Tijdschrift voor de politie

In 1950, zestig jaar geleden, werd het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens opgesteld. Het volgde op de hielen van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens uit 1948, en was net als die monumentale verklaring een directe reactie op de verschrikkingen van de Tweede Wereldoorlog. Het Europees Verdrag is voor Nederland en alle andere Europese landen het belangrijkste internationale verdrag ter handhaving en verdere verwezenlijking van de mensenrechten. Het verdrag heeft ontegenzeglijk bijgedragen aan vrede en voorspoed in ons deel van de wereld, en vormt het fundament van de democratische rechtsstaat Nederland.

Vaak wordt gedacht dat mensenrechtenverdragen vooral negatieve bepalingen bevatten, dat ze voorschrijven wat de politie niet mag en dat ze de bandbreedte en speelruimte voor de politie beperken. Het tegendeel is waar.

Mensenrechten bieden de politie handvatten voor belangenafwegingen en aanknopingpunten voor prioriteitstelling. Mensenrechtenstandaarden zouden uitgangspunt én maat moeten zijn voor wetgeving en beleid, en voor instructies en training van de politie. De opdracht aan de politie hierbij is om mensenrechten niet alleen te respecteren, maar evenzeer te beschermen én te verwezenlijken.

De politie kan dit alleen doen sámen met de samenleving, in dialoog, en in een sfeer van wederzijds respect en begrip voor ieders positie en verantwoordelijkheid. En juist daarom ben ik de organisatoren van deze Diversiteitdag dankbaar voor de uitnodiging om hier te spreken. Ik hoop dat mijn inbreng – die positief kritisch zal zijn, zoals u mag verwachten van Amnesty International – bijdraagt aan uw inspanningen om de kwaliteit en effectiviteit van uw werk te verbeteren. Dat moet zowel in als mét alle geledingen van de Nederlandse samenleving – de burgers voorop.

Amnesty International Nederland onderhoudt reeds contacten met de politie, onder meer via de Beroepsgroep Politie – een groep die inmiddels zelfstandig verder is gegaan als Netwerk Politie en Mensenrechten. Amnesty hoopt in de toekomst in gesprek te blijven met de politie, aangezien internationale mensenrechtenstandaarden zowel fundament als spiegel voor de politie dienen te zijn.

In deze bijdrage zal ik aan de hand van het Europese perspectief een aantal kanttekeningen plaatsen bij uw beleid inzake diversiteit. Dat zal ik niet doen aan de hand van recente Amnesty-rapporten over misstanden bij de politie in een aantal Europese landen. Zo verschenen recent rapporten over institutioneel racisme binnen de Oostenrijkse politie en over politiegeweld tegen vreemdelingen in Griekenland en Spanje. Ook rapporteerde Amnesty over het onbestraft blijven van disproportioneel politiegeweld in Frankrijk dat – en dat zal u niet verrassen – vooral migranten treft. Overigens vind ik wel dat deze misstanden u aangaan, in ieder geval indirect. Europese politieorganisaties werken immers steeds nauwer samen, en dat kan alleen in vertrouwen en vanuit dezelfde standaarden. Beschamend optreden van politie elders in Europa bepaalt zo op termijn ook het aanzien van de Nederlandse politie.

Met dat ‘Europese perspectief’ bedoel ik nieuwe normstellingen inzake diversiteit en antidiscriminatie, en good practices van de politie in omringende landen om niet alleen de jure gelijkheid te waarborgen, maar ook de facto gelijkheid te bevorderen. Inmiddels is namelijk wel bekend dat wettelijke gelijkheid niet automatisch leidt tot een gelijke uitkomst. Er zijn dus aandacht en inspanningen nodig om ieders veiligheid, rechten en vrijheden in gelijke mate door de politie te garanderen.

Wat betreft Europese normstelling wil ik kort stilstaan bij Protocol 12 bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dat enkele jaren geleden van kracht werd. Dit protocol garandeert het recht om gevrijwaard te blijven van discriminatie. Nu gold deze algemene norm al in Nederland, maar recente jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft nog scherper en duidelijker genormeerd wanneer ongelijke behandeling moet worden aangemerkt als discriminatie. Of andersom, in welke gevallen een ongelijke behandeling op grond van etniciteit of religie gerechtvaardigd kan zijn. Kort gezegd komt het hierop neer: wanneer iemands huidskleur of etnische afkomst ofwel de enige reden, ofwel doorslaggevend is geweest voor bijvoorbeeld een politie-interventie, kan én moet dit vrijwel altijd worden aangemerkt als discriminatie.

In mijn schets van de Europese ontwikkelingen die volgens mij voor u van belang zijn, wil ik ook aandacht vragen voor belangrijke aanbevelingen van Europese instanties zoals ECRI (de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie in Europa) en het EU-netwerk van onafhankelijke juridisch experts. Zij dringen er onder meer op aan dat de politie het risico onderkent van bewuste en onbewuste vooroordelen in hun optreden, en van onbedoelde discriminatoire effecten van veiligheidsmaatregelen. Deze vorm van discriminatie wordt aangeduid met de term ethnic profiling.

Ethnic profiling is het staande houden of controleren van iemand door de politie of andere rechtshandhavers niet om wat diegene doet, maar om wie hij of zij is, hoe hij eruit ziet of waar hij vandaan komt.

Politieorganisaties in onder meer Spanje, Engeland, Ierland, Hongarije, alsook functionarissen binnen enkele korpsen in Nederland, zijn al bezig om dergelijke soms bewuste, maar veelal niet-opzettelijke en indirecte discriminatie, aan te pakken. Ze stellen praktijken, procedures en beleid in hun organisatie bij wanneer een op het oog neutraal kenmerk of beleid discriminerend uitwerkt.

Uit onderzoek in andere Europese landen, met name het Verenigd Koninkrijk, blijkt dat ethnic profiling zich vooral voordoet waar de politie relatief ruime discretionaire bevoegdheden heeft. Systematisch onderzoek van zogenaamde stop and searches toont aan dat etnische minderheden verhoudingsgewijs zeer vaak staande gehouden worden, veel vaker dan mag worden verwacht op basis van hun aandeel in de populatie en in criminaliteitsstatistieken.

Uit onderzoek blijkt gelukkig dat huidskleur of etniciteit zelden als expliciete reden voor staandehouding worden genoemd. Politiefunctionarissen voeren meestal redenen aan als: hij droeg iets verdachts, probeerde me te ontwijken, keek me niet aan, leek nerveus of hing maar wat rond. Dat er sprake is van bevooroordeeld optreden komt dan ook niet naar voren bij bestudering van een individuele gedraging of interventie, maar blijkt pas als gegevens van vele honderden staandehoudingen specifiek worden geanalyseerd.

Voor zover ik weet is in onderzoek naar preventief fouilleren in Nederland nog maar een enkele keer – en bovendien slechts zijdelings – gekeken naar het mogelijk discriminerende effect. Volgens mij is er alle aanleiding voor nader onderzoek, temeer daar preventief fouilleren in steeds meer gemeenten plaatsvindt, en naar ik vrees lang niet altijd a-select wordt uitgevoerd.

Europees onderzoek laat ook zien dat politie-interventies op basis van (wat ik voor het gemak maar even omschrijf als) een ‘doel- en bevoegdhedenmix’, een groter risico op ethnic profiling met zich meebrengen. In Nederland speelt dat bijvoorbeeld waar straf- en vreemdelingenrechtelijke bevoegdheden en oogmerk niet alleen tegelijkertijd maar ook ‘over en weer’ worden ingezet.

De kwestie van de ‘doel- en bevoegdhedenmix’ doet zich volgens mij ook voor wanneer de politie-interventie onderdeel is van gezamenlijke interventies van zeer uiteenlopende instanties. Daarbij denk ik aan grootschalige voertuigcontroles, buurtcontroles en de aanpak van problematische jeugdgroepen. En aan teams die proberen om, populair gezegd, ‘problemen achter de voordeur’ op te lossen. Dergelijke interventies, die niet alleen een preventief maar ook een repressief doel en karakter hebben, richten zich soms uitsluitend op bepaalde etnische groepen of stadswijken. Onderzoek naar onder meer effectiviteit, noodzakelijkheid en proportionaliteit van het totaal aan interventies lijkt me op z’n plaats, maar heeft volgens mij nog nooit plaatsgevonden. De politie zou zich wat mij betreft sterk moeten maken voor dergelijk onderzoek.

Verder is elders in Europa ethnic profiling ook blootgelegd bij politieoptreden ter bestrijding van terrorisme en in de context van datamining. En – voor u me verkeerd begrijpt – niet alleen in beleid en handelen van politie, maar ook van allerlei andere wetshandhavers en toezichthouders.

Methodieken die vooral elders in Europa in de afgelopen jaren zijn ontwikkeld om ethnic profiling te onderkennen en aan te pakken, kunnen de Nederlandse politie helpen om eventueel bevooroordeeld handelen en indirect discriminerend beleid op te sporen en vervolgens bij te stellen.

Sommigen van u zijn al ingevoerd in nieuwe Europese standaarden inzake diversiteit en discriminatie. Voor zover Amnesty kan overzien, vindt echter dit ‘Europese perspectief’ nog betrekkelijk weinig weerklank binnen de politie. En het zou goed zijn als dat zou gebeuren. Ik zal proberen duidelijk te maken waarom.

Allen hier aanwezig zullen het belang onderkennen om, in uw eigen woorden, een ‘politie voor EENIEDER te zijn’. Ik heb echter ook de indruk dat nog lang niet iedereen in uw organisaties hiervan doordrongen is. Ook bestuurders en gekozen vertegenwoordigers zijn maar matig enthousiast, en het brede publiek is veelal onwetend over uw visie en inzet inzake diversiteit en discriminatiebestrijding.

Die onbekendheid met het beleid en maatregelen van de Nederlandse politie om een politie voor eenieder te zijn, baart Amnesty International zorgen. Temeer omdat het politiek-maatschappelijk klimaat drastisch veranderd is.

In het huidige tijdsgewricht zie ik een kloof tussen een toegenomen reële veiligheid, en een afnemend gevoel van veiligheid. Ook leeft er bij een aanzienlijke deel van de bevolking angst voor etnische minderheden, in het bijzonder voor moslims. Verder heeft de gedachte postgevat dat de Nederlandse waarden en normen worden uitgehold als gevolg van immigratie en de vermeend mislukte integratie.

Wat verder opvalt in het Nederland van nu, is dat veel maatschappelijke problemen gedefinieerd én geproblematiseerd worden in termen van etniciteit en religie. Burgers worden ook door de overheid veelal ingedeeld in twee groepen: autochtoon of niet-westerse allochtoon. Alsof er niet meer smaken zijn. En verder wordt de huidige tijd getekend door een onmiskenbare verharding en verruwing van het maatschappelijke debat. Deze polarisatie versterkt de – deels ervaren en deels feitelijke – verwijdering tussen bevolkingsgroepen.

In dit tijdsgewricht moet u opereren. In deze situatie, waar geduld ontbreekt, weinig ruimte is voor feiten en nuances – laat staan voor erkenning van de behoeften en ervaringen van minderheden – moet u ruimte vinden voor de rechtmatige uitoefening van de politietaak. Kortom, terwijl u uw handen vol heeft aan de gevolgen van de polarisatie in de samenleving, moet u uw visie en beleid inzake diversiteit uitvoeren én bewijzen.

En dat niet alleen. U moet nog meer doen, en nog beter. In de eerste plaats in het licht van internationale normstelling inzake mensenrechten, die ik hiervoor schetste en waaraan u gebonden bent. En in de tweede plaats in aansluiting op de good practices inzake diversiteit en discriminatie die in andere Europese landen worden ontwikkeld. Daarbij is diversiteitsbeleid ook gericht op het aanpakken van (indirect) discriminerend handelen of beleid van de politie zelf.

Zoals gezegd lijkt bij een aantal politieactiviteiten, zoals preventief fouilleren en de bestrijding van jeugdoverlast, een groter risico op ethnic profiling te bestaan. Op deze terreinen is de kans op onbewuste en indirecte discriminatie aanzienlijk. Misschien is het goed als de politie op korte termijn een aantal gerichte en kleine projecten opzet, die inzichtelijk maken of het politieoptreden in genoemde situaties bepaalde etnische minderheden disproportioneel treft, mede door (onbedoelde) negatieve bijeffecten.

Daarnaast denk ik dat de politie er goed aan zou doen als ze haar rol en verantwoordelijkheid bij veiligheidsbeleid en maatregelen gericht op één specifieke etnische groep kritisch tegen het licht houdt. Hierbij denk ik in het bijzonder aan beleid – veelal uitgevoerd onder regie van gemeenten – dat gericht is op Marokkaanse Nederlanders, Antillianen en Roma.

In het kader van veiligheidsbeleid levert de politie data en informatie aan. Alleen zorgvuldig samengestelde en duidelijk gepresenteerde informatie over de feitelijke aard en omvang van een probleem helpt bij het zoeken naar daadwerkelijke oplossingen. Zoals al veelvuldig uit criminologisch onderzoek is gebleken, houdt criminaliteit meestal maar weinig verband met etniciteit of religie. Dit moet dan ook niet (onbedoeld) gesuggereerd worden in statistieken en aangeleverde informatie. De politie zou zich publiekelijk moeten uitspreken wanneer anderen criminaliteitscijfers en veiligheidsstatistieken niet juist interpreteren en soms zelfs bewust misbruiken.

Ik kan me herinneren dat in 2001 de Groningse burgemeester Wallage politiestatistieken naar buiten bracht waaruit bleek dat asielzoekers ‘vijf keer zo crimineel’ zouden zijn als ‘gewone’ Nederlanders. Wallage vloog daar uit de bocht. Als vanzelfsprekend gingen de cijfers gepaard met een roep om hardere maatregelen, en de Tweede Kamer deed het kort daarna nog eens dunnetjes over. Een half jaar later presenteerde de Rijksuniversiteit Groningen een gedegen criminologisch onderzoek dat de eerdere berichten ontkrachtte, maar daarvoor hadden de media nauwelijks meer aandacht. De medio maart vrijgegeven analyse van ‘Marokkaanse daderpopulaties’ en de daaropvolgende discussie, stemt mij op eenzelfde manier zorgelijk. Volgens mij zou een nadere en publieke verduidelijking van uw kant op zijn plaats zijn.

Tot zover enkele suggesties voor wat betreft uw eigen organisatie en uw directe invloedssfeer.

De politie kan ontwikkelingen buiten haar eigen organisatie niet zomaar veranderen. De politie kan het maatschappelijk tij niet keren, laat staan de samenleving veranderen. Maar berusting of cynisme zijn niet op hun plaats. En ook een technocratische benadering is niet het juiste antwoord.

Wat dan wel? Volgens Amnesty zou de Nederlandse politie veel duidelijker en veel vaker dan zij nu doet, kunnen uitdragen dat discriminatie verboden is.

Zou de Nederlandse politie zich niet ook moeten uitspreken tegen onzinnige en onwettige voorstellen van onder meer burgemeesters en gekozen vertegenwoordigers? En wat is uw antwoord op de roep van alle kanten om meer bevoegdheden en een lagere drempel voor aanwending van geweld? Verder moet de politie scherp zijn op de druk van partners in de veiligheidsketen, van het bestuur en volksvertegenwoordigers om bevoegdheden voor andere doelen in te zetten dan waarvoor ze bedoeld zijn. Internationale mensenrechtenstandaarden bieden u de argumenten; die staan aan uw zijde.

Door uw diversiteitsbeleid expliciet te baseren op Europese mensenrechtenstandaarden denk ik dat uw beleid minder gevoelig wordt voor de waan van de dag. Bij monitoring en evaluatie van beleid en activiteiten kunt u duidelijk maken wat uw inzet is inzake het respecteren, beschermen, en verzekeren van mensenrechten. En daarmee zult u zich op de lange termijn, en dat is mijn stellige overtuiging, blijvend verzekerd weten van gezag, aanzien en vertrouwen van alle burgers in Nederland.

Vandaag heb ik geprobeerd om uw inzet inzake diversiteit van enkele kritische kanttekeningen te voorzien in het licht van Europese normstelling en ontwikkelingen. Amnesty wil graag het gesprek over diversiteit en het voorkomen van discriminatie voortzetten en ik hoop dat in die dialoog ook andere maatschappelijke organisaties worden betrokken. In vervolggesprekken hoop ik ook andere geluiden te horen én tegengas te krijgen op wat ik vandaag heb uiteengezet.

Diversiteit is ook hier nodig en bevorderlijk.