Tijdschrift voor de politie

Van de 11.000 medewerkers die werkzaam zijn in de opsporing werkt zo'n 40 procent in een operationeel ondersteunende functie en is 60 procent tactisch actief. Van hen houdt eenderde zich bezig met de zware georganiseerde criminaliteit en tweederde met de veelvoorkomende en ernstige criminaliteit op lokaal niveau. De vraag is of deze laatste groep, het gaat om 4.350 medewerkers, specialist moeten zijn. Van de ongeveer 1 miljoen geregistreerde misdrijven vallen grofweg 900.000 in de categorie veelvoorkomende criminaliteit en 90.000 in de categorie (lokale) ernstige criminaliteit.
 

Blauw vermogen
Het primaire politiewerk bestaat uit waken (over de openbare orde), helpen, toezien en opsporen. We noemen dit kernactiviteiten. De ambitie is (of zou moeten zijn): wakker blijven, waken over de openbare orde en deze handhaven, toezien en reageren als dat nodig is en opsporen als daarom gevraagd wordt.
Tactische kernactiviteiten zijn activiteiten met twee uitkomsten: extern contact en extern product. Het gaat hier om tactisch/primaire activiteiten met tactisch/primaire uitkomsten.
Veel kernactiviteiten zijn niet tactisch/primair maar ondersteunend. Een voorbeeld is sporenonderzoek. Deze ondersteunende activiteit is voor haar rendement afhankelijk van het (vervolgens) realiseren van tactisch/primaire uitkomsten extern. Het resultaat van sporenonderzoek (een ondersteunende uitkomst) wordt bijvoorbeeld gekoppeld aan het proces-verbaal dat naar het OM gaat (een tactisch/primaire uitkomst).
Het draait om tactisch inzetbare capaciteit. Als in de opsporing operationeel ondersteunende activiteiten niet renderen zonder tactische (vervolg)activiteiten, betekent dit dus dat de beschikbaarheid van tactische capaciteit doorslaggevend is voor de opsporingsuitkomsten.
De vraag naar politiezorg (en opsporing) is oneindig en sterk wisselend. In een aantal gevallen is het een symptoom van een achterliggend probleem. Soms is onmiddellijke actie nodig, soms is er sprake van een calamiteit. Bij het oordeel over de prestaties van de politie geven de tactisch/primaire uitkomsten de doorslag. De activiteiten worden verricht vanuit de tactisch/primaire mogelijkheden die de organisatie heeft. We noemen dat ‘het blauwe vermogen’.
Een politieorganisatie moet zo zijn ingericht dat de reguliere (gemiddelde) vraag naar politiezorg uit de omgeving optimaal kan worden verwerkt. Daarnaast moet de organisatie kunnen inspelen op complexe situaties, pieken en calamiteiten. De ene keer ligt het accent op opsporen, de andere keer op waken of hulp verlenen. Maar ook per kernactiviteit wisselt de vraag: wel of niet complex, wel of geen piek, wel of geen calamiteit.
Om beter op die vraag te kunnen inspelen, zijn in de jaren tachtig wijkteams opgericht. Het idee hierachter was om zo dichtbij de burgers te staan en zich te richten op het probleem van de verstoring van zijn leefbaarheid en veiligheid. Het extra blauwe vermogen dat hiervoor nodig was, zou moeten worden bekostigd uit afplatting van de organisatie (en dus minder overhead).

Afdeling recherche
Goed presteren op opsporing begint met vraagoriëntatie en het optimaliseren van het vermogen om te reageren op de opsporingsvraag. Goed presteren is vervolgens goede uitkomsten realiseren, zowel kwantitatief als kwalitatief. Bij het veiligstellen van voldoende blauw vermogen en het opsporend vermogen daarbinnen gaat het vooral om beheer van de politieorganisatie. Wie normeert, organiseert, meet, bewaakt en controleert de hoeveelheid blauw vermogen en de hoeveelheid opsporend vermogen daarbinnen?
Een aparte afdeling recherche is een manier om het hoogst haalbare op het gebied van opsporing te bereiken. Rechercheafdelingen hebben echter meestal een vaste bezetting, terwijl de vraag continu verschilt. De vraag is oneindig en zeer wisselend (aantal, plaats, tijd en complexiteit), soms niet uitstelbaar of soms zelfs met het karakter van een calamiteit.
Flexibiliteit is dus een vereiste: de capaciteit (en kwaliteit) moet voortdurend worden aangepast aan aard en omvang van de vraag. Als er zoveel hoogwaardig opsporend vermogen vrijkomt dat er flexibel kan worden ingespeeld op de vraag naar opsporing en de fluctuaties erin, is de situatie optimaal.
Deze situatie kan op twee manieren worden bereikt. Een optie is het vergroten van de capaciteit van de drie kernactiviteiten en de daarbinnen gespecialiseerde opsporing.
De andere optie is het zodanig toedelen aan kernactiviteiten en flexibiliseren van de bedrijfsvoering dat per saldo genoeg opsporend vermogen vrijkomt.

Beheer
Goed beheer is van doorslaggevend belang. Immers de randvoorwaarde voor de benodigde flexibiliteit is dat, hoe dan ook, of door afdelingsvorming of door verbreding van de politietaak, kwantitatief en kwalitatief kan worden ingespeeld op de vraag naar opsporing en de fluctuaties daarbinnen.
Een voorbeeld. In land A werken 50.000 politiemensen. 15.000 rechercheurs worden vrijgespeeld bij 1 miljoen geregistreerde misdrijven. In land B zijn dat er 6500 van de 50.000. Het verwerkende vermogen ligt op opsporing in land B 2,5 keer zo laag als in land A. De kans dat land A met zijn 15.000 rechercheurs flexibel kan inspelen op de vraag naar opsporing is 2,5 keer zo groot als in land B.

1 Capaciteit
Voorstanders van specialisatie moeten beseffen dat de hoeveelheid politiemensen die inzetbaar zijn op kernactiviteiten afneemt. Hierdoor is het opsporend vermogen onder de maat. Het probleem van de opsporing is niet de kwaliteit maar de kwantiteit: de capaciteitsverdeling.
Nogmaals: de burgers willen een politie 'dichtbij' (de wijkfunctie) en een politie 'veraf' (boeven vangen). Bovendien willen ze 'dat het helpt'. De burger wil ook worden geholpen, 24 uur per dag. Voor deze activiteiten: waken, helpen, toezien en opsporen moeten medewerkers worden ingeroosterd (het blauwe vermogen). Hoewel er meer geld naar de politie gaat, is het blauwe vermogen steeds minder toereikend om te voldoen aan de vraag naar politiezorg (Vroegop & Tak 2005).

[kader 1 + figuur 1]
Flevoland
Over de periode 1991-2005 nam het aantal tactisch op opsporing inzetbare rechercheurs in de politieregio Flevoland toe met 41. De regio groeide in deze periode van ongeveer 400 naar ongeveer 1000 fte (een full time equivalent (fte) is een medewerker die voor 36 uur inzetbaar is).
In 1991 – dus voor de regiovorming – was de politie in Flevoland (161 + 229) 390 fte. groot. Het blauwe vermogen was 229 fte, 59 procent van de totale sterkte. 69 fte (18 procent) waren tactisch in te zetten op opsporing. Zij deden dat vanuit de wijkteams en vanuit de rechercheafdelingen.

In 1999 was het blauwe vermogen op een totale sterkte van (452 + 261) 713 fte nog zo'n 37 procent: 261. De 323 fte aan groei leverde dus 32 man extra op aan blauw vermogen. Wat betekende dat voor het opsporend vermogen? Tactisch waren 92 fte inzetbaar op de veelvoorkomende, lokaal ernstige en zware georganiseerde criminaliteit. Dat gebeurde vanuit de basiseenheden, de districtsrecherche en de regionale recherchedienst. Het betreft 13 procent van de totale sterkte, 23 fte meer dan in 1991.

In 2005 is het korps gegroeid naar (608 + 405) 1.013 man. Het blauwe vermogen is 405, 40 procent. De groei sinds 1999 met nog eens 300 fte levert een bruto aantal tactisch op opsporing in te zetten medewerkers op van 110. Dat is 11 procent van de totale sterkte. De winst voor de opsporing is in dit opzicht 18 fte ten opzichte van 6 jaar terug.

Kortom: een groei van 390 naar 1.013 fte levert een procentuele daling op van het blauwe vermogen van 59 procent in 1991, naar 40 procent in 2005. Terwijl de politieorganisatie met 623 fte is gegroeid, komt de groei van het blauwe vermogen er met 176 man zeer bekaaid vanaf. Slechts 28 procent van de totale groei gaat naar het blauwe vermogen. De groei aan tactisch op opsporing inzetbare medewerkers over de laatste 14 jaar bedraagt 41. Het betreft voor opsporing geplande capaciteit. De geregistreerde criminaliteit is dan in Flevoland gestegen van 14.853 geregistreerde misdrijven eind 1990 naar 33.757 eind 2004, een groei van 127 procent.
[einde kader1]

[Kader 2 + figuur 2.]
Landelijk
De sterkte van de Nederlandse politie was in 1991: 38.500. Het blauwe vermogen was toen hoogstwaarschijnlijk 23.000 (60 procent). Ervan uitgaande dat 18 procent van de totale sterkte op tactische opsporing is in te zetten, gaat het om 6.930 fte.
 
In 1999 is de sterkte 45.000, maar het blauwe vermogen nog maar 18.000 (40 procent ) (Vroegop & Tak 2005). Uit onderzoek van justitie blijkt dat 13 procent van de totale sterkte op tactische opsporing inzetbaar is. Het betreft 5.850 fte, dus 1.080 minder dan in 1991.

In 2005 is de sterkte zo'n 50.000. Het blauwe vermogen bedraagt nog steeds 40 procent, dat is 20.000. Laten we ervan uitgaan dat het tactisch opsporend vermogen landelijk nog op het niveau van 1999 ligt: 13 procent van de totale sterkte. Het opsporend vermogen is dan 6.500.

Een groei van 30 procent, van 38.500 naar 50.000, levert een procentuele daling van het blauwe vermogen in 2005 ten opzichte van 1991 op van 20 procent. Nominaal daalt het blauwe vermogen eerst van 23.000 naar 18.000 in 1999 en levert het dus 5.000 man in, om vervolgens weer te stijgen naar 20.000 in 2005. Het ligt dan nog 3.000 lager dan het was in 1991 (-13 procent ).

De prijs voor deze daling werd ook op de opsporing betaald. Het tactisch opsporend vermogen ligt met 6.500 fte in 2005 nog 430 fte onder het niveau van 1991. De geregistreerde criminaliteit ligt in 1991 op zo’n 1.125.000. In 2004 is dit 18 procent meer: 1.325.000. In de periode 1996-2004 stijgt de geregistreerde geweldscriminaliteit met 70 procent van 67.479 naar 114.901. De geregistreerde vermogenscriminaliteit daalt nauwelijks: van 834.381 naar 829.063 (0,6 procent).
[einde kader]

De voortdurend gestegen vraag naar politiezorg (zie kader 2) vertaalde zich in de periode 1996-2004 in politieke slogans als ‘meer blauw op straat’ en meer handhaving. In het verlengde van het onderzoek Vroegop & Tak 2005, dat de periode 1996-2003 in beeld bracht, is inmiddels ook de landelijke ontwikkeling over 2004 onderzocht.
In de periode 1996-2004 kreeg de politie een extra geldinjectie van 2,5 miljard euro (cumulatief ). Dit leverde slechts voor 1 miljard extra mankracht in het blauw op. De productiviteit in termen van parketnummers en zogenaamde celdag-equivalenten (een maat voor de opsporingsinspanningen van de politie) naar het Openbaar Ministerie per geldeenheid lag in 2004 nog onder het niveau van 1996. Met andere woorden: het politieke antwoord – extra geld dat juist het blauw moest versterken en dus de productiviteit per geldeenheid zou moeten verhogen – leidde niet tot een dergelijke uitkomst. 60 procent ging naar het niet-blauwe gedeelte.
In 2010 zullen er meer dan 52.000 fte zijn. Bij een stijging met 14.000 fte over een periode van 20 jaar (in 1990 waren er 38.000 fte) zal, als er niets verandert, het blauwe vermogen in 2010 op 21.000 liggen. Dat is 2.000 onder het niveau van 1991 (-9 procent).

2 Schipperen
Het tekort aan blauw leidt ertoe dat bij een grote vraag voortdurend moet worden geschipperd tussen toezicht en opsporing. Als men voor meer opsporing kiest, zal de burger ontevreden zijn over de nabije politiezorg. Kiest men voor toezicht, dan klagen de burgers omdat er te weinig boeven worden gevangen. De keuzemogelijkheden zijn dus: vergroten van het blauwe vermogen, blijven schipperen of de opsporing (definitief?) verkiezen boven de wijk.

3 Kwaliteitsverlies
Een ander punt is dat het tekort aan opsporend vermogen leidt tot kwaliteitsverlies en een negatief maatschappelijk effect sorteert. Onderzoek in Flevoland leert dat minimaal 80 procent van de geregistreerde misdrijven, als het om de verwerking ervan gaat, niet ingewikkeld is. Bij te weinig opsporend vermogen in relatie tot de vraag naar opsporing zijn de ernst van het misdrijf en de slaagkans zwaarwegende factoren: de aanpak van geweldscriminaliteit krijgt dan voorrang boven die van vermogenscriminaliteit. De complexere zaken worden dominant, en dat terwijl je het vak leert door de minder complexe zaken. Het is een vicieuze cirkel. Het gevolg van de krapte is dat men het vak niet leert, zodat de roep om specialisatie steeds sterker wordt.
Ongeveer 50 procent van de jaarlijkse klandizie van de politie is nieuwkomer. Deze groep begint heel vaak met vermogenscriminaliteit.
Door het geringe opsporende vermogen prioriteit te geven in de richting van de aanpak van geweldscriminaliteit gaat de politie steeds meer first offenders missen. De potentie tot gedragsbeïnvloeding ten aanzien van deze groep neemt af. Het werk voor de toekomst wordt op deze wijze als vanzelf veiliggesteld.

4 Onderzoeksresultaten
De rekenkamer concludeert in 2002 dat 60 procent van de politie zich bezighoudt is met primair politiewerk. Wij komen in 2005 niet verder dan 40 procent (bruto) (Vroegop en Tak 2005). Het ministerie van Justitie (Wiebrens 2002) komt met onderzoeksgegevens over de jaren 1999-2000 en stelt vast dat de netto-inzet op opsporing die leidt tot gehoorde verdachten rond de 5 procent uitmaakt van de totale politiecapaciteit.
Onderzoek in Flevoland wijst uit dat een niet-specialistische aanpak op opsporing op de veelvoorkomende en lokaal ernstige criminaliteit in Flevoland uitkomsten genereert die in 2003 47 procent boven het landelijke gemiddelde uitkomen. Vaststaat dat een meerproductie van 30 procent gemiddeld al meer dan 15 jaar op deze wijze totstandkomt.
Dat Flevoland beter scoorde dan andere regio’s was niet te danken aan het volume aan blauw vermogen, maar door de flexibele, niet-specialistische bedrijfsvoering. Sinds 2004 is ook in Flevoland de flexibele bedrijfsvoering grotendeels teruggedraaid; de aanpak van de lokaal ernstige criminaliteit is weer gespecialiseerd. Anno 2005 loopt in deze regio de productie op opsporing dan ook weer terug.
Dat de opsporing in Nederland matige uitkomsten genereert in vergelijking met bijvoorbeeld Duitsland, was al eerder gesignaleerd (Tak en Fiselier 2002). Het is voor de Nederlandse situatie nader onderzocht en bevestigd (Vroegop en Tak 2005).
Ook als de strafrechtketens (politie, OM en rechterlijke macht) in beide landen worden vergeleken, valt op dat de omvang van de op kernactiviteiten inzetbare capaciteit bij de politie in Duitsland zo'n 20 procent hoger ligt dan in Nederland. Doordat het opsporend vermogen daar een factor 2,5 groter is, vormt specialisatie over de hele linie geen probleem. Het interveniërend vermogen, als dat via het strafrecht nodig is, ligt daardoor beduidend hoger dan bij ons.

5 Rek is eruit
Eind 2006 zal blijken dat de prestatiecontracten niet hebben geleid tot meer opsporingsresultaten. Als het blauwe vermogen achterblijft, is de rek redelijk uit de organisatie. Het toezicht kan niet zomaar worden opgegeven. De steeds zwaardere zaken leveren ook bij dezelfde opsporingsinspanningen minder parketnummers op naar het OM. Specialisatie zal de flexibiliteit in het vermogen om te reageren op de sterk wisselende vraag naar opsporing verder doen afnemen, en daarmee de uitkomsten. De extra 40.000 parketnummers ten opzichte van 2002 zullen eind 2006 landelijk dan ook niet zijn gehaald.
Het wordt tijd het roer definitief om te gooien. Centraal en daadwerkelijk beheer om de capaciteitsverdeling ten gunste van kernactiviteiten weer gezond te maken, in combinatie met ‘vasthouden aan de breedte’, daar waar het kan. Dus niet opnieuw een deel van het blauwe vermogen afsplitsen voor de aanpak van de veelvoorkomende en lokaal ernstige criminaliteit.

Hersteloperatie
Wij pleiten voor een hersteloperatie voor de jaren 2006-2010 en verder. Voor versterking van toezicht en opsporing denken we vooralsnog aan 50 procent blauw (dus 10 procent meer dan nu). Regio’s krijgen pas extra geld na onderzoek naar het vermogen om kernactiviteiten te verrichten. Op grond van ‘kansrijke’ aangiften wordt serieus onderzoek gedaan. Het algemeen ophelderingspercentage moet naar 40 procent en de capaciteit op toezicht moet 14 procent hoger komen te liggen.
Eis van het strategisch politiemanagement de belangrijkste prestatie die er is: de echte oriëntatie op de vraag naar politiezorg en naar opsporing daarbinnen.
Deze is te meten aan het veiligstellen van blauw en tactisch opsporend vermogen als onderdeel daarvan. De methode is beschikbaar. Het omzetten van die capaciteit binnen de opsporingsprocessen in activiteiten en uitkomsten van de vereiste kwaliteit is de logische vervolgstap. De kwaliteitsverbetering zal moeten komen van opleiding, ervaring en sturing op opsporingsprocessen. Prestatiecontracten zijn dan overbodig: wat is immers normaler dan je taak naar behoren uitvoeren?

Vergelijking
In de toekomst zullen (onderdelen van) de strafrechtketens in Europa, steeds meer op elkaar worden afgestemd. Er zal vaker een vergelijking worden gemaakt met andere landen (Tak en  Fiselier 2002; Vroegop en Tak 2005). Recent is op basis van deze onderzoeken een vergelijking tussen de ketens van Nederland met die van Nordrhein Westfalen gemaakt (Vroegop en Duin 2006). De productiviteit en het interveniërend vermogen van de politie en het Openbaar Ministerie liggen bij onze buren 2,5 keer zo hoog als in Nederland; bij de rechterlijke macht is dat een factor 1,5. Dat komt omdat het 'groene vermogen' daar veel hoger ligt en OM en de rechterlijke macht dubbel zo zwaar zijn bemenst.
Onder de huidige capaciteitsverdeling binnen de Nederlandse politie is specialisatie op de veelvoorkomende en lokaal ernstige criminaliteit contraproductief. De veelvoorkomende en lokaal ernstige criminaliteit kunnen onvoldoende worden aangepakt en worden doorgeschoven naar de rechercheafdeling 'die ervoor is'. Haar verwerkend vermogen is echter niet hoger dan haar omvang en dus per definitie lager dan wanneer het totale blauwe vermogen daarmee doende is. Dus zal prioritering langs de lijn ernst-kansrijkheid ervoor zorgen dat zwaardere zaken voorgaan. In aantallen zal de verwerking op opsporing teruglopen en de output omlaag gaan. Het algemeen ophelderingspercentage blijft laag of wordt lager.

Toekomst
Anno 2005 is in Nederland het enige alternatief: het vermogen om kernactiviteiten te verrichten substantieel verhogen, evenals het tactisch opsporend vermogen daarbinnen, in combinatie met een niet-specialistische flexibele bedrijfsvoering op de veelvoorkomende en lokaal ernstige criminaliteit.
Dat betekent niet dat alle problemen dan zijn opgelost. Procesmanagement, sturing op kwaliteit en verhoging van het niveau van leidinggevenden zijn een absolute must. Verbeterprogramma's zoals recent weer in Nederland gelanceerd naar aanleiding van de Schiedamse parkmoord zijn daarom hard nodig. De ruimte om verbeteringen echt te implementeren, de ruimte om het vak te leren binnen de opsporing van de niet complexe onderzoeken en de ruimte om de gewenste opleidingen te gaan volgen, moet echter op z'n minst parallel aan deze programma's bij politie en justitie gecreëerd worden.
Het zijn vooral die kosten van herverdeling van capaciteit ten gunste van kernactiviteiten en flexibilisering van de bedrijfsvoering, die voor de baat van een hogere kwaliteit moeten uitgaan.