Tijdschrift voor de politie

In alle gevallen zal er intern en/of extern over worden gecommuniceerd. De ander is de ontvanger of geadresseerde van het gegeven signaal en/of advies. In dit artikel beschouwen we signaleren en adviseren vanuit het perspectief van de verschillende niveaus van communicatie. Daarbij wordt duidelijk dat de effectiviteit van communicatie – in dit geval signaleren en adviseren – gerealiseerd wordt op meerdere niveaus die voortdurend met elkaar ‘resoneren’. Helder wordt ook dat signaleren en adviseren niet een taak is die per partner in ieders afzonderlijke takenpakket zit. Deze taak kan alleen maar worden uitgeoefend in een gezamenlijke, overlappende ‘ruimte’, op basis van wederkerige communicatie.

In het bij velen bekende model van zender-ontvanger wordt globaal onderscheid gemaakt tussen inhoudsniveau en betrekkings- of relatieniveau. Wanneer mensen met elkaar in contact zijn, gebeurt er meer dan alleen overdracht van informatie van de ene persoon naar de andere persoon. De gesprekspartners praten over een onderwerp, maar vormen en reguleren tijdens de contacten ook hun onderlinge relatie, hun betrekking met elkaar. Op het relatieniveau leven verwachtingen over hoe contacten zullen verlopen, hoe men met elkaar omgaat en behoort om te gaan. Ook zijn er allerlei beelden en gevoelens over elkaars betrokkenheid en intenties. Communicatie vindt altijd tegelijkertijd op deze niveaus plaats. Je kunt niet alleen inhoudelijk communiceren, er wordt tegelijkertijd ook op relatieniveau gecommuniceerd en vice versa. Het is de toon die de noot doet klinken als muziek, om een bekend spreekwoord te parafraseren. Effectieve communicatie vloeit voort uit een goede ‘resonantie’ tussen kwaliteit en acceptatie, tussen inhoud en relatie. In de volgende twee paragrafen werken we dit uit.
 

Een goede probleemanalyse creëert niet vanzelf urgentie
Op het inhoudsniveau wordt naast de inhoud zelf ook het procedureniveau onderscheiden. De inhoud zelf betreft de focus en de inkadering van het onderwerp. Bij signaleren en adviseren gaat het hier om de kwaliteit en scherpte van de feiten en waarnemingen (zeg maar de bekende zeven W’s), de gebruikte bronnen en systemen, de formulering van probleemdefinities, de onderbouwing van de analyse, de volgbaarheid van de argumenten enzovoort. Hiermee laat je als politie de focus en kwaliteit van de inhoudelijke kant van je informatiepositie zien. Gebiedsscans en dreigingsbeeldanalyses bijvoorbeeld laten zien hoe de politie zich hierin methodisch ontwikkelt.

Op het onderliggende procedureniveau gaat het om de manier waarop met het onderwerp wordt omgegaan. Het is de fasering en de ‘weg’ die het onderwerp volgt. Zo kan een signaal/advies besproken worden in de verkenningsfase van nieuw te vormen beleid. Maar het kan zich ook bevinden in de fase van goedkeuring van een beslissingsvoorstel. Hoewel het stromenmodel van Kingdon (1984) ook bruikbaar kan zijn, is op het procedureniveau het barrièremodel van Bachrach en Baratz (1970) nuttig. In dit model worden de hindernissen of sluizen onderscheiden als fasen die doorlopen moeten worden om signalen en adviezen omgezet te krijgen in besluiten en daadwerkelijk uitgevoerde maatregelen.

De eerste barrière wordt genomen als de signalen en adviezen door de geadresseerde herkend en erkend worden als zaken waar via interne en/of politiek-bestuurlijke besluitvorming iets aan te doen valt. Om Kingdon (1984) te parafraseren: om te spreken van een probleem is het niet voldoende dat het probleem feitelijk bestaat, maar dat bij betrokkenen, verantwoordelijken en bevoegden de overtuiging leeft dat de situatie veranderd moet worden. De media spelen hun eigen belangrijke rol in het herkend en erkend krijgen van aan te pakken problemen. Voor actie- en belangengroepen vormen de media uiteraard een effectief platform om zaken onder de aandacht te brengen. Als politie moet je goed afwegen om signalen en adviezen via de media aan de orde te stellen. Zeker als daarmee een ander de aap op de (publieke) schouders krijgt. Van belang is bewust ruimte en tijd te creëren voor een fase waarin de informatie en inzichten met de ander worden gedeeld en te vragen om aanvulling vanuit de invalshoek en taakstelling van de ander. De aan de ander gepresenteerde oplossing kan gezien vanuit de eigen kerntaken goed lijken, maar is kansrijker door het probleem eerst te delen. Bovendien wordt zowel de probleemdefinitie als de oplossing verrijkt met informatie, kennis en inzichten van de ander. Door dit bewust zo in te steken, laat je zien dat je je beperkingen kent en niet op andermans stoel wilt gaan zitten.¹ Dit laatste is overigens een boodschap op relatieniveau.
 

Van agenda naar actie
Er zijn vaak meerdere signalen en adviezen vanuit verschillende hoeken en organisaties in het spel. Daarom moeten er keuzen worden gemaakt, de tweede barrière. De eerste selectie gebeurt vooral door voorbereiders van besluitvorming op strategische posities, zowel binnen de eigen organisatie als bij keten- en netwerkpartners², bestuur, beheer en gezag. Sommige signalen en adviezen vallen af, een aantal neemt ook deze tweede barrière. Die komen dan op ‘de agenda’. Het is wel van belang te beseffen wiens agenda en welk niveau het betreft. Het is niet altijd nodig om besluitvorming op het hoogste niveau te willen. Het gaat om het juiste niveau. Zowel als het gaat om degene van de eigen organisatie die het signaal/advies inbrengt, als bij welke concrete persoon bij de andere organisatie het wordt aangeboden. Via netwerklobby kan formele agendering informeel voorbereid of begeleid worden.

De derde barrière wordt geslecht als het komt tot een besluit dat door verantwoordelijken en bevoegden wordt genomen. Niet zelden moet er vanuit de inbrengende organisatie goed gemonitord worden om te voorkomen dat het onderwerp van de agenda verdwijnt. Gezamenlijke of gecoördineerd ingebrachte signalen en adviezen van betrokken keten- en netwerkpartners komen en blijven gemakkelijker op de agenda.

Ten slotte moeten – als vierde barrière – de aanpak en maatregelen nog zo worden uitgevoerd dat ze leiden tot de bedoelde resultaten. In de implementatie komt het aan op het daadwerkelijke integreren van veiligheidszorg door de verschillende betrokken partners, ieder vanuit hun eigen kerntaken. Regelmatig informeren, communiceren en bijstellen door mensen die elkaar en hun wederzijdse organisaties voldoende kennen, is essentieel. Er ontstaat dan een bijzonder type signalen en adviezen tussen keten- en netwerkpartners, namelijk het elkaar helpen bij het realiseren van een plan van aanpak, bijvoorbeeld door te wijzen op de afspraken of suggesties over afstemming van werkwijzen.

Rondom elke barrière of faseovergang tref je ‘poortwachters’ aan die mede bepalen of een signaal/advies wordt omgezet naar een volgende status. Ook politiefunctionarissen op allerlei niveaus nemen voor andere keten- en netwerkpartners en vertegenwoordigers van bestuur regelmatig de positie van poortwachter in. Bij elke barrière bestaat de kans op teleurstelling: het signaal/advies wordt niet erkend, valt in de prioritering weg, komt niet of veel later op de juiste agenda, wordt niet omgezet in een besluit, het besluit komt niet tot uitvoering, de uitvoering verzandt. Tegelijkertijd is het mogelijk om een signaal/advies soms verderop in het traject ‘in te pluggen’, waarmee sommige barrières kunnen worden omzeild. Een netwerk is onder andere adequaat wanneer er relaties zijn met meerdere poortwachters bij de verschillende barrières en men binnen de eigen organisatie hier een afgestemde strategie op kan zetten. Het vergt zogezegd een plan van aanpak om een plan van aanpak erdoor te krijgen. Overigens is het barrièremodel ook bruikbaar om te kijken hoe binnen de eigen organisatie voorstellen hun weg vinden.
 

Van elkaar kennen naar wederkerigheid
Zoals gezegd, leven er op het relatieniveau verwachtingen over hoe contacten zullen verlopen, hoe men met elkaar omgaat en om behoort te gaan. Ook zijn er allerlei beelden en gevoelens over elkaars betrokkenheid en intenties. De effectiviteit van communicatie – en vooral de duurzaamheid ervan – hangt voor een belangrijk deel samen met de manier waarop partijen op persoonlijk niveau met elkaar omgaan, los van het inhoudelijke onderwerp. Op dit communicatieniveau is de politie niet informatiegestuurd, maar contactgestuurd. We kunnen hier spreken over de contactpositie van de politie, om die kant van het ruime begrip informatiepositie naar voren te halen. Informatiepositie duidt in het algemeen vooral op de positie waarin de politie uit de contacten in haar taakomgeving informatie weet te halen. Bij signaleren en adviseren gaat het er juist om een positie in te nemen waarin de politie informatie weet te brengen.

Het vermogen om contacten te maken en te onderhouden is een essentiële voorwaarde voor de effectiviteit van signaleren en adviseren. Er worden aan dezelfde vraagstukken meerdere betekenissen toegekend, niet alleen qua probleemdefinitie, maar ook qua emotionele, normatief-professionele of politiek-bestuurlijke lading. Veel communicatiestoornissen ontstaan door het anticiperen en reageren op wat je dénkt dat de ander bedoeld, zonder te checken of dat ook juist is. Je leert de ander niet één keer kennen, maar doet dat in elk contact steeds opnieuw. De ander kan dan ook niet alleen een postbusadres of e-mailadres zijn. Het gaat om mensen die elkaar persoonlijk ontmoeten en investeren in regelmatig wederzijds contact. Overigens maken alleen al de regelmatige wisselingen van mensen in netwerken het vermogen om contact te maken noodzakelijk.
Door signaleren en adviseren wil je invloed uitoefenen op de besluitvorming en bijdragen van een ander. Een valkuil is dat het alleen inhoudelijk en procedureel gericht blijft. Uiteraard moet je helder kunnen maken waar je het over hebt en waar je dat op baseert. Het risico is dat er te weinig oog is voor de relatie zelf. Er kan bijvoorbeeld irritatie ontstaan omdat je geen begrip toont voor de werkwijzen en interne processen van de ander, aannemende dat je die in de eerste plaats ook kent. Er zijn soms lastige blokkades in relaties. Wat je ook aan inhoudelijke kwaliteit op een geschikt moment naar voren brengt, de ander reageert vooral op betrekkingsniveau, bijvoorbeeld met: ‘heb je hen weer’ of ‘jullie gaven zelf vorige keren ook niet thuis’. Ken je ontvanger en vraag welk beeld de ontvanger van jou heeft. Belangrijk is de aandacht voor toonzetting, de opbouw van onderling vertrouwen, het onderling respect, de interesse in elkaars (vak)gebied en (vak)taal en elkaars (on)mogelijkheden. Hier speelt niet alleen de kwaliteit van de oplossing, maar vooral het delen van het probleem en het creëren van een gedeelde verantwoordelijkheid. Op relatieniveau krijgt wederkerigheid gestalte. Wederkerigheid is het werkzame principe in een goede relatie. De essentie is dat je elkaar laat zien dat je je verplaatst in elkaars positie, dat je met de signalen en adviezen van de ander net zo serieus omgaat als je wilt dat de ander met die van jou omgaat.
 

Het ontstaan van een gezamenlijke ‘leerruimte’
De dynamiek van de maatschappelijke vraagstukken is inhoudelijk al complex. De samenwerking tussen partners in veiligheidszorg om te komen tot een aanpak kent daarbij op zichzelf een eigen dynamiek en complexiteit. Juist ook omdat er gestreefd wordt naar een integrale aanpak. De betrokken partners hebben zelden alle informatie en alle mogelijke analyses beschikbaar. De doelen en aanpakken van zowel de afzonderlijke partners als van het netwerk als geheel moeten hierdoor steeds opnieuw worden bezien en eventueel worden aangepast aan nieuwe inzichten en kennis. Dit betekent dat er sprake is van een continu leerproces³. Op relatieniveau kunnen we spreken van samenwerkende partners als een lerend netwerk. Er wordt niet alleen geleerd van elkaar over ieders taken, verantwoordelijkheden, middelen, werkwijzen, taal en waarden. Als het gaat om signaleren en adviseren hebben we het hier over een lerend netwerk waarin men dit taakdomein ontwikkelt in een inter- of transorganisationele ‘leerruimte’. Elke partner heeft namelijk de taak om te signaleren en te adviseren, maar kan dit niet als een exclusieve taak voor zich reserveren. Deze ‘leerruimte’ is een gezamenlijk taakdomein.
Bewust gezamenlijk willen leren is een insteek om de onzekerheden en complexiteit in het samenwerkingsproces zelf hanteerbaar te maken. Klijn en Koppenjan (2004) onderscheiden drie vormen van leren in netwerken. ‘Cognitief leren’ in een netwerk richt zich op het (leren) maken van een gezamenlijke inhoudelijke analyse van het probleem en mogelijke oplossingen. ‘Strategisch leren’ heeft betrekking op hoe de netwerkpartners leren om te gaan met hun onderling verschillende doelen, soms conflicterende belangen en wederzijdse afhankelijkheden. Er is sprake van ‘institutioneel leren’ wanneer bewust gewerkt wordt aan bijvoorbeeld samenwerkingsregels, een gedeelde taal en wanneer onderling vertrouwen zich ontwikkelt. De drie leervormen ontwikkelen zich als steeds dieperliggende lagen die achtereenvolgens worden aangeboord. Eerst samen leren met de inhoud om te gaan, daarna het delen van inzichten over de onderlinge positionering en afhankelijkheden en ten slotte het samen ontwerpen en inrichten van productieve vormen van samenwerking. De bekende fasen van groepsvorming lopen hieraan parallel. Je begint met de ‘forming’ van een samenwerkingsverband, daarna komt de ‘storming’-fase waarin conflicten de initiële welwillendheid onder druk zetten, vervolgens de ‘norming’-fase waarin onderling afspraken gemaakt worden om ten slotte in de productieve ‘performing’-fase te komen. Deze fasen worden in het klein steeds opnieuw doorlopen, wanneer er wisseling van personen plaatsvindt. De tekst van een convenant doet daar weinig aan af.

De ontwikkeling van samenwerkingsrelaties, bijvoorbeeld in de vorm van veiligheidshuizen of langs de lijn van programmasturing, is een uiting van het ontstaan van genoemde inter- of transorganisationele ruimte. In deze ruimte komt het signaleren en adviseren als gezamenlijke, overlappende taak van een institutioneel lerend netwerk tot uitvoering. Zoals de brochure Veiligheidshuizen (2008) meldt⁴: ‘Steeds meer instanties hebben ervaren niet zelfstandig het maximale resultaat uit hun inspanningen te kunnen halen. Samenwerking brengt realisatie van de eigen doelstellingen dichterbij. Ketenpartners zijn in een fysieke omgeving eerder geneigd elkaar aan te spreken op gemaakte werkafspraken en toezeggingen. Afspraken over te nemen maatregelen verzanden hierdoor minder snel in de reguliere uitvoeringspraktijk. Het onderlinge vertrouwen wordt bevorderd doordat men elkaar en elkaars organisaties beter leert kennen. Dit onderling vertrouwen leidt tot betere samenwerking en er ontstaat meer zicht op wat er wel en niet gebeurt.’ Het elkaar kunnen en durven aanspreken is alleen effectief als er duidelijkheid is over elkaars rol en positie en er ruimte is om onderling zaken uit te spreken, goed te bespreken en er geaccepteerde afspraken zijn gemaakt. Dit is een investering die ook los van een organisatievorm als een veiligheidshuis, een noodzakelijke voorwaarde is om effectief te kunnen signaleren en adviseren.
Bij de ontwikkeling van programmasturing⁵ wordt het accent gelegd op netwerksturing of netwerkgovernance. Voor complexe, multi-stakeholdervraagstukken, zoals keten- en netwerksamenwerking, wordt een lerende strategie het meest geschikt geacht. Voor lokale veiligheid wordt de strategieontwikkeling in het netwerk vooral gezien als een gezamenlijk leerproces. Een ‘open minded’-relatie tussen partijen en het kunnen voeren van een meerstemmige dialoog, vormen hiertoe belangrijke voorwaarden. Zonder aandacht voor communicatie op relatieniveau gebeurt er met een signaal of advies niets anders dan dat het over de schutting wordt gegooid.
 

Signaleren en adviseren: zelf over de schutting stappen
In dit artikel vormen de niveaus in communicatie uitgangspunt voor een beschouwing over de effectiviteit van signaleren en adviseren als taak van de politie. Twee hoofdpunten komen naar voren. Ten eerste is de politie niet alleen informatiegestuurd, maar ook contactgestuurd. Zeker als het gaat om effectief signaleren en adviseren is investeren in een goed ontwikkelde relatie en contactpositie essentieel. Deze relatie is bepaald niet statisch en kan gezien worden als een lerend netwerk, waarin wederkerigheid op alle niveaus het werkzame principe is. Het tweede hoofdpunt hangt hier nauw mee samen. Integrale veiligheidszorg komt tot stand door organisaties, waaronder de politie, die zich in de uitvoering juist beperken tot hun eigen kerntaken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden, werkwijzen, middelen enzovoort. Vanuit de helder te onderscheiden eigen posities wordt gecoördineerd samengewerkt. Tegelijkertijd is er voor signaleren en adviseren sprake van een inter- of transorganisationele ruimte waarin betrokken partners deze taak gezamenlijk ten uitvoer brengen. Deze taak is niet exclusief voor een afzonderlijke organisatie, maar inclusief voor het lerende netwerk. Samenwerking in signaleren en adviseren is meer dan een kwestie van smeerolie tussen organisaties, het is een scharniertaak van partners in integrale veiligheidszorg. Het spel gaat niet meer om wie de aap op zijn schouders krijgt, maar is bedoeld om samen de schouders onder de aap te zetten.