Tijdschrift voor de politie

Kent u IKEA? Ik heb zojuist mijn keuken vernieuwd en daarbij gebruikgemaakt van hun producten. Waar je ook een IKEA-vestiging binnenkomt, overal wordt via dezelfde bedrijfsprocessen gewerkt. Je kunt dat goed zien aan hun informatie- en procesondersteunende producten. Hun catalogus is toegesneden op alle filialen, de productfolders zijn uniform en het personeel werkt met een geautomatiseerd programma met voorraadbeheer en alles wat daarbij hoort. Ieder filiaal werkt zelfstandig, maar volgens de gestandaardiseerde processen. Toen bepaalde goederen in Delft niet voorradig bleken te zijn, werd in de computer doorgeklikt naar het voorraadbeheer van de andere filialen. Het keukenkastje bleek wel voorradig in Barendrecht en het werd meteen gereserveerd. Ik ontving een ordernummer en kon dit artikel in Barendrecht afhalen. Ik kreeg vertrouwen in dit bedrijf. Ik doe er graag zaken mee, en velen met mij….
 

Informatieproces
De informatiehuishouding bij de Nederlandse politie is niet te vergelijken met een bedrijf als IKEA. Het zijn beide bedrijven, maar de klanten en de processen zijn totaal verschillend. Wij verkopen geen kastjes en dergelijke, maar zijn met onze processen onderdeel van een ingewikkelde keten van het strafrecht, waarbij allerlei wettelijke bepalingen ons dwingen zorgvuldig en precies te werken. Het product van de politie, of dat nu een proces-verbaal, dienstverlening of informatie verzamelen is, grijpt niet zelden diep in in de persoonlijke levenssfeer van onze 'klanten'.
Óns informatieproces is nog niet op orde. De commissie-Van der Haak en het laatste rapport van de Algemene Rekenkamer gaan over dit onderwerp. Wíj zijn nog niet zover dat we informatie volgens standaardprocessen verwerken en –  ondersteund door een nationaal informatiesysteem – de informatie met elkaar delen, om vanuit dit totaalbeeld de veiligheid in Nederland te bevorderen. Dit is een doel dat we nastreven, maar nog niet hebben bereikt.
Het informatieproces is verweven met de hoofdprocessen die bij de politie plaatsvinden. Op regionaal en landelijk niveau was er sprake van suboptimalisatieprocessen: er zijn verbeteringen in de automatisering doorgevoerd, maar deze waren gericht op de eigen regionale of nationale informatiehuishouding. De eigen informatiehuishouding was belangrijker dan die van het 'concern' Nederlandse politie.
Maar nu zijn we al enige tijd bezig landelijke informatiecoördinatie handen en voeten te geven. Dat dit mogelijk is geworden, is te danken aan een verandering in denken over de positie van politie-informatie.
 

Fundamentele denkwijzen
Voor de beschrijving van enkele fundamentele denkwijzen heb ik dankbaar gebruikgemaakt van de ABRIO-site op het politie-intranet. Vier onderdelen uit het ABRIO-programma spelen een belangrijke rol.
 

Procesgericht werken
Hierbij staat de procesoriëntatie centraal en daarmee de verandering binnen de organisaties van activiteitgericht naar procesgericht, met de daaraan verbonden consequenties. Het 'managen van processen' krijgt binnen de politie en het Openbaar Ministerie steeds meer aandacht. Het bereiken van de gestelde doelen wordt niet meer aan toeval overgelaten. Het gewenste resultaat moet duidelijk zijn, de activiteiten die nodig zijn om dat te kunnen bereiken ook, en je moet van het begin tot aan het eind invloed hebben op die activiteiten, zodat het gewenste doel ook bereikt kan worden. Een proces wordt gezien als een aaneengesloten reeks van activiteiten om in een behoefte van een interne of externe 'klant' te voorzien. Beginpunt van het denken over processen is in principe altijd de bijdrage, de dienst of de functionaliteit die aan een ander – bijvoorbeeld het OM – moet worden geleverd. Processen gaan over samenwerken, met het gewenste resultaat als uitgangspunt.
 

Referentiekader voor de werkprocessen opsporing en vervolging (RWOV)
Er is een methode ontwikkeld die de werkprocessen van opsporing en vervolging stap voor stap in kaart brengt. Op basis hiervan is een algemeen geldende leidraad gemaakt voor het organiseren van de werkprocessen: het Referentiekader voor de werkprocessen opsporing en vervolging (RWOV). Het is een middel om zelf gericht en structureel aan de slag te gaan, een leidraad op hoofdlijnen. Voor het management biedt het RWOV inzicht in de samenhang en de essentie van het opsporings- en vervolgingsproces. Met het RWOV kunnen de processen getoetst, beheerst én continu verbeterd worden. Kortom: meer grip, en daarmee meer en betere resultaten.
 

Ordeningsmethodiek processen (OMP)
De politie en het Openbaar Ministerie zijn zeer complexe organisaties met een wirwar van verschillende processen. Om de samenhangende reeksen van activiteiten inzichtelijk te maken, moeten deze processen kunnen worden geordend. Hiervoor is de Ordeningsmethodiek processen (OMP) ontwikkeld, een uniforme methode voor het analyseren, ordenen en beschrijven van complexe werkprocessen. Deze methodiek stelt ons in staat om op een vergelijkbare manier naar het werk te kijken. Een werkproces dat op basis van de OMP in kaart is gebracht, geeft zicht op alle factoren die van belang zijn om het gewenste eindresultaat te kunnen bereiken. Het maakt ook de samenhang tussen de verschillende activiteiten duidelijk. Het toont aan waar gaten of dubbelingen in de organisatie zitten. Het is een manier van kijken, van denken en analyseren, die losstaat van organisatiestructuren, maar gericht is op het (gezamenlijk) behalen van het eindresultaat.
 

Project Informatiegestuurde opsporing (IGO)
Het doel van het project Informatiegestuurde opsporing (IGO) is een sturingsmodel te ontwerpen en te testen voor het aansturen van het informatie- en het opsporingsproces, zodat een beter resultaat wordt bereikt. Het sturingsmodel IGO volgt de werkwijze: 'van buiten naar binnen'. Wat gebeurt er in de samenleving? Wat gebeurt waar? Door wie? Welke trends en ontwikkelingen zijn er te bespeuren? Wat zijn de oorzaken van onveiligheid? En vooral: welke informatie hebben we nodig om dit allemaal te kunnen weten? Door het verzamelen en analyseren van informatie over de samenleving worden criminaliteitsproblemen geïdentificeerd. Op basis daarvan wordt het beleid vastgesteld, worden keuzes gemaakt en worden de gewenste resultaten benoemd.
 

ICT-ontwikkelingen
De intranetpagina van ISC-CIP deed mij het volgende idee aan de hand.
Dankzij de computer kunnen we e-mailen, faxen, databanken en zoekmachines raadplegen en elektronische dossiers aanleggen. We kunnen snel en gemakkelijk communiceren en informatie uitwisselen. Binnen korpsen, tussen korpsen, met ketenpartners. Dat wil zeggen: in theorie. De praktijk laat helaas nog te wensen over. Het invoeren van gegevens vertraagt ons werk op dit moment eerder dan dat het de zaken bespoedigt. En omdat de politiekorpsen met verschillende programma's werken, is het uitwisselen van informatie geen eenvoudige klus. Ook het uitwisselen van medewerkers wordt hierdoor bemoeilijkt. Het is dan ook de hoogste tijd om de informatie- en communicatietechnologie (ICT) van de politiekorpsen te vernieuwen. Dat houdt in: alle programmatuur, computers, netwerken en telecommunicatie, en de techniek daarachter. De vernieuwde ICT maakt dat we sneller en effectiever (en met gebruikersvriendelijke programma's) kunnen werken. Omdat de computersystemen en -programma's in de verschillende korpsen straks hetzelfde zijn of beter op elkaar aansluiten, kunnen we gemakkelijker gegevens uitwisselen. Ten slotte kan vernieuwde ICT sneller inspelen op nieuwe communicatiebehoeften van de politie. De nieuwe ICT-organisatie is uitdrukkelijk van en voor de politie. Het ICT-bestek politie streeft daarom naar één informatiehuishouding voor de hele politieorganisatie, met één set computerprogramma's die alle politiekorpsen gebruiken (concernapplicaties). Niemand legt ons een nieuwe 'inrichting' op. Hoe de informatiehuishouding van de politie eruit gaat zien, bepalen we zelf, mét elkaar.

Deze zienswijzen brengen mij tot de volgende conclusies. Er wordt gedacht in de richting van concerndenken. De Nederlandse politie wordt gezien als een bedrijf dat behoefte heeft aan een goede processtructuur en een ICT-ondersteuning die daarbij past. Men wil dit doel nastreven door samenwerken centraal te zetten. In de informatiehuishouding staat productgerichtheid voorop. We weten dus waarvoor we gegevens vastleggen. Niet alleen voor ons individuele dossier, maar ook voor andere producten die Nederland veiliger maken en ons werk aangenamer. En ten slotte: we ontwikkelen een visie op basis waarvan we echt gaan sturen op informatie en van daaruit op het politieproces. De drie beraden van korpschefs, korpsbeheerders en het Openbaar Ministerie delen deze opvattingen. Samen vormen zij de basis om informatie tot een hoofdproces in de politieorganisatie te maken. De politie moet dan wel veranderen: van een activiteitgerichte in een procesgerichte organisatie. Dit strookt ook met de wens om de volgende fase van het INK-model in te gaan.
Aan dit alles ligt een cultuurveranderingsproces ten grondslag. Dit proces is terechtgekomen in een fase waarin ideeën ten uitvoer kunnen worden gebracht, zodat het project Nationale informatiecoördinatie onder een flinke tijdsdruk van start heeft kunnen gegaan.
 

Aanleiding
Herinnert u zich het millenniumproject nog? We wisten dat de computers een sleutelrol vervulden in onze samenleving en dat het risico bestond dat bij een niet goed lopende technische overgang naar het jaar 2000 het maatschappelijk gebeuren sterk onder druk zou kunnen komen te staan. De handhaving van de openbare orde was in het geding.
Daarna kwam de MKZ-crisis. Hierop konden wij ons niet voorbereiden, we werden ermee geconfronteerd. De grootschaligheid van deze crisis maakte wenselijk om op landelijk niveau te bezien hoe de openbare orde kon worden gehandhaafd door de juiste besluiten te nemen en de juiste dingen te doen. En toen was het 11 september 2001. De wereld stond even stil, om vervolgens anders verder te draaien. Hadden we dit kunnen voorkomen? Hadden we informatie gedeeld, hadden we goed geanalyseerd en goed samengewerkt, zodat we dit soort zaken tijdig hadden kunnen onderkennen? Kijken we met de juiste bril naar informatie en kunnen we het nationale informatiebeeld inzichtelijk maken om vandaaruit de problemen aan te pakken?
We kunnen nog meer voorbeelden noemen, denk aan de Euroconversie en EK2000. Ik denk echter dat het plaatje helder is.
Gewapend met deze ervaringen en doordrongen van het inzicht om er structureel iets aan te gaan doen, werden we geconfronteerd met het volgende incident. 6 Mei 2002. Nederland stond even stil en draaide anders verder. Een politicus werd vermoord. Pim Fortuyn maakte gebruik van zijn democratisch recht. Gelukkig werd de dader snel aangehouden. Toch kwam Nederland in beroering; de openbare orde werd ernstig bedreigd. Er was op regionaal en nationaal niveau behoefte aan inzicht hoe de openbare orde effectief was te handhaven.
Op regionaal en nationaal niveau ontstond steeds meer behoefte aan overzicht over en inzicht in de openbareordehandhaving en de daaraan gekoppelde criminaliteitssituatie. Er was behoefte aan een informatieproduct om op regionaal en nationaal niveau goed te kunnen sturen. Naar aanleiding van een aantal van de hiervoor genoemde incidenten werd tijdelijk een projectorganisatie opgericht die dit informatieproduct kon verschaffen. De praktijk leerde echter dat er behoefte was aan een structurele voorziening. Natuurlijk is het wenselijk om bij specifieke gebeurtenissen adequaat te kunnen reageren, maar er bleek ook behoefte te bestaan aan een constante scan van de veiligheidssituatie in Nederland. Hiermee zouden in een vroeg stadium signalen kunnen worden onderkend, zodat we vooraf maatregelen zouden kunnen nemen. Dit was het begin van het project.
 

Het project
Projectleider Marius Schouten kreeg van de drie beraden de volgende opdracht:
Realiseer het fundament van een betrouwbaar samenhangend proces van informatiecoördinatie met de korpsen (landelijk en regionaal) dat in de basis omgeving- / probleemgeoriënteerd is en zowel in het dagelijks werk functioneert als (versterkt) bij inzet van de Staf grootschalig en bijzonder optreden (SGBO).
Laten we deze opdracht eens ontleden.

'Een samenhangend proces van informatiecoördinatie'
De realiteit was dat informatieprocessen zich binnen de politie afspelen via verschillende los van elkaar functionerende kanalen. Er zijn vier hoofdkanalen te onderscheiden: terreur, justitieel/crimineel, openbare orde en voetbalevenementen. Op regionaal noch op landelijk niveau komen deze informatiestromen bij elkaar, zodat de politie geen overzicht heeft.

'Omgeving-/probleemgeoriënteerd'

[figuur]

Hierbij draait het om:
N Overzicht: wat is er gebeurd en wat betekent dat? (Gestolde werkelijkheid/gisteren); hoe verhoudt dat zich tot het normale patroon?
N Inzicht: wat gebeurt er nu waarop direct actie moet worden ondernomen? (Nu); wie is verantwoordelijk, wie moet actie ondernemen? (Waar moet die informatie dus onverwijld naar toe?)
Vooruitkijken: risicoanalyse / scenario's / prognose noodzaak tot voorbereiding en/of mogelijkheden te interveniëren (straks).

We hadden al vastgesteld dat het overzicht (punt 1) er niet was. Als gevolg hiervan moet bij calamiteiten ad hoc worden geïnvesteerd in inzicht; deze informatie komt dus vaak te laat. Vooruitkijken staat bij de politie nog steeds in de kinderschoenen.

'Zowel in het dagelijks werk functioneert als (versterkt) bij inzet van SGBO'
Kenmerkend voor een SGBO is dat, om een calamiteit het hoofd te kunnen bieden, de standaard commandostructuren worden doorbroken. Er worden onder meer een algemeen commandant en een chef informatie aangewezen, die politieonderdelen rechtstreeks kunnen aansturen. De politie is er dus aan gewend dit projectmatig te organiseren. De omwenteling die in dit project wordt voorgestaan is om het informatieproces zodanig vorm te geven dat het coördineren van de informatie werkenderwijs gebeurt. Tijdens een calamiteit hoeft er dan dus niet ad hoc informatie te worden verzameld, er hoeft alleen nog maar te worden opgeschaald.
 

Werkgroepen
Het KLPD, de Kmar en alle regio's stelden een korpsprojectleider voor dit project ter beschikking. Er werden vijf werkgroepen geformeerd, gericht op
1. het nationaal proces;
2. het regionaal proces;
3. zeggenschap/regelgeving;
4. techniek;
5. opleiding/training.

In de eerste fase van het project lag de nadruk op de werkgroepen 1 en 2. De andere werkgroepen zouden op de uitkomsten door moeten bouwen.
De groepen gingen uit van een procesgerichte aanpak. Niet de organisatiestructuur werd aangepakt, maar er werd een proces beschreven. Al snel kwamen de twee werkgroepen erachter dat met het beschrijven van het proces er één procesmodel uitkwam, dat geschikt bleek voor het regionale en het nationale niveau. Slechts op kleine punten waren er afwijkingen. Op nationaal niveau lag de nadruk op informatiecoördinatie, op regionaal niveau was de essentie het verzamelen en inwinnen van informatie vanuit de haarvaten van de politieorganisatie. Sturen op het inwinnen van informatie door binnen het regionale niveau briefen en debriefen verder te ontwikkelen, zodat de gewenste informatie verzameld wordt en op de juiste plek in de organisatie terechtkomt. Twee producten stonden centraal: het strategiedocument en het informatieverzamel-en-inwinplan. Het strategiedocument bevat de letterlijke weergave van de opdracht van het bevoegd gezag: het opzetten van een informatiecoördinatietraject, de beoogde resultaten en wat er met die resultaten moet gebeuren. Het informatieverzamel-en-inwinplan bevat een omschrijving van de informatiebehoefte.
Al snel bleek dat het begrip informatiecoördinatie een bredere betekenis had. Het gaat verder dan het coördineren van informatiebehoeftes; het is erop gericht om een overzicht te krijgen op basis waarvan coördinatie kan plaatsvinden én analyses gemaakt kunnen worden. Op basis hiervan kan sturing plaatsvinden. De reden hiervoor is dat de politie niet wil sturen op de waan van de dag, maar op basis van analyses.
Bij de besprekingen werd meerdere malen het IKP-proces (informatieknooppunt politie) als voorbeeld genomen. Regionale korpsen en het KLPD brengen op bepaalde criminaliteitsgebieden een gerichte kwalitatieve informatiestroom op gang met het doel bovenregionale opsporingsonderzoeken te starten. De ervaringen die men hiermee heeft opgedaan, hebben de ontwikkeling van het uiteindelijke procesmodel sterk beïnvloed. Vervolgens ontdekte men dat het model niet alleen geschikt was voor openbare orde en veiligheid, maar ook voor opsporingsdoeleinden. In nauw overleg met de Dienst Nationale Recherche Informatie van het KLPD is uiteindelijk besloten dat landelijke informatiecoördinatie de basis zal zijn voor alle bovenregionale- en nationale informatieprocessen.
 

Bouwplan
De eerste versie van het procesmodel verscheen in het format van de ordeningsmethodeprocessen (OMP). Deze wat theoretische beschrijving werd gezien als het geraamte van het proces. Om het geraamte wat vlees te geven, werd ook een bouwplan gemaakt, waarin werd geschetst hoe het proces vorm zou moeten krijgen in de politieorganisatie.
In dit bouwplan is sprake van een nog te benoemen bevoegd gezag voor de start van het proces van informatiecoördinatie. Daarnaast dient op regionaal en nationaal niveau een procesmanager te worden aangewezen. De dNRI van het KLPD en de korpsen moeten ieder één loket inrichten met een frontoffice-proces. Tussen de regionale loketten en het nationale loket bij dNRI ontstaat dan één kanaal voor de bovenregionale informatiehuishouding. Binnen de frontoffices vindt de coördinatiefunctie plaats. Daarnaast moeten de regio's en de dNRI een backoffice-proces inrichten voor de analysefunctie en de informatievergaring.

Het gaat voor dit artikel te ver om het procesmodel en de bouwschets verder toe te lichten. Duidelijk werd, dat de eensgezindheid in denken en vaststellen van de ontwikkellijn gebaseerd was op de eerder genoemde zienswijzen. De bij het project behorende stuurgroep en de Raad van Hoofdcommissarissen hadden dan ook geen moeite met het vaststellen van deze basisdocumenten. Ze waren zelfs zo enthousiast, dat het project en de regio's werden belast met een versnelde implementatie. De behoefte om deze nieuwe processen te gaan gebruiken voor het monitoren van de veiligheidssituatie in Nederland rond de verkiezingscampagnes van de Tweede Kamer en de situatie Irak was zo groot dat hiertoe in december 2002 opdracht werd gegeven, drie maanden na de start van het project.
Op beide onderwerpen zijn de strategiedocumenten en informatie inwin- en verzamelplannen vanuit de dNRI gemaakt en naar de regio's verzonden. Dit was het startsein om met de papieren procesmodellen aan de gang te gaan en de bouwschets binnen de regio's aan de hand van deze concrete projecten vorm te gaan geven. Bij de dNRI werd het Nationaal Informatie Knooppunt, dat als voorlopige voorziening was ingericht, uitgebreid en toegesneden op deze nieuwe taak. Binnen de dNRI werd gebruikgemaakt van de analyse-ervaring van het IKP. De capaciteit werd uitgebreid en het productieproces ging van start. In de regio's kwamen soortgelijke processen op gang en de eerste informatiestroom kwam los.
De projectleiders van de korpsen concludeerden in hun maandelijkse bijeenkomst dat deze geforceerde start – in een feestmaand – positief is geweest. Het bleek mogelijk te zijn om onder druk te presteren, om informatie aan te leveren naar het nationale niveau en op korte termijn analyseproducten terug te krijgen. Vanuit de dNRI werden deze analyseproducten aangeboden aan het Nationale Coördinatie Centrum (NCC) en daar samen met de rapportages van de AIVD en de MIVD besproken. Zo kon het NCC op basis van een totaal informatiebeeld tot een goede advisering komen voor de besluitvorming.
 

En nu verder
Terwijl de korpsen zich bezighouden met het implementeren van dit project, worden de zaken in de werkgroepen nader gedefinieerd. De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de informatiecoördinator zijn beschreven. Er moet nu duidelijkheid komen over wie nu nationaal het sturende gezag is in het kader van openbare orde en veiligheid, en er komt een notitie over het omgaan met privacyaspecten in relatie tot het bundelen van informatiesoorten. Er wordt hard gewerkt aan de hulpmiddelen en productformats die de uitvoering van het proces moeten ondersteunen. Op basis van al deze informatie wordt met het LSOP aan een opleidings- en trainingsprogramma gewerkt. Het voornemen is om in de projectorganisatie de korpsprojectleiders langzaam te gaan vervangen door de informatiecoördinatoren. Op deze manier zal het project opgaan in de staande organisatie.
Is hiermee voldaan aan de projectopdracht? Nog niet helemaal. Er is een fundament gelegd voor de informatiecoördinatie op regionaal en landelijk niveau, dat is wel zeker. Een fundament is echter iets van degelijke kwaliteit, dat een langere periode als basis voor iets moois kan dienen. Aan deze basis moet nog worden verder gewerkt. Het project loopt daarom nog een jaar door. We laten met dit project zien dat we in staat zijn processen te implementeren.
Het fundament van dit project is echter maar een deel van het totale fundament van de politie informatie huishouding. Dit fundament is pas stabiel te noemen, als het politiemanagement het informatieproces echt als hoofdproces van het politiewerk heeft benoemd én vorm heeft gegeven. Deze vormgeving heeft een eerste concernstap gekregen door het benoemen van de procesmanagers te weten de informatiecoördinatoren. Verdere vormgeving zal plaats moeten gaan vinden door ons informatiewerk procesmatig in te gaan richten. Pas dan zal een goede automatisering feitelijke ondersteuning kunnen geven aan ons werk. De ICT-architectuur voor de Nederlandse politie zoals dat nu ontwikkeld wordt ziet er zeer hoopvol uit.

Ik ben ervan overtuigd, dat als het informatieproces zijn juiste plek weet te krijgen binnen het concern Nederlandse politie, we aan iedereen kunnen laten zien, dat we in staat zijn de juiste dingen goed te doen en zo Nederland een stuk veiliger kunnen maken.