Tijdschrift voor de politie

Het verzamelen en openbaar maken van gegevens over het aantal medewerkers dat in de fout ging, over de aard van de schendingen en het optreden hiertegen door de organisatie, is een ultieme vorm van transparantie. De politie loopt hierin binnen Nederland als sector voorop.  Dit komt deels doordat de politiekorpsen ieder be-schikken over een ‘bureau interne onderzoeken’ (bio).  Hierdoor heeft de organisatie een centraal aanspreekpunt voor integriteitsschendingen. Bovenal heeft de Raad van Hoofdcommissarissen (RHC), in reactie op twee onder-zoeken van de Vrije Universiteit, gesteld dat de politie informatie over de interne onderzoeken zelf moet kunnen verzamelen en openbaar moet maken. 
De Nederlandse Politie Academie, enkele korpsen en de Vrije Universiteit (VU) hebben op verzoek van de RHC een uniform systeem voor Registratie Interne Onderzoeken (RIO) ontwikkeld. Dit elektronische formulier is in 2003 door alle korpsen in gebruik genomen. Op basis van die registratie legt de RHC sinds 2005 jaarlijks met een persbericht verantwoording af over dit gevoelige aspect van het politiële integriteitsbeleid.
Een persbericht kan noodgedwongen alleen op hoofdlijnen rapporteren. In dit artikel worden de gegevens uit RIO over de jaren 2003-2004 vergeleken met de cijfers die de VU eerder heeft verzameld over de jaren 1999-2000.  Hierbij is gebruik gemaakt van de database zoals die door de RHC beschikbaar is gesteld aan de VU voor nadere analyse. Met deze vergelijking kunnen eventuele ontwikkelingen zichtbaar worden en de invloed die het instellen van een uniforme registratie wellicht heeft gehad.

Het aantal interne onderzoeken stijgt
Uit de vergelijking van de gegevens voor en na de invoering van het registratiesysteem blijkt allereerst dat het aantal onderzoeken fors is toegenomen, namelijk van 1569 in de jaren 1999-2000 naar 2078 onderzoeken in de jaren 2003-2004. Dit is een stijging van 509 onderzoeken, oftewel bijna een derde. Een onderzoek kan zich richten op meerdere politieambtenaren (betrokkenen) als mogelijke pleger van een schending. Het aantal be-trokkenen is gestegen met ruim veertig procent (699 betrokkenen). 
N De vraag die in dit artikel centraal staat, is dan ook hoe het centrale registratiesysteem heeft bijgedragen aan de stijging in het aantal onderzoeken en het aantal betrokkenen.
Deze stijging kan namelijk niet worden verklaard door de groei van het aantal politieambtenaren in deze periode. Die is namelijk gestegen van 46.463 in 2000 naar 52.941 in 2004.  Per 100 fte werden er in de periode 1999-2000 3,7 betrokkenen onderzocht, terwijl dit in de periode 2003-2004 is gestegen naar 4,6. Wat zijn dan wel de moge-lijke verklaringen?

Allereerst is het aantal onderzoeken met meer dan één betrokkenen sterk gestegen (van 9 % naar 24 %). Wellicht hebben de bureaus interne onderzoeken nu meer aandacht voor de mogelijkheid dat er meerdere politieambtena-ren bij een zaak betrokken kunnen zijn, of zij registreren dit nu beter.

N Het aantal onderzoeken waarbij meer dan één politieambtenaar onderwerp is van onderzoek is meer dan verdubbeld.

Meer decentrale onderzoeken
Alle korpsen hebben op een of ander manier een ‘bureau interne onderzoeken (bio)’ ingesteld, ook wel een bu-reau integriteit & veiligheid genoemd. Deze nemen niet alle onderzoeken voor hun rekening, maar in de periode 2003-2004 wel bijna tweederde. Een derde wordt decentraal uitgevoerd in de lijn door een ad hoc onderzoeks-team vanuit het betreffende district of divisie, waarvan een deel samen met het bio. In slechts 76 gevallen werd het onderzoek door de Rijksrecherche uitgevoerd, meestal in combinatie met het bio.
In vergelijking met de periode 1999-2000 is het aantal onderzoeken door of met de Rijksrecherche opvallend gedaald (van 105 naar 76 in totaal). Dit kan verklaard worden door de strengere inzetcriteria die de Rijksrecher-che sinds 2000 hanteert. De grootste stijging doet zich voor in het aantal onderzoeken dat door de lijn (van 186 naar 546) of  door het bio met de lijn (van 28 naar 215) is uitgevoerd.

N Het totale aantal - geregistreerde - decentrale onderzoeken (door en met de lijn) is sterk gestegen (met 547).

Meer oriënterende onderzoeken
De korpsen maken een onderscheid tussen oriënterende, disciplinaire en strafrechtelijke onderzoeken. Een oriën-terend onderzoek kan leiden tot een disciplinair en/of strafrechtelijk onderzoek. Dit blijkt in de periode 2003-2004 het geval te zijn in een kwart van de oriënterende onderzoeken. Driekwart van de oriënterende onderzoe-ken leidt dus tot geen vervolgacties.
De oriënterende onderzoeken zonder vervolg nemen bijna een derde van alle onderzoeken in beslag (zie tabel 1). Dit is bijna evenveel als de disciplinaire onderzoeken. Een kwart van de onderzoeken is strafrechtelijk van aard en in een tiende van de onderzoeken is er sprake van samenloop tussen een disciplinair en strafrechtelijk traject.

[Tabel 1]

In vergelijking met de periode 1999-2000 is er sprake van een duidelijke toename van de oriënterende onderzoe-ken zonder vervolg (met 160 %). Daarentegen is het opvallend dat in absolute aantallen de strafrechtelijke on-derzoeken nauwelijks zijn gestegen en daarmee relatief sterk gedaald zijn. Dit wordt deels gecompenseerd door de stijging van samenloop tussen strafrechtelijk en disciplinair onderzoek (155 %). Wellicht dat korpsen vaker naast een strafrechtelijk onderzoek onder verantwoordelijkheid van het OM zelf een disciplinair onderzoek star-ten, of dat een dergelijke samenloop beter wordt geregistreerd. Over het geheel blijven de strafrechtelijke onder-zoeken achter bij de disciplinaire onderzoeken. 
N Het aantal oriënterende onderzoeken is sterk gestegen (met 433). 
N Er is opvallend vaker sprake van samenloop tussen een strafrechtelijk en disciplinair onderzoek, maar over het geheel zijn de strafrechtelijke onderzoeken relatief weinig gestegen.

Typen integriteitschendingen blijven stabiel
Een van de belangrijkste voordelen van een uniforme registratie is dat de korpsen nu een eenduidige indeling hanteren van type integriteitsschendingen. Binnen zeven hoofdtypen zijn ruim veertig subtypen (mogelijke) inte-griteitsschendingen te onderscheiden:
1) Vermogen omvat verschillende vormen van diefstal, fraude en oplichting.
2) Geweld omvat niet alleen geweld in functie en vuurwapengeweld, maar ook huiselijk geweld en overige geweld buiten diensttijd
3) Zeden omvat seksuele intimidatie van burgers en van collega’s, discriminatie, bedreiging, aanranding/verkrachting.
4) Bevoegdheden omvat het gebruik van opsporingsmethoden, dwangmiddelen en overige bevoegdheden, het plegen van meineed en valsheid in geschrifte.
5) Misbruik van positie omvat zowel corruptie en het aannemen van geschenken als het lekken van informatie en het misbruik maken van het legitimatiebewijs.
6) Alcohol & drugs omvat het gebruik van genotsmiddelen, het handelen in drugs en het rijden onder invloed.
7) Rechtspositioneel omvat verschillende zaken met betrekking tot het interne functioneren van de organisatie zoals misbruik bedrijfsmiddelen, onterecht ziekteverzuim, niet volgen van procedures, weigeren van een dienstopdracht. Ook ongewenste nevenactiviteiten zijn hierin opgenomen.
Hiermee omvatten de type schendingen het brede scala aan mogelijke integriteitsschendingen die kunnen plaats-vinden.

Wat levert een vergelijking tussen de twee perioden op? Ongetwijfeld met dank aan een betere registratie, is er in de periode 2003-2004 twee keer zo vaak meerdere type schendingen per betrokkene onderzocht (17,4 % tegen 8,4 % van de betrokkenen in 1999-2000). Omdat de registratie is gebaseerd op aantallen betrokkenen, levert dit geen verklaring op voor het gestegen aantal onderzoeken. Wel geeft het natuurlijk een beter beeld van de (moge-lijke) misdragingen van een politieambtenaar.
In tabel 2 is weergegeven welke (mogelijke) schendingen zijn onderzocht in de periode 1999-2000 respectievelijk 2003-2004. Zij geven een indicatie van de aandacht voor de verschillende typen schendingen.
Het gebruik van geweld en rechtspositionele kwesties maken in de periode 2003-2004 ruim de helft van alle on-derzoeken uit. Misbruik van positie maakt ruim een vijfde van de onderzoeken uit. Misbruik van bevoegdheden wordt het minst onderzocht. De resultaten hebben een bepaalde logica. Gebruik van geweld moet verplicht wor-den gemeld en leidt daardoor ook tot relatief veel onderzoeken. Deze hoge mate van zichtbaarheid geldt in een andere vorm voor rechtspositionele kwesties: hierop heeft de leiding relatief veel zicht.

[Tabel 2]

Op het eerste oog lijkt er weinig veranderd met de periode 1999-2000, de rangorde in type schending is tenslotte hetzelfde gebleven. De top drie is nog steeds geweld, rechtspositioneel en misbruik van positie. Wel is het ver-schil tussen de top drie en de andere type schendingen groter geworden doordat de onderzoeken naar vermogen en ongewenste omgangsvormen relatief gezien gedaald zijn. Het aantal onderzoeken naar misbruik van bevoegd-heden, die laagst staat in de rangorde, is relatief gezien juist het meest gestegen.

Wat zien we als we wat dieper ingaan op de type schendingen? Het is daarbij ook interessant om de diverse sub-typen nader in te delen. In tabel 3 zijn daarom de verschillende subtypen, op basis van een enigszins pragmatisch onderscheid, ingedeeld naar de uitoefening van de politiefunctie, het interne functioneren als medewerker binnen de organisatie en naar het handelen in de privé-sfeer. 

Helaas was in de periode 1999-2000 in een vijfde van de onderzoeken niet te achterhalen binnen welk domein de (vermoedelijke) schending plaatsvond. Daardoor is het lastig om te bepalen of er daadwerkelijk sprake is van een stijging in het aantal schendingen in de interne organisatie. Verder heeft in beide perioden een vijfde van de on-derzoeken betrekking op misdragingen in de privé-sfeer. Dit geeft op niet mis te verstane wijze aan hoe belang-rijk het functioneren binnen de privé-sfeer is voor een politieambtenaar.
Verder zijn er een paar subtype schendingen die de aandacht trekken. Zo zijn rechtspositionele kwesties met betrekking tot de interne organisatie relatief sterk gestegen. Dit geldt ook voor misbruik van het legitimatiebe-wijs. Diefstal in politiefunctie is opvallend gedaald, evenals diefstal in privé-tijd. Ook het gebruik van alcohol in diensttijd is gedaald.

N De verhouding tussen de type schendingen is opvallend stabiel met als top drie geweld, rechtspositioneel en misbruik van positie. Niettemin lijkt er wel een verandering te zijn opgetreden waarbij onderzoeken naar vermogen en naar zeden zijn gedaald evenals gebruik van alcohol in diensttijd, terwijl interne rechtspositio-nele kwesties en misbruik legitimatiebewijs in deze periode relatief sterk gestegen zijn.

Onderzoek leidt vaker tot ontslag
In de periode 2003-2004 is in bijna de helft van de onderzochte type schendingen geconcludeerd dat er sprake is van plichtsverzuim (36,9 %) of van een strafbaar feit (12,4 %). In bijna twintig procent van de onderzoeken wordt de verdenking verlegd (17, 3 %), en in ruim twintig procent van de onderzoeken kan het vermoeden niet worden aangetoond (23,2 %). Deze gegevens zijn niet goed vergelijkbaar met de periode 1999-2000. Ten eerste was over die periode maar in de helft van de onderzoeken de conclusie bekend. Ten tweede werd de conclusie niet gekoppeld aan de type schending, maar aan het type onderzoek.

De laatste vraag is natuurlijk waar de onderzoeken uiteindelijk toe hebben geleid? Bijna de helft van de onder-zoeken had als uitkomst dat er geen sprake was van plichtsverzuim of een strafbaar feit. Strikt gesproken hoeven de betreffende betrokkenen dan ook geen sanctie te verwachten. In 2003-2004 was dit het geval voor ruim veer-tig procent van de betrokkenen (1005).
Een vergelijking met 1999-2000 is beperkt mogelijk doordat voor die periode in bijna een kwart van de gevallen geen informatie beschikbaar was over de afdoening. Daarnaast is in de periode 2003-2004 vaker meer dan een sanctie geregistreerd per betrokkene. Niettemin is er wel sprake van een opvallende stijging in het aantal discipli-naire ontslagen, namelijk van 82 naar 204. In 2003-2004 hebben 14,4 procent van de betrokkenen met een af-doening disciplinair ontslag gekregen. De ‘overige maatregelen’ omvatten maatregelen zoals overplaatsingen en het verplicht volgen van een training. Dergelijke lichtere maatregelen lijken juist minder vaak te zijn toegepast.

[Tabel]

Conclusies
Terwijl de politiekorpsen al enige jaren beschikten over bureaus interne onderzoeken en over eigen registraties, heeft de instelling van een uniforme registratie toch tot verbeteringen geleidt. Zo is er nu beter zicht op het aan-tal betrokken politieambtenaren dat (mogelijk) een schending heeft gepleegd. Ook is meer informatie beschik-baar over de type schendingen die zij (mogelijk) hebben gepleegd. En is er vooral meer kennis over de oriënte-rende onderzoeken en de decentrale interne onderzoeken.
In vergelijking met de periode 1999-2000 is in 2003-2004 het aantal interne onderzoeken sterk gestegen. Op logische gronden zijn er vier verklaringen mogelijk:
1) Er vinden meer schendingen plaats. Natuurlijk is het goed mogelijk dat politieambtenaren daadwerkelijk vaker een integriteitsschending plegen. Voor die mogelijkheid moeten de ogen open blijven.
2) Er komen meer (interne) meldingen binnen, mede door de toegenomen aandacht voor integriteit.
3) Er vinden meer onderzoeken plaats. Vermoedelijke schendingen leiden vaker tot een intern onderzoek door de toegenomen aandacht voor integriteit en voor interne onderzoeken:
a. leidinggevenden stellen eerder een intern onderzoek in waar zij eerst zaken door de vingers zagen of op een alternatieve wijze afhandelden;
b. een toename van de capaciteit bij de bureaus interne onderzoeken, of een duidelijkere taakverdeling tussen bureaus interne onderzoeken en lijn, waardoor vermoedens vaker kunnen worden opgepakt.
4) Er wordt beter geregistreerd. Met de komst van een uniforme registratie en de aandacht hiervoor zijn korpsen hun interne onderzoeken beter gaan registreren.

Welke verklaring is het meest aannemelijk? Verschillende gegevens zijn in vergelijking met 1999-2000 redelijk stabiel gebleven, vooral de rangorde in type schendingen. Een algemene stijging van schendingen of van meldin-gen (verklaring 1) zou tot een gelijkmatige verdeling hebben geleid over type onderzoek en onderzoeksinstantie. Dit is echter duidelijk niet het geval. Daarentegen zijn de laagdrempelige oriënterende onderzoeken en de onder-zoeken door en met de lijn sterk gestegen terwijl het aantal strafrechtelijke onderzoeken opvallend stabiel was gebleven. Het interne tuchtrechtelijke traject is dus beter zichtbaar geworden, of er wordt daadwerkelijk vaker gebruik van gemaakt. Dit sluit vooral aan bij verklaring 3 en 4: meer aandacht voor integriteit en registratie leidt tot meer - geregistreerde - onderzoeken.

Meer aandacht en een betere registratie lijken te leiden tot meer schendingen. Dit wordt ook wel de integriteits-paradox genoemd.  De komende jaren kunnen we zien of het integriteitsbeleid uiteindelijk zal resulteren in minder geregistreerde schendingen. Een aantal korpsen is wellicht al zo ver. De stijging in het aantal interne onderzoeken varieert namelijk per korps. Er was zelfs een aantal korpsen dat een duidelijke daling in het aantal interne onderzoeken liet zien. Daarom zijn ook specifieke verklaringen op basis van inzicht in de praktijk nodig om de veranderingen voor individuele korpsen te verklaren. Ligt het aan het integriteitsbeleid? De kwaliteit van het bureau interne onderzoeken? Of spelen vooral leidinggevenden met lef hierin een belangrijke rol? De toekomst zal het leren.