003 qua financiering op de 19e plaats. De politiesterkte per inwoner is eveneens relatief laag. Met 1 politiemedewerker per 430 inwoners scoort de regio ruim boven onder het landelijk gemiddelde van 1 op de 325 en staat zij 22ste in de rij. Qua bevolkingsdichtheid is de regio een middenmoter.
Fysieke kenmerken van de regio: een langgerekt grondgebied, doorsneden door de Maas en met een beperkt aantal bruggen die beide oevers verbinden. Dit grote, qua infrastructuur complexe gebied moet dus met relatief weinig personeel per inwoner worden bediend.
[einde kader]