Tijdschrift voor de politie

Moeten we ons zorgen maken over de positie van de Nederlandse burgemeester? Velen hebben zich dat de laatste jaren afgevraagd. Maar de aanleiding voor hun zorgen veranderde in de loop van de tijd.
Eerst was de invoering van het lokale dualisme in 2002 reden tot zorg. Kort samengevat kwam dat erop neer dat bestuur (het college van burgemeester en wethouders) en politiek (de gemeenteraad) duidelijker van elkaar gescheiden rollen kregen. Het college zou besturen, de raad hoofdlijnen van het beleid uitzetten, de uitvoering van het beleid controleren en de bevolking vertegenwoordigen.
Vreemd genoeg bleef in dit duale bestel de burgemeester zowel voorzitter van het college van B en W als voorzitter van de raad. Deze dubbelrol werd bekend als de spagaat van de burgemeester: één been in de raad en het andere been in het college. Inderdaad een vreemde demarche van de wetgever, al lijkt het in de praktijk wel mee te vallen.

‘Dat de raad cruciaal is geworden in het “burgemeesterlijk” bestel, wil niet zeggen dat de dualisering een wezenlijke factor is geworden in het gedwongen vertrek van burgemeesters’, aldus Korsten en Aardema in hun recente onderzoek naar sneuvelende burgemeesters. 

Vervolgens zorgden de plannen voor een direct gekozen burgemeester voor veel onrust. Zittende – benoemde – burgemeesters maakten zich niet alleen zorgen over hun kansen bij de, door minister Thom de Graaf, geplande directe verkiezingen in 2006. De benoemde burgemeesters waren ook ronduit boos over wat ze als een onverdiende motie van wantrouwen van het kabinet beschouwden: ‘doen we het dan niet goed als benoemde burgemeesters?’ en ‘waar hebben we dit aan te danken?’. De afloop is bekend. De Eerste Kamer blokkeerde meteen al de allereerste stap op weg naar de gekozen burgemeester en Thom de Graaf is inmiddels (benoemd) burgemeester van Nijmegen.

De direct gekozen burgemeester lijkt nu al weer heel ver weg. Volgens het coalitieakkoord mag de raad voortaan een bindende voordracht doen, waar de Kroon alleen om zwaarwegende redenen van af mag wijken. 

Al die tijd was er ook zorg over sneuvelende, vallende burgemeesters. Zo veel zorg dat Derksen er indertijd zijn Leidse oratie aan wijdde en er recent nog in opdracht van BZK en het NGB onderzoek naar werd gedaan.  Anders dan in het verleden kunnen burgemeesters tegenwoordig door hun gemeenteraad tot opstappen worden gedwongen (artikel 61 Gemeentewet). Uit het onderzoek van Korsten en Aardema blijkt overigens dat het aantal burgemeesters dat gedwongen moest vertrekken, meevalt. In de periode 2000 t/m 2005 zijn dat er 36 op een totaal van circa 460 burgemeesters.
 

Lokale openbare orde en veiligheid als probleem
De laatste jaren is er ook een nieuw probleem. De burgemeester is, als lokale gezagsdrager, nog steeds onverkort verantwoordelijk voor de gemeentelijke Openbare Orde en Veiligheid (OOV). Maar, de afgelopen decennia is hij voor zijn taakuitoefening meer en meer afhankelijk geworden van bovenlokale, regionale, organisaties. Wringt dat? Is ook hier sprake van een spagaat van de burgemeester?
Hoe zit dat eigenlijk met de burgemeester en de uitoefening van zijn bevoegdheden in een tijd van regionale politie, regionaliserende brandweer , sterke (?) veiligheidsregio’s en een bemoeizuchtige rijksoverheid? Heeft de burgemeester een probleem? En, zo ja, wat is het probleem dan precies? Zal het probleem overgaan? Of, als het niet vanzelf overgaat: wat valt er dan aan doen?

Op het eerste gezicht lijkt het evident dat de burgemeester een probleem heeft.
Zijn  bevoegdheden en verantwoordelijkheden inzake openbare orde en veiligheid zijn dezelfde gebleven. Maar zijn greep op de uitvoeringorganisaties lijkt veel kleiner te worden, als hem geen gemeentelijke brandweer of gemeentepolitie meer ten dienste staan.
Als dat het probleem is – uitvoering van beleid op grotere afstand – dan luidt mijn boodschap dat het probleem niet meer weg zal gaan.

Schaalvergroting is, in de operationele sfeer, vaak onvermijdelijk.  Moderne technologie, verkeer, industrie, maar ook massagebeurtenissen als voetbalwedstrijden en popconcerten brengen geheel nieuwe risico’s met zich mee. 
De schaal van hedendaagse risico’s en problemen is vaak zo groot dat een klein politiekorps of een voornamelijk uit vrijwilligers bestaande brandweer niet meer voldoet. Bovendien zijn de eisen die burgers en organisaties aan hun veiligheid en dus aan het openbaar bestuur stellen, steeds zwaarder geworden.
Als het onverhoopt toch mis gaat, is er behoefte aan een hoge mate van professionaliteit, aan grootschalige inzet, aan gespecialiseerde medewerkers en aan veel en modern materieel.

De risico’s voor de burgemeester nemen, in sommige opzichten, zeker toe. Overigens niet alleen op het terrein van veiligheid. Ook de burgemeester wordt steeds vaker afgerekend op zijn beleid of op dat van het college van B en W.
 

Risico’s voor de burgemeester groter?
Dat de positie van de burgemeester ook lastig(er) kan worden door de grotere afstand tussen zijn lokale beleidsvorming en de geregionaliseerde uitvoering is duidelijk. Maar, er zijn tegelijkertijd ook goede redenen om het probleem te relativeren.
Allereerst kan de vraag gesteld worden of het vroeger echt allemaal wel zo veel beter ging. De uitvoerende organisaties waren dichter bij de gemeente geplaatst, maar hun kwaliteit en zeker hun capaciteit was in veel gevallen twijfelachtig. Voor de burgemeester betekende dat een ander type risico, maar wel een reëel risico.
Dan zijn er vervolgens tal van gemiste kansen. Hebben burgemeesters indertijd, toen ze alle uitvoerende organisaties nog onder handbereik hadden, zoveel meer en zoveel beter gebruikgemaakt van hun sturingsmogelijkheden? En, hebben gemeenteraden de (toen nog) eigen gemeentelijke organisaties zoveel meer en zoveel beter gestuurd en gecontroleerd? Er zijn veel aanwijzingen dat dat indertijd allerminst het geval is geweest.
In de derde plaats zeggen formele kaders (‘het bestel’) maar in beperkte mate iets over de werkelijke macht en met name de werkelijke invloed van partijen. Er kan vaak, binnen die kaders, veel meer dan mensen geneigd zijn te denken.
Dat geldt bijvoorbeeld voor het democratische gat dat de huidige Politiewet ontegenzeggelijk kent. Gemeenteraden en bestuurders laten zich op basis daarvan al te gemakkelijk een soort calimerocomplex aanpraten: ‘daar gaan we niet meer over’. Wie dat echt wil en zich daar serieus voor inspant, kan echter ook het doen en laten van een regionale politie wel degelijk beïnvloeden.
De ruimte die formele kaders in de praktijk blijken te bieden, is overigens ook de belangrijkste reden waarom het huidige politiebestel niet genationaliseerd hoeft te worden.
Ten vierde. De gemeentelijke regiefunctie wordt, binnen het integrale veiligheidsbeleid, steeds belangrijker. De gemeente – en dus ook de burgemeester – wordt regisseur van velerlei, vaak gemeentelijke organisaties die ook een bijdrage aan openbare orde en veiligheid kunnen en moeten leveren.
Tegenover minder invloed op sommige organisaties staat dus misschien wel meer invloed op andere organisaties.

De burgemeester heeft, ten slotte, de afgelopen jaren niet alleen positie verloren. Hij heeft ook winst geboekt. Zo zijn bijvoorbeeld de openbare-ordebevoegdheden in de Gemeentewet aanzienlijk verruimd (o.a. artikel 174a dat sluiting van overlastgevende panden mogelijk maakt en artikel 154a/176a inzake bestuurlijke ophouding van mogelijk overlastgevende groepen). Binnenkort  worden de mogelijkheden voor bestuurlijke sancties (boetes) verruimd. Ten slotte is er de komst van gemeentelijke toezichthouders en handhavers in vele gedaanten en van wisselende, maar vaak zorgelijke kwaliteit. 
 

Uitvoering op afstand: wat te doen?
In theorie zijn er drie mogelijkheden om dit probleem van de burgemeester op te lossen.
Allereerst zou de regionalisering teruggedraaid kunnen worden. Een terugkeer, bijvoorbeeld, naar de gemeentepolitie . Of het afschaffen van de regionale brandweren.
Deze optie is nauwelijks denkbaar en waarschijnlijk ook weinig wenselijk. In een samenleving waar, in ieder geval, een deel van de veiligheidsproblemen groot, complex en gemeentegrensoverschrijdend is, is dit nauwelijks een realistische optie.
Een tweede, theoretische optie is om de verantwoordelijkheden voor openbare orde en veiligheid op een ander, bovenlokaal niveau te leggen. Bijvoorbeeld bij de commissaris van de Koningin of bij een coördinerend burgemeester. Op die manier worden beleid en uitvoering weer dichter bij elkaar gebracht, zij het niet meer op het gemeentelijke niveau.
In de meeste gevallen – bij reguliere, lokale OOV-problemen – is dat ronduit onwenselijk. Misschien is het wel een optie, waar het gaat om heel incidentele, grootschalige incidenten: het echte werk van de Veiligheidsregio. Dan moet er overigens wel volstrekte duidelijkheid over zijn wie, als het er op aankomt, doorzettingsmacht heeft.
Een derde optie is het beste te maken van de situatie die inmiddels ontstaan is: roeien met de riemen die je hebt. Dat geldt zowel voor de burgemeester als voor de gemeenteraad. Het klinkt misschien wat fatalistisch, maar het lijkt uiteindelijk de minst onaantrekkelijke en zeker ook de meest realistische optie.
 

Een pragmatische oplossing
Wat betekent deze pragmatische optie? Roeien met de riemen die je hebt.
Het uitgangspunt moet zijn dat een aanzienlijk deel van de orde- en veiligheidsproblematiek nog steeds een lokaal gebonden problematiek is. Dus zijn lokale kennis en aan de lokale situatie aangepaste actie (maatwerk) nodig.
 

Elke vorm van sturing moet daar recht aan doen
Feit is vervolgens dat veel uitvoerende organisaties geregionaliseerd zijn. Denkend in de traditionele tweedeling beheer en gezag zou een burgemeester kunnen proberen datgene wat hij aan beheersbevoegdheden verloren heeft, in de gezagssfeer te compenseren.
Mijns inziens kan het bevoegd gezag – de burgemeester in het bijzonder – het verlies aan beheersbevoegdheden in aanzienlijke mate compenseren door ‘gezaghebbend’ heel erg goed duidelijk te maken welk beleid gevoerd moet worden. Dat geldt voor politie, brandweer en geneeskundige hulp. Maar het geldt ook steeds meer voor al die andere – lokale en regionale – organisaties die eveneens nodig zijn om effectief lokaal (integraal) veiligheidsbeleid te kunnen voeren.
Burgemeesters moeten zich niet laten afschrikken door een wat grotere afstand tussen beleid en uitvoering. Ze kunnen en moeten vanuit eigen kracht handelen, als procesregisseur en gezaghebbend netwerkmanager. Juist de burgemeester kan veel uiteenlopende partijen bij elkaar brengen en binden.  Regionale organisaties hebben daar zelf ook belang bij. Zij ervaren immers ook meer en meer dat ze het (toch) niet alleen aan kunnen; dat alleen maar repressie ineffectief is; dat andere organisaties ook mee moeten spelen.

Een derde element binnen de pragmatische optie is dat lokale wensen en belangen op het terrein van veiligheid, handhaving en toezicht veel beter en veel concreter gearticuleerd moeten worden dan nu het geval is.
Allereerst moet de gemeenteraad zijn al eerder aangeduide calimerocomplex afschudden. De politieke les luidt: misschien zijn we, binnen de totale regionale arena, wel klein maar daarom zijn we nog niet machteloos.

Wat de raad vooral moet doen, is duidelijke keuzen maken, prioriteiten stellen op het gebied van veiligheid. Dat is noch gemakkelijk, noch vanzelfsprekend. Gemeenteraden kiezen nu eenmaal liever niet. Zeker niet op een politiek en maatschappelijk gevoelig terrein als veiligheid. Toch is kiezen wel de kern van het politieke proces.
Confronteer de raad daarom, zo luidt mijn advies aan de burgemeester, met de noodzaak om echte keuzen te maken. In het licht van enerzijds een onbeperkte vraag naar veiligheid en anderzijds de altijd beperkte middelen. Des te duidelijker die politieke keuzen, des te groter de potentiële invloed en macht van de raad en dus ook van de burgemeester. Immers, hij gaat dan op regioniveau aan de slag, gesteund door de boodschap van zijn raad.

Maar, de burgemeester hoeft natuurlijk niet passief op zijn gemeenteraad te wachten. De burgemeester kan, nee hij moet zijn raad ook stimuleren om zich actief op te stellen en zijn wensen te articuleren. Opportunistisch geformuleerd: de burgemeester kan zijn positie versterken door gebruik te maken van de raad.
Hij kan de raad als medestander zien, in plaats van als een met argwaan bekeken hinderpaal voor goed besturen. Want er zijn nog steeds burgemeesters die op die manier tegen hun raad aankijken. Steun zoeken bij de gemeenteraad lijkt bestuurlijk misschien een beetje tegennatuurlijk, maar is dat niet. Je kunt als burgemeester beter met een duidelijke boodschap op pad gestuurd worden, dan met vaagheid. Vaagheid maakt veel kwetsbaarder. 

De voorgaande punten hebben vooral betrekking op sturing en controle. Maar er is natuurlijk meer: operationeel optreden en de terugkoppeling daarvan. Daarover het volgende. 
De regionale uitvoerders van gemeentelijke taken moeten er veel beter van doordrongen worden dat ze niet alleen een verantwoordelijkheid naar hun eigen regionale leiding toe hebben, maar ook – en in veel gevallen primair – naar het bevoegd gezag in een specifieke gemeente. Gebeurtenissen als die in Pijnacker-Nootdorp – grootschalig en hard ME-optreden, zonder dat de burgemeester op de hoogte was – moeten niet meer kunnen.

Lokale bestuurders zullen, op hun beurt, ook meer moeten investeren in het sturen en controleren van regionale organisaties. Althans, zolang die regionale organisaties nog geen eigen politieke basis en democratische legitimering hebben.
 

Een meer principiële oplossing?
Het probleem van de burgemeester – zijn spagaat op het terrein van orde en veiligheid – is ook op een meer principiële manier op te lossen.

Voorwaarde daarvoor is dat we ooit een keer de moed hebben consequenties te trekken uit het feit dat het huis van Thorbecke, fraai als het ooit was, tegenwoordig niet meer voldoet. Misschien moeten we een einde maken aan de fictie dat we in het binnenlands bestuur nog steeds een structuur met drie lagen kennen: Rijk, provincie en gemeente. Misschien moeten we ook erkennen dat er inmiddels een alles verhullende bestuurlijke lappendeken ontstaan is – al dan niet op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) – die én politiek én bestuurlijk een onding is.

De conclusie zou dan wel eens kunnen zijn dat een vierde bestuurslaag op veel plaatsen niet zou misstaan. Zeker niet als dan al die vage en democratisch zwakke WGR-constructies zouden kunnen verdwijnen en op zouden kunnen gaan in één rechtstreeks democratisch gelegitimeerd regionaal bestuur. Dat reduceert de bestuurlijke drukte ook aanzienlijk.
Echt regionaal bestuur lijkt een goede optie. Zeker daar waar sprake is van provinciale opschaling, zoals mogelijk in de Randstad . Maar misschien ook in andere grootstedelijke gebieden, zoals in de WGR+-gebieden rond de grootste steden.
Als er echt regionaal bestuur komt, dan ligt het voor de hand daar ook de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de werkelijk grootschalige veiligheidstaken, zoals bovenlokale rechtsordehandhaving, neer te leggen. Maar, ook niet meer dan dat.
Alledaagse verantwoordelijkheden voor openbare orde en veiligheid moeten ook dan op het lokale niveau blijven. Gemeenten en (huidige) politiedistricten moeten over voldoende middelen kunnen beschikken en meer beleidsvrijheid krijgen om hun operationele verantwoordelijkheden voor orde en veiligheid in te vullen en waar te maken.
 

Conclusies
De burgemeester is kwetsbaarder geworden, maar niet noodzakelijkerwijs door ontwikkelingen op het terrein van openbare orde en veiligheid. De burgemeester wordt vooral kwetsbaarder, omdat hij in veel opzichten een ‘normaal’ bestuurder is geworden.
De regionalisering van veel organisaties op het terrein van veiligheid kan de politiek-bestuurlijke risico’s voor de burgemeester zowel groter als kleiner maken. Het netto-effect van kansen en risico’s moet en kan alleen maar in de praktijk blijken.

Voor zover de burgemeester aan macht heeft ingeboet door het ontbreken van beheer en door een grotere afstand tot de uitvoering kan hij veel van het verloren terrein goedmaken door zich als een echte gezagsdrager te manifesteren.
Hij kan dat doen door zich betrokken te tonen bij de vele facetten van het veiligheidsbeleid, door bruggen te slaan tussen politiek-bestuurlijke actoren enerzijds en operationele diensten anderzijds en vooral door een duidelijk eigen beleid te voeren, veelal in samenspraak met de gemeenteraad.

De burgemeester zal zich actief – en misschien meer dan in het verleden – moeten inspannen om zijn bevoegdheden en verantwoordelijkheden waar te maken, met hulp van regionale uitvoerende organisaties.

Ten slotte: ook in deze tijd – spagaat of niet – is de burgemeester allerminst een beklagenswaardige figuur. Integendeel: het burgemeesterschap blijft een prachtbaan.