Tijdschrift voor de politie

In de inleiding hebben wij een aantal motieven aangeduid voor samenwerking. Deze motieven zijn een logisch gevolg van een aantal wezenlijke ontwikkelingen van de afgelopen decennia.
 

Samenwerken aan veiligheid
Vanaf eind jaren tachtig is door de politie in Nederland in toenemende mate geïnvesteerd in samenwerking bij het bestrijden van de criminaliteit. Deze samenwerking bestond hoofdzakelijk uit het delen van informatie en het op ad hoc basis gezamenlijk optreden tijdens evenementen en verstoringen van de openbare orde of, zij het meer sporadisch, tijdens grootschalige rechercheonderzoeken.
De korpsen bepaalden zelf of, wanneer en hoe er werd samengewerkt. Met de reorganisatie in 1993, waarbij het beheer meer op afstand werd gezet en het uitgangspunt ‘alles decentraal, tenzij…’ gold, werd deze autonomie van de politieregio's versterkt. Samenwerken tussen regio's bleef in het algemeen beperkt tot operationele werkafspraken.
In de jaren negentig groeide het besef dat de verantwoordelijkheid voor veiligheid en leefbaarheid nooit door één partij kan worden waargemaakt. De verwevenheid van veiligheid met andere maatschappelijke vraagstukken, de omvang en de toenemende complexiteit van de veiligheidsonderwerpen leidden tot een behoefte aan verregaande samenwerking in de 'veiligheidsketen' en een integrale aanpak. Juist de verbreding van het onderwerp veiligheid heeft ertoe geleid dat samenwerking – naast samenwerking binnen de totale regionale veiligheidsketen – ook tussen politieregio's geboden is voor het optimaliseren van de politieprestaties.
De autonome korpsen en de verwevenheid van veiligheidsvraagstukken vorm(d)en een probleem voor de verantwoordelijke ministers. Wie kan worden aangesproken op de kwaliteit van de beleidsuitvoering, op het functioneren van korpsen of korpschefs en hoe kan er worden gestuurd op de onderlinge relatie?
 

Een sturingsrelatie in verandering
De sturingsrelatie tussen de rijksoverheid en de politie is aan het veranderen. Het beheer op afstand staat onder druk. Reeds vanaf 1997 is deze kentering te constateren. Op basis van een eerste evaluatie van de Politiewet is de behoefte geconstateerd om de landelijke beleidsprioriteiten meer/beter op de regionale prioriteiten af te stemmen. Met de nota Bestel in Balans is de mogelijkheid verder uitgebreid om te sturen op de korpsen. Vanaf 2000 wordt de landelijke beleids- en beheerscyclus een feit.
Mede naar aanleiding van de toegenomen maatschappelijke en politieke aandacht voor het thema 'veiligheid' en de wens om de doelbereiking van overheidsorganisaties te verbeteren, hebben de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) en van Justitie in oktober 2002 het rapport Naar een veiliger samenleving gepubliceerd. In dit rapport, ook wel 'Het Veiligheidsplan' genoemd, zijn ambitieuze doelstellingen opgenomen om zowel de objectieve als de subjectieve veiligheid te vergroten.
Een te constateren ontwikkeling in het verlengde hiervan is de beweging waarin de politie zich moet verantwoorden voor haar prestaties. Effectieve en efficiënte inzet van schaarse capaciteit en soms dure middelen speelt hierbij een centrale rol. De behoefte aan samenwerking tussen regio's groeit.
Hoewel de exacte aanleiding niet precies te duiden is, vormde onder meer de politieke ergernis met betrekking tot de automatisering een belangrijk keerpunt. Eind jaren negentig werd geconstateerd dat de automatisering van de korpsen veel gebreken vertoonde. Elk korps had zijn eigen systemen, hetgeen een effectieve informatie-uitwisseling in de weg stond. Daarnaast was het volkomen onduidelijk wat de kwaliteit hiervan was of hoeveel geld aan automatisering werd uitgegeven.
De sturingsrelatie tussen de ministeries en de politieregio's is hiermee ingrijpend aan het veranderen. Daarbij wordt vooruitlopend op de evaluatie van het politiebestel in 2005 door een aantal verantwoordelijke bewindslieden en anderen openlijk gedroomd over een verdere centralisatie van de politie en zelfs de mogelijkheid van een landelijke politie.
Is samenwerking tegen deze achtergrond een aardige strategie om centralisatie te voorkomen of is samenwerking gezien de toegenomen politiekbestuurlijke en maatschappelijke verwachtingen rondom de politie een noodzakelijk gegeven? Los van het antwoord op deze vragen constateren wij dat voor veel politieregio's samenwerking wordt gezien als opmaat voor het voldoen aan de politiekbestuurlijke en maatschappelijke verwachtingen. Vanuit deze invalshoek willen wij nader ingaan op voorwaarden voor een goede samenwerking.
 

Voorwaarden
Samenwerken tussen politieregio's kan veel voordelen opleveren. Wij zien in de praktijk veel voorbeelden van suboptimalisatie, het uitoefenen van oneigenlijke taken, ontoereikende kwaliteit in combinatie met onvoldoende mogelijkheden om hierin te investeren, achterstallig onderhoud, te dure leveringscontracten met derden, enzovoort. Het is onze overtuiging dat samenwerken tussen politieregio's vele miljoenen aan besparingen kan opleveren. Om samenwerken goed te organiseren, zo leert onze ervaring, is in ieder geval aandacht nodig voor de volgende aspecten.
 

Ingrediënten
Aan de oppervlakte lijkt samenwerking tussen politieregio's een eenvoudige opgave. De werkprocessen vertonen veel overeenkomsten, taal en opleidingen zijn goed vergelijkbaar, mensen kennen elkaar en veel ondersteunende faciliteiten zijn gestandaardiseerd.
Toch zijn tussen de regio's ook veel verschillen te constateren. Er is meestal geen eenduidig besturings- en managementconcept, de historische context is verschillend, de strategische visie op onderdelen is niet altijd congruent en de regio's kunnen sterk verschillen qua omvang, werkwijze en ontwikkeling.
Tijdens het organiseren van samenwerking dient dan ook specifiek aandacht te worden gegeven aan het formuleren van een aantal basisvoorwaarden. Een basale voorwaarde is uiteraard het onderling vertrouwen in elkaar en de bereidheid om de eenduidigheid van het gezamenlijk optreden als korpsleidingen met betrekking tot de samenwerking voorop te laten staan. Daarnaast zijn er vanuit het perspectief van de uiteindelijke dienstverlening aan de afnemer verschillende bedrijfskundige elementen van belang (zie figuur 1).

Figuur 1. De kern van samenwerken

Overige voorwaarden
Een gemeenschappelijke visie op de samenwerkingsgebieden is van invloed op de reikwijdte en de diepgang van de samenwerking. Met name als sprake is van vergaande samenwerking, is een gedeelde opvatting over de inrichting, structuur en werkwijze binnen het onderdeel of proces van groot belang. Vandaar dat het formuleren en kiezen van een strategische visie en (hieraan gekoppeld) de doelen als eerste stap van cruciaal belang is. In de regel vormen deze keuzen een afgeleide van een lacune tussen de competentie van de huidige organisatie en het strategisch ambitieniveau.
Een ander belangrijk punt is de onderkenning dat het streven naar samenwerking om verschillende redenen legitiem kan zijn en niet altijd in termen van efficiency is te vertalen. Soms kan substantiële kwaliteitswinst worden geboekt en gaat de kost voor de baat uit. De bereidheid om in dat geval gemeenschappelijk te investeren valt of staat bij het vooruitzicht (en acceptatie) van een win-win situatie met een heldere financiële onderbouwing. Bij het bepalen van de strategische visie bij samenwerken op onderdeelsniveau dient dan ook onomwonden te worden gekozen voor operational excellence, customer intimacy of product leaderschip. Op deze wijze wordt voorkomen dat gestuurd wordt op onderling tegenstrijdige doelen.

Ook een punt van aandacht betreft het afstemmen van de veranderstrategie op het 'DNA' van de samenwerkende korpsen. Na het uitwerken van de veranderdoelstellingen is het moment aangebroken om een veranderstrategie te bepalen. Op het snijvlak van kansen in de markt en het verandervermogen van de organisatie is een viertal veranderstrategieën (uiteraard kan per strategie gekozen worden voor een mengvorm) denkbaar:
– kiezen voor een innovatieve of behoudende strategie;
– kiezen wij voor een fundamentele of een incrementele aanpak;
– kiezen wij voor een gedetailleerd ontwerp of voor een ontwerp op hoofdlijnen;
– kiezen voor een centraal gestuurde of interactieve aanpak.

Een laatste punt van aandacht betreft de cultuur en communicatie. Communicatie tijdens een verandertraject spreekt voor zich. Bij het organiseren van een samenwerkingsverband wordt echter wel eens vergeten dat een nieuwe entiteit wordt gevormd. Samenwerken is meer dan een eenvoudige optelsom van twee organisaties.
Om dominantie van een van de partijen of het terugvallen in oud gedrag te voorkomen, is vanaf de start aandacht voor cultuurontwikkeling noodzakelijk.
 

Planmatige aanpak
De aanpak van samenwerkingvraagstukken tussen organisaties leent zich, zo leert onze ervaring, zich uitstekend voor een planmatige aanpak. Het toepassen van programmamanagement kan hierbij helpen. Bij een programma gaat het erom de beoogde veranderingen planmatig te laten verlopen. Het doel is om de veranderactiviteiten doelgericht (effectief), flexibel, tegen de laagst mogelijke kosten en met de hoogst mogelijke opbrengst uit te voeren. Een voorwaarde hiervoor is dat de activiteiten georganiseerd, bestuurd en gemanaged worden.