Tijdschrift voor de politie

De prestatieafspraken in het Landelijk Kader Nederlandse Politie zijn het voorlopige sluitstuk van een al langer lopend proces van centralisatie, van steeds meer bemoeienis van bovenaf met de inhoud van het politiebeleid. De bemoeienis van met name de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met de inhoud van het politiebeleid is steeds groter geworden. Bovendien is de sturing selectief en specifiek gericht op bedrijfsvoering en de justitiële aspecten van de politietaak. Daarnaast is er een sterke gerichtheid op concrete en meetbare resultaten, die worden gebruikt om af te rekenen.
De centrale sturing bij de politie manifesteert zich niet alleen in de prestatieafspraken. Het ministerie van VROM stelt eisen aan activiteiten op het gebied van de milieuhandhaving, op basis van geoormerkte gelden. Er zijn regionale en interregionale milieuteams, aangestuurd door de hoofdofficier van het functioneel parket. Het bureau Verkeershandhaving van het Openbaar Ministerie heeft convenanten gesloten met de regio's over verkeershandhaving. Ook hier staat een aanzienlijke geldsom tegenover. Ook de minister van Vreemdelingenzaken en Integratie lijkt invloed te willen uitoefenen op de prestaties van de politie.
De achterblijvende performance van de politie was een belangrijke trigger voor de invoering van prestatiesturing. Daarnaast speelde een streven naar de-bureaucratisering en eenvoud mee, als een correctie op een te ingewikkeld en te pretentieus geworden stelsel van beleidsplanning.
 

Sturen op hoofdlijnen
In het algemeen heeft de wetenschap een nogal negatief of sceptisch beeld van de opbrengsten van prestatiesturing. Onze verwachting was dat er spanning bestaat tussen de kenmerken van modern, professioneel politiewerk (politiewerk als coproductie) en een streven naar sturing van politiewerk van bovenaf, aan de hand van kengetallen en prestatie-indicatoren. Dat geldt ook voor de complexiteit van het maatschappelijke en politiek-bestuurlijke veld rondom politiekorpsen versus sturing van bovenaf. Dit spanningsveld zou perverse effecten in de hand werken.
Een belangrijke bevinding van het onderzoek is dat prestatieafspraken als het ware meeliften met tal van andere ontwikkelingen, die zich in alle politieregio's voordoen. Feitelijk gaan ontwikkelingen in sturing in de politieregio’s in ons onderzoek grotendeels dezelfde richting uit. Er doen zich bredere – wellicht paradigmatische –veranderingen in sturing en de inzet van sturingsinstrumenten voor waarbij de politie meer en meer topdown bedrijfsmatig en op hoofdlijnen wordt bestuurd. Prestatiesturing maakt hier deel van uit.
In de ene regio verloopt deze verandering gelijkmatig, in de andere meer abrupt. Dat hing onder meer af van de uitgangssituatie en de dynamiek in de regio. In alle regio's was al een soort verandering in sturing in gang gezet voordat prestatieconvenanten werden afgesloten. In een aantal korpsen waren de prestatieafspraken een 'opportunity' voor veranderingen. De veranderingen in sturing werden in al onze regio's gerealiseerd door nieuw aantredende korpschefs. Anderzijds was ook sprake van anticipatie op Haagse ontwikkelingen.
 

Applauswaarde
De vele (door de wetenschap) voorspelde negatieve effecten van prestatiesturing worden niet allemaal bevestigd door de bevindingen van ons praktijkonderzoek of zijn vooralsnog niet of nauwelijks merkbaar en meetbaar. Niet alle mogelijke ongewenste effecten doen zich daadwerkelijk voor en ook niet in hun volle omvang.
Bijna niemand is tegen het principe van prestatiesturing. Het is een begrip met een hoge applauswaarde. De beoordeling van de werking van het huidige stelsel van prestatieafspraken door stakeholders is iets kritischer, vooral door effecten die zij zien optreden. Zij zien positieve en negatieve effecten. Vooral intern bij de politie zien stakeholders positieve veranderingen.
In het algemeen ondervinden stakeholders geen grote (nadelige) gevolgen van prestatiesturing. Of, zij merken niets van de gevolgen, omdat ze er niet veel van weten  Externe partners hebben beperkt zicht op de effecten van prestatiesturing. Het hangt af van wie in dat netwerk bijvoorbeeld zelf ook ervaring met prestatiesturing heeft.
Er treedt geen verzelfstandiging op van de politie als gevolg van prestatiesturing. De politie participeert – en in een aantal gevallen nog intensiever dan voorheen – in tal van samenwerkingsverbanden en netwerken in een breed scala aan beleidssectoren. In deze samenwerkingsverbanden is sprake van zowel continuïteit als van verandering. Verandering heeft doorgaans te maken met de heroriëntatie van korpsen op kerntaken en (minder direct) met de gevolgen van prestatiesturing.
 

Doorwerking
De prestatieafspraken van de politie hebben een nadrukkelijke doorwerking in een aantal samenwerkingsrelaties en samenwerkingsketens van de korpsen. Dat geldt bijvoorbeeld bij de aanpak van jeugd en jeugdige veelplegers die meer ketengewijs is georganiseerd. Dat is een ontwikkeling die samenhangt met prestatiesturing.
Het Openbaar Ministerie heeft meer affiniteit met prestatiesturing dan het bestuur. De doorlooptijden in de strafrechtsketen zijn korter geworden. Risico’s zijn vooral capaciteits- en volumeproblemen en de kwaliteit van processen-verbaal.
In de relaties van de politie met de lokale politiek en het lokale bestuur is in veel opzichten sprake van continuïteit. Een stevige lokale politieke verankering van politiebeleid, is voor alle korpsen een belangrijk uitgangspunt. Maar in de rol van gemeenteraden en in de kwaliteit van de lokale, politieke controle doen zich complicaties voor. De politie getroost zich veel moeite gemeenteraden te betrekken bij politiebeleid en politiewerk, ook met goede informatie. Maar met weinig succes. De prestatieafspraken versterken de regionale oriëntatie van de politie. Raadsleden vinden dat hun informatiepositie achteruit is gegaan.
Prestatieafspraken zingen het politiewerk los uit de lokale context, als het niet is ingebed in lokaal veiligheidsbeleid. Deze inbedding is groter naarmate het beleid meer gearticuleerd is, de gemeente haar regierol speelt en daadwerkelijk stuurt. Maar de regierol van de gemeente ten aanzien van het lokaal veiligheidsbeleid blijft vaak een lastige. Deze wordt alleen in een aantal grote gemeenten gerealiseerd.
 

Verklaringen; matigende factoren
Het overall beeld is dus niet negatief. Hoe is dit te verklaren? Niet alle stakeholders hebben evenveel zicht op veranderingen bij de politie. Korpsbeheerder en hoofdofficier hebben meer zicht dan burgemeesters en raadsleden. Naarmate stakeholders verder afstaan van de politie, nemen hun inzicht en kennis af. Vele stakeholders hebben moeite met, of hebben weinig zicht op de ontwikkelingen bij de politie. De politie wisselt snel van hobby; gebiedsgebonden politiezorg, kwaliteit, veelplegers, prestatie-indicatoren en kerntaken. Omdat ze onder druk staat, zet ze steeds nieuwe dingen in beweging, zonder een fatsoenlijke doorontwikkeling af te maken. Er is stapeling van beleid. Dat maakt een beoordeling moeilijk.
Prestatiesturing maakt deel uit van een breder veranderingsproces binnen de politie. Analytisch is het moeilijk onderscheid te maken tussen effecten die het gevolg zijn van prestatieafspraken, doelmatigheidsoperaties, de Spee-norm, kerntakendiscussies, de gevolgen van 9/11 en de terrorismedreiging. Daarbij komen nog eens allerlei lokale en regionale beleidsinitiatieven op het terrein van de politie. Het precieze effect van prestatieafspraken is moeilijk te isoleren van al die andere veranderingen.
De betekenis van de prestatieafspraken voor sturing moet niet worden overdreven. Het gaat maar om een bepaald percentage van het totale politiewerk. Bovendien is doorgaans de sturing breder. Feitelijk gaat het om prestaties op deelgebieden. Dat biedt ook een verklaring voor het uitblijven van negatieve effecten.
 

Effecten nu en later
Negatieve effecten worden voorkomen als de politie er in slaagt afspraken met de minister te vervlechten in de bestaande samenwerking met partners in (veelal) lokale en regionale netwerken. Dat veronderstelt wel een nadrukkelijke ketenoriëntatie van de politie en een hechte inbedding in lokaal veiligheidsbeleid en politiek-bestuurlijk gezien, alsmede organisatievormen die dit ondersteunen (gebiedsgebonden organisatiestructuur).
Een dempend effect gaat ook uit van organisatievormen. Als korpsen gebiedsgebonden blijven werken, met veel nadruk op de lokale verankering in beleid, wordt een belangrijk tegenwicht geboden tegen al te nadrukkelijke regionale sturing. Daar gaat een dempende werking van uit. Prestaties worden meer geplaatst en geleverd in de lokale context.
Een mitigerend effect gaat ook uit van een nadrukkelijkere sturing op waarden binnen de politieorganisatie. Er is minder kans op perverse effecten als er aandacht is voor zingeving, waarden en normen, als werken gestuurd wordt door professionele ethiek, oog voor kwaliteit en integriteit en politiek-bestuurlijk bewustzijn. Hier ligt een belangrijke taak voor het politiemanagement.
Er is veel continuïteit in sturing en samenwerking, ook vastgelegd in aanvullingen op het prestatieconvenant. Dit draagt er toe bij dat landelijke en lokale prioriteiten geen grote discrepanties vertonen. Er ontstaat zo overlap tussen wat de ministers willen en wat de korpsen willen op basis van de problematiek in de regio's. Deze liggen nu niet ver uiteen. Haagse doelstellingen worden doorgaans als realistisch gekenschetst. Dit bepaalt ook voor een groot deel in hoeverre perverse effecten optreden. Als landelijke sturing als reëel wordt ervaren is de kans daarop aanzienlijk kleiner.

Misschien is het ook nog wat vroeg voor een onderbouwde beoordeling door stakeholders. Een temporeel onderscheid is relevant: effecten nu en later. Het gaat ook om de vraag: hoe ontwikkelt het zich op langere termijn.
Als landelijke en lokale doelen meer uiteen gaan lopen, worden perverse effecten meer zichtbaar. Als het stelsel wordt aangescherpt, worden pijnlijke keuzes meer zichtbaar. Dit soort effecten wordt nu nog gemitigeerd door de weinig ambitieuze prestatieafspraken. Immers, prestatieafspraken zijn niet spannend. Elk korps haalt zijn afspraken op zijn sloffen, omdat de normen weinig ambitieus zijn geformuleerd. Dat mitigeert voorlopig de externe effecten. Hier ligt een pervers effect in besloten voor de toekomst. Vrijwel alle respondenten wijzen op dreigende gevaren op termijn. Vooral het extreem verhogen van prestatiedoelen en het mogelijk uiteen gaan lopen van doelen van de minister(s) en doelen van regio’s en gemeenten wordt als risico genoemd. Een ander risico is de 'wet van de verminderende meeropbrengsten'. Een initiële verhoging van politieprestaties zal relatief makkelijk zijn. Steeds maar verder verhogen van prestaties – de lat die steeds hoger gelegd wordt – zal op den duur onevenredig grote extra inspanningen gaan vergen. Juist dan is het risico van verschuiving in aandacht en van andere perverse effecten groter.
 

Hoe verder met prestatiesturing
De grootste fout die gemaakt kan worden is op te houden met prestatieafspraken. Anderzijds is het stelsel nog te weinig uitgekristalliseerd om voor een definitieve vorm te kiezen. Voor veel stakeholders staat ook vast dat prestatiesturing niet meer weggaat. Een andere reden om door te gaan is dat de politie niet te snel van mode moet veranderen. Die fout is in het verleden te vaak gemaakt. Bovendien geven de opbrengsten tot nu toe er geen aanleiding voor.
Nu kunnen de vruchten worden geplukt. Immers, de geregistreerde prestaties nemen toe, na een terugloop vanwege onder meer de gevolgen van eerdere reorganisaties. Al te drastische ingrepen leiden tot energieverlies en achteruitgang in externe performance.
Maar het kan wel beter en slimmer. Dus doorontwikkelen met behoud van hetgeen tot nu toe is bereikt en met zoveel mogelijk vermijden van (verder) verlies van steun en legitimiteit is raadzaam.
 

Slimmer en beter
Slimme instrumenten voor prestatiesturing zijn vooral brede en evenwichtige instrumenten, die:
proportioneel zijn. Waar prestatiesturing maar een beperkt deel van de politietaak betreft, is het niet nodig en zelfs ongewenst een heel ingewikkeld en verfijnd, instrumentarium in te zetten. Ook dient de administratieve lastendruk van de politie niet nog verder te worden verhoogd;
niet alleen op kwantitatief maar ook op kwalitatief materiaal zijn gebaseerd;
de breedte van de politietaak conform art. 2 Politiewet respecteren;
een duidelijk herkenbare doel-middel relatie kennen, die ook frequent herbevestigd moet worden, om verzelfstandiging van het instrument te voorkomen;
hoge eisen stellen, maar niet een te hoog ambitieniveau hebben en
gedifferentieerd zijn naar regio, gemeente en wijk of buurt; al te sterk opvoeren van de prestatiedruk zal de kans op perverse effecten disproportioneel doen toenemen;
kort-cyclisch zijn; monitoring en bijstelling na twee tot vier jaar; enerzijds voldoende tijd om iets te realiseren; anderzijds te weinig tijd om tot verstarring te leiden;
de lokale en regionale verankering van de politie versterken; en
bijdragen aan verbetering van de kwaliteit van het politiewerk.

Nuanceren van geïnstitutionaliseerd wantrouwen
Een tweede generatie prestatieafspraken heeft wat ons betreft andere vertrekpunten dan de eerste. Wij sluiten ons graag aan bij de ideeën van de WRR over sturing van professionele overheidsorganisaties (zie WRR, 2004)², met name het idee van de vijf R's: richting, ruimte, rekenschap, resultaat en responsiviteit. Dus wel richting geven, maar ook ruimte laten en rekenschap vragen. Dat pleit voor globale beleidskaders, mandaten aan professionals die hen de nodige ruimte geven samen met maatschappelijke organisaties oplossingen te bedenken, uitvoering en terugkoppeling zodat best practices zich kunnen ontwikkelen, leren dus. Dit veronderstelt het nuanceren van het ‘geïnstitutionaliseerd wantrouwen, dat nu overheerst.
 

Aandacht voor kwaliteitsverbetering
Het landelijk kader gaat wel uit van prestatievergelijking en financiering op basis van prestatievergelijking, maar maakt weinig woorden vuil aan prestatieverbetering en hoe een en ander gerealiseerd zou kunnen worden. Dat zou eigenlijk wel moeten. ‘Quick wins’ blijven hoe dan ook belangrijk. Er is veel te verdienen met de aanpak van veelplegers en dergelijke. De politie moet blijven presteren. Daarvoor zijn de problemen nijpend genoeg. Maar alleen ’hit and run’ kan niet genoeg zijn. Ook oplossingen op langere termijn zijn nodig door innovatie, vooral in de aanpak van knellende en ingewikkelde veiligheids- en leefbaarheidsproblemen die om creatieve oplossingen vragen. Het gaat niet alleen om meer of beter van hetzelfde, maar om kwalitatief betere oplossingen en het organiseren en versterken van het zoeken naar nieuwe wegen en oplossingen. Een volgende ronde prestatieafspraken zou meer incentives moeten bevatten voor innovatie. Prestatieafspraken moeten gekoppeld worden aan eisen ten aanzien van kwaliteitsverbetering en innovatie en aan de ontwikkeling, verspreiding en borging van good practices op basis van leren en ‘compare and contrast’. De directe relatie tussen prestatieafspraken en financiering zoals nu bestaat, zou ontbonden moeten worden, vanwege het optreden van perverse effecten.
 

Meer evaluaties en reviews
In deze benadering dient een intensiever gebruik te worden gemaakt (voor een beeld in de diepte) van evaluaties en reviews door stakeholders, burgers en van peer-reviews tussen korpsen op basis van ‘compare and contrast’. Dit werkt een kwalitatief betere evaluatie van prestaties in de hand en kan een stimulans zijn voor creatieve competitie tussen korpsen op basis van vergelijking.
 

Ketensamenwerking
Sterke horizontale relaties en een hechte lokale en regionale maatschappelijke en politiek-bestuurlijke verankering van de politie zijn belangrijke voorwaarden voor het functioneren van een dergelijke stelsel van prestatiesturing. Winst is te boeken met nog meer (maar dan selectiever en gerichter) verbindingen met andere maatschappelijke organisaties en overheidsorganisaties en een adequate lokale politiek-bestuurlijke inbedding. Impulsen en signalen uit intensieve ketensamenwerking en uit de omgeving zijn nodig als correctie en aanvulling op eenzijdige sturing van bovenaf. Dat de politie zich in samenwerking oriënteert op kerntaken is niet erg, mits geen gaten vallen waar burgers de dupe van worden. Ook andere partijen moeten hierin uiteraard hun verantwoordelijkheid nemen. Wel zou de politie moeten zorgen voor een goede overdracht van af te stoten taken aan anderen.
Tegenwicht tegen al te nadrukkelijk sturing van bovenaf kan ook gevonden worden in het gebruik van horizontale vormen van verantwoording, zowel intern als extern, zoals bijvoorbeeld visitaties en klantenpanels. Intervisie als vorm van intercollegiale toetsing en afstemming is belangrijk in deze benadering. evenals externe, maatschappelijke verantwoording in samenwerkingsplatforms
 

Verbindende politie
Een belangrijk uitgangspunt voor de toekomst van prestatiesturing is dat in visievorming wordt vastgehouden aan de idee van verbindende politie (of community model, zie Van der Vijver)³ en niet eenzijdig wordt vertrouwd op bedrijfsmatig geïnspireerde sturingsconcepten en topdown sturing op hoofdlijnen (bedrijfsmatige politie en selectieve politie). De visie op verbindende politie zou bovendien verder moeten worden uitgewerkt. Naar onze mening moet recht worden gedaan aan de politie als onderdeel van het openbaar bestuur en aan de maatschappelijke en politiek-bestuurlijke context waarbinnen de politie opereert. De politie is nog steeds geen bedrijf, de concerngedachte van Leemhuis ten spijt. Politiewerk vormt een integraal onderdeel van een lokaal en regionaal veiligheidsbeleid. Het gaat naast effectiviteit en efficiëntie ook om legitimiteit, steun en maatschappelijke en politiek-bestuurlijke inbedding. Het idee van verbindende politie stelt als het ware grenzen aan een mogelijke verzelfstandiging van de politie.
 

Minder cijfers, meer informeren en betrekken
Behalve een versterking van nationale sturing, waarmee met prestatieafspraken een belangrijke stap wordt gezet, is ook versterking van lokale sturing en verantwoording noodzakelijk. De verantwoording aan lokale fora, zoals gemeenteraden, schiet tekort, onder meer door verschraling van de informatievoorziening. Meer dialoog is noodzakelijk, in combinatie met meer interactieve vormen van informatieoverdracht, gericht op illustratie met behulp van casus. Zo krijgen raadsleden meer begrip van de wereld achter de cijfers en  meer handvatten voor sturing. De politie(leiding) moet lokaal voldoende geïntegreerd zijn in de gemeenschap om problemen te kunnen meevoelen.
 

Ten slotte
Het instrumentarium in zijn huidige vorm lijkt een beperkte houdbaarheidsdatum te hebben. Als we de plannen mogen geloven, worden per januari 2007 nieuwe contracten gesloten met een looptijd van twee jaar. Het kabinet wil niet te ver over zijn graf heen regeren. De minister heeft aangekondigd af te willen van de bonnen en meer aandacht te willen geven aan klanttevredenheid, het aantal verdachten aan justitie, de aanpak van overlast en geweld en aan politiezorg in de wijken. De boodschap van de drie onderzoeken van Politie en Wetenschap lijkt ook in Den Haag te zijn gehoord.