Tijdschrift voor de politie

Algemeen wordt aangenomen dat de effecten van handhavende activiteiten niet beperkt blijven tot de verdachten die in opsporingszaken onder handen worden genomen. Dit geldt niet alleen voor de werkzaamheden van de politie, maar ook voor die van andere handhavende instanties, zoals de FIOD-ECD. Het imago van een blaffende en soms bijtende hond kan ook bijdragen aan een inschikkelijker gedrag van andere Nederlanders. Over dit veronderstelde imago en de wijze waarop dit totstandkomt, is tot dusverre echter weinig bekend. Het Rekeningenproject van de Belastingdienst bood een uitgelezen mogelijkheid om hierover meer kennis op te doen.
 

Rekeningenproject
Eind 2000 en begin 2001 kreeg de FIOD-ECD gegevens over ca. 20.000 buitenlandse bankrekeningen van ongeveer 10.000 Nederlandse rekeninghouders, met een saldo van ongeveer 1,3 miljard gulden. Deze informatie leidde tot het 'Rekeningenproject'. Hoewel dit indrukwekkende cijfers zijn, benadrukken alle deskundigen dat de informatie waarover het Rekeningenproject beschikt bij lange na niet de ware omvang van deze fraude benadert. De projectleiding was zich hier terdege van bewust en wilde het effect van de actie niet beperken tot de geïdentificeerde rekeninghouders. Naast de massale of intensieve behandeling van deze 'onfortuinlijken' wilde het Rekeningenproject ook effect sorteren bij de nog niet geïdentificeerde rekeninghouders. Deze rekeninghouders moesten tot inkeer komen en ertoe bewogen worden hun in het buitenland gestalde tegoeden vrijwillig op te geven bij de Belastingdienst. Het Rekeningenproject maakte hierbij gebruik van een voor de FIOD-ECD onnatuurlijke 'bondgenoot': de media.
 

Spijtoptanten
Ultimo mei 2003 had het Rekeningproject inmiddels een indrukwekkend resultaat geboekt. Het totale bedrag aan correcties, boetes en heffingsrente was toen 171 miljoen euro. Maar liefst één zesde hiervan, 28 miljoen euro, was afkomstig van bijna duizend spijtoptanten, die hun buitenlandse rekening vrijwillig bij de Belastingdienst hebben gemeld. De inkeer van deze spijtoptanten kan vrijwel uitsluitend worden toegeschreven aan de berichtgeving in de media: in één jaar tijd hadden de dagbladen 67 artikelen (25.000 woorden) aan het Rekeningenproject besteed. Van deze artikelen haalde er 13 de voorpagina.
 

Gratis
De investering die is gepleegd om deze publiciteit aan te wakkeren, was relatief gering. Een belangrijk deel van de artikelenstroom kwam gratis tot stand, bijvoorbeeld door massale acties of het plaatsen van een persbericht. Daarnaast is in alle landelijke dagbladen een advertentie geplaatst om het bestaan van de inkeerregeling onder de aandacht te brengen. Deze advertentie maakte houders van een buitenlandse rekening erop attent dat opgave van deze rekeningen aan de Belastingdienst verplicht is en gaf aan op welke wijze de rekening bij de Belastingdienst kan worden gemeld.
De investeringen bleken zeer rendabel; de kosten voor de advertentie, 69 duizend euro, bedroegen slechts een schijntje van het door spijtoptanten opgebrachte bedrag van 28 miljoen euro. Daarbij toont de tijdwerkregistratie dat de afhandeling van inkeerders beduidend efficiënter verloopt dan de afhandeling van de andere rekeninghouders. De afhandeling van spijtoptanten nam per miljoen euro gemiddeld 252 uur in beslag, bij de overige rekeninghouders was dit gemiddeld 516 uur.
Deze bevindingen benadrukken de notie dat communicatie over acties een wezenlijke bijdrage kan leveren aan de handhaving. Met behulp van 'handhavingscommunicatie' hoeft het rendement van controles of opsporingsonderzoeken niet beperkt te blijven tot de betreffende zaak. Het effect kan namelijk uitstralen naar anderen, die daardoor wellicht afzien van het plegen van fraude of terugkeren op hun frauduleuze schreden.
 

Analyse effecten mediaberichten
Om het instrument handhavingscommunicatie in de toekomst nog beter te kunnen inzetten, is uitgebreid onderzoek gedaan naar het rendement van het ingezette publiciteitsoffensief. De onderzoekers namen elk bericht over het Rekeningenproject dat in de krantenkolommen opdook, onder de loep. Vervolgens beoordeelden zij de strekking ervan en maten de uitwerking op de lezer. Een waar monnikenwerk. De kernvraag luidde: welk soort boodschappen stimuleert compliance en ontmoedigt non-compliance? De onderzoekers onderscheidden zes typen boodschappen: nabijheid, argumenten, dreiging, normen, legitimiteit en mogelijkheid.
De berichtgeving bestond voor een belangrijk deel uit dreigende boodschappen. Dergelijke boodschappen gaan in op de pakkans ('Fiscus jaagt op buitenlandse rekeningen') of op de ernst van de gevolgen bij ontdekking ('Hoge boetes voor rekening buitenland'). Ze zouden zowel theoretisch als volgens de heersende volkswijsheid een belangrijke bijdrage moeten kunnen leveren aan meegaand gedrag. Dat deze zienswijze breed wordt gedragen, blijkt uit de steeds luidere roep om meer blauw op straat en hogere straffen als antwoord op de schijnbaar toenemende criminaliteit. Maar in tegenspraak met deze 'logica' hebben dreigende boodschappen in de media geen eenduidige invloed op de instroom van spijtoptanten in het Rekeningenproject. Naar aanleiding van berichten over ernstige gevolgen bleek de instroom wel iets toe te nemen, maar berichtgeving over de pakkans bleek juist een averechts effect te sorteren. Deze tegengestelde invloed van dreigende boodschappen verklaart in totaal 11 procent van de instroom van spijtoptanten.
 

Normen en inkeer
Een beduidend belangrijker invloed hadden de berichten die ingingen op normen. Er kunnen twee typen normen worden onderscheiden. Ten eerste voorgeschreven normen, die ingaan op de al dan niet wettelijke afspraken tussen mensen ('het niet opgeven van in het buitenland gestald vermogen mag niet') of op de mening van anderen over het betreffende gedrag ('men vindt het niet opgeven van een buitenlandse rekening onacceptabel'). Ten tweede zijn er de waargenomen normen. Dit type normen gaat in op het gedrag dat men van anderen waarneemt ('een groot aantal andere rekeninghouders is al tot inkeer gekomen'). Beide typen normen hebben een zeer grote positieve invloed op de instroom van spijtoptanten. Gezamenlijk verklaart de berichtgeving over deze normen maar liefst 59 procent van de instroom van spijtoptanten.
Naast normen blijken ook boodschappen over de mogelijkheid om tot inkeer te komen de instroom van spijtoptanten sterk te promoten. Wanneer men wil dat mensen hun gedrag aanpassen en hun tegoeden op buitenlandse rekeningen opgeven, moeten ze wel weten dat deze mogelijkheid er is en op welke wijze men daarvan gebruik kan maken. Dit type berichtgeving verklaart dan ook een belangrijk deel (34%) van de instroom van spijtoptanten.
De overige drie typen boodschappen, nabijheid, argumenten en legitimiteit, bleken in de onderzochte situatie nauwelijks systematisch bij te dragen aan de instroom van spijtoptanten.
 

Vervolgonderzoek
Dit onderzoek en de resultaten ervan zijn beschreven in het rapport Rekeninghouden: media en inkeer. De resultaten suggereren dat handhavingscommunicatie vooral grote effecten sorteert wanneer deze ingaat op normen en de mogelijkheid tot inkeer. De effecten van andere typen boodschappen zijn beduidend minder sterk en kunnen zelfs negatief zijn. Voor toekomstige acties waarbij men media-aandacht verwacht of wil bewerkstelligen, lijkt het verstandig om in een vroegtijdig stadium na te denken over de wijze waarop de externe communicatie vorm moet krijgen. Zo blijft het rendement van de actie niet beperkt tot de direct betrokkenen. Uiteraard is hiervoor beduidend meer kennis nodig over de effecten die de verschillende typen boodschappen in verschillende situaties kunnen sorteren. Om die reden voeren de onderzoekers van de FIOD-ECD momenteel vervolgonderzoek uit. De voorlopige resultaten van deze onderzoeken onderstrepen de conclusies uit het Rekeningenproject: mensen laten zich in hun keuze tussen compliance en non-compliance vooral leiden door wat anderen vinden en doen. Het lijkt dan ook vooralsnog wenselijk om in persberichten en andere externe uitingen rond acties van de FIOD-ECD vooral in te gaan op voorgeschreven en waargenomen normen.
 

Abstract
Holding an account: The Media and Repentance

There is growing awareness of the fact that it can be useful in certain cases for enforcement agencies to seek publicity. Disseminating information on enforcement activities can help in achieving the desired results. This also applies to the tax authorities. The Accounts Project organised by the tax authorities focuses primarily on dealing with identified holders of a foreign bank account. Thanks to the considerable media attention surrounding the project, other people with an account abroad also reported voluntarily to the tax authorities.
Following on from the Accounts Project, the way in which the media attention surrounding this project contributed towards the (voluntary) repentance of these taxpayers was investigated.
The results of this investigation suggest that the scale of these ‘penitents’ is determined mainly by the content of the report. Media reports which pay a relatively large amount of attention to standards and to the opportunities to repent seem particularly effective in encouraging penitents to come forward. Reports which deal with the chance of getting caught and the consequences for suspected account holders seem to have little impact on the flow of penitents.