Tijdschrift voor de politie

Het Korpsbeheerdersberaad (Kbb) heeft gekozen voor shared services binnen de politie. Het Kbb verwacht dat de investeringen financieel en kwalitatief veel zullen opleveren en is ervan overtuigd dat deze ontwikkelingen in het kader van efficiency moeten worden voortgezet.¹ Om de kwantitatieve voordelen nader te onderzoeken worden drie business cases opgesteld voor: een landelijk Shared Service Center binnen het bedrijfsproces human resource management, een landelijk callcenter binnen het proces intake en een pilot voor een interregionaal centrum voor facility management.
De brief die de voorzitter van de Kbb hierover aan minister Remkes heeft gestuurd en de bijbehorende tweede voortgangsrapportage² leggen het accent nogal nadrukkelijk op de mogelijke efficiencywinst. Dit is echter een te  eenzijdige voorstelling van zaken, die gemakkelijk een eigen leven gaat leiden. De strategische focus bij shared services moet liggen op de meerwaarde die wordt gegenereerd voor de primaire politieprocessen (de kernprocessen). Om dit te bereiken, moet de politiebranche leren van het eigen verleden en is het noodzakelijk om tot een cultuur te komen waarin volwassen klant-leverancierrelaties kunnen ontstaan. Shared services inrichten is veel meer dan alleen een kostenoperatie.
 

Stand van zaken
In het kader van de bezuinigingen bij de rijksoverheid moet ook de politie de uitgaven terugdringen. Shared services worden als een oplossing gezien om deze doelstelling te halen. Hiermee is in de DNA van deze operatie efficiencywinst als dominante factor als het ware voorgeprogrammeerd. Dit is ook duidelijk te lezen in de tweede voortgangsrapportage³ die onlangs aan minister Remkes is aangeboden. Hieruit blijkt dat 'na het doen van substantiële investeringen, op termijn (meerjarige terugverdientijd), substantiële besparingen mogelijk zijn'. Voor het welslagen hiervan wordt de eenduidige ordening van de bedrijfsprocessen als onderdeel van een uniforme bedrijfsarchitectuur van de Nederlandse politie als een belangrijke randvoorwaarde gezien. Dit geldt ook voor de verdere concernvorming en samenwerking binnen de Nederlandse politie.

In het initiatiedocument⁴ wordt de volgende definitie voor shared services gehanteerd:
'Een shared service is een resultaatverantwoordelijk samenwerkingsverband, al dan niet binnen één organisatie-eenheid, dat tot taak heeft het leveren van diensten op specifieke specialisatie (zoals administratie, personeelszaken, informatietechnologie, inkoop, beleidsontwikkeling, toezicht) aan de afzonderlijke moederorganisatie (besturen, operationele diensten) op basis van een overeenkomst tegen een verrekenprijs.'
Voorzover er sprake is van een klant-leverancierrelatie, resultaatverantwoordelijkheid en een verrekenprijs kunnen hieronder volgens deze definitie ook netwerkconstructies vallen. Er wordt een duidelijk onderscheid aangebracht met outsourcing, waarbij de dienstverlening buiten de grenzen van de eigen organisatie ligt.

Er is een onderverdeling te maken naar diverse soorten dienstverlening:
– standaard of maatwerk;
– enkelvoudig / weinig complex of meervoudig / complex.
 
In de drie business cases komt nog een andere indeling naar voren: landelijke (callcenter en human resource management) en interregionale shared services (facility management). (Zie voor een schematische weergave hiervan de matrix op pag. ...)
 
De matrix laat zien dat enkelvoudige weinig complexe dienstverlening (standaard dienstverlening) binnen de politiebranche grotendeels is uitbesteed. Hierbij moeten we denken aan schoonmaak, catering, onderhoud, et cetera.
Op de andere vlakken van de matrix zijn ook diverse initiatieven te herkennen die geheel of gedeeltelijk voldoen aan de definitie van shared services. Voorbeelden hiervan zijn: de Politieacademie, ISC, CIP, NPI, ABRIO, TOV et cetera. De kenmerken zijn dat er resultaatafspraken (een jaarplan, plan van aanpak of anderszins) worden gemaakt en dat financiering aan deze afspraken wordt gekoppeld. Minder duidelijk is de wijze waarop en de mate waarin men wordt afgerekend op prestaties (verantwoording).
De huidige verzorgingsgebieden (de interregionale rekencentra van de ISC) zijn voortgekomen uit initiatieven van achtereenvolgens de oostelijke en de zuidelijke regio's om samen een interregionale voorziening te creëren om de informatietechnologie te beheren. Veel regio's ontwikkelen op dit moment op andere terreinen soortgelijke interregionale initiatieven.
Voor een lerende organisatie kunnen ervaringen uit het verleden belangrijke informatie bevatten voor nieuwe initiatieven. Het is daarom aan te bevelen om de hiervoor genoemde bestaande initiatieven eens tegen het licht te houden. Waarschijnlijk levert dit de volgende inzichten op:
N het implementeren van dergelijke voorzieningen duurt in het algemeen veel langer dan te voren wordt aangenomen;
N binnen de politie is niet voldoende gekwalificeerd management om dit soort 'interne ondernemingen' te leiden (politiemanagers zijn hiervoor in principe ook niet opgeleid);
N naarmate de initiatieven een meer landelijk karakter krijgen, nemen de kosten toe. Hierdoor worden de efficiencydoelstellingen niet of in veel mindere mate gehaald;
N het managementteam van de Nederlandse politie (RHC) heeft onvoldoende gestuurd op de totstandkoming van deze voorzieningen;
N het heeft in vele gevallen ontbroken aan een duidelijke strategie en de absolute wil dit samen te bereiken (te grote vrijblijvendheid);
N geen van de voorzieningen wordt afgerekend op de prestaties die moeten worden geleverd op basis van de budgetten waarover men beschikt (resultaatverantwoordelijkheid).

Hiermee is niet gezegd dat deze landelijke of interregionale voorzieningen niet op onderdelen goede prestaties leveren. Het is echter wel de vraag of de beoogde prestaties tegen een acceptabele prijs worden geleverd. In elk geval zal een evaluatie of audit een aantal belangrijke inzichten opleveren waarmee rekening kan worden gehouden bij het ontwikkelen van toekomstige en het verbeteren van de huidige shared services.
 

Strategische focus
Tracy en Wiersema⁵ onderscheiden drie speerpunten:
N partnership (besluiten liggen dicht bij de klant, maatwerk, gericht op klantrelatie, snelle volger in productinnovatie);
N operationele topprestaties (beste prijs, betrouwbare kwaliteit, beperkte variatie, gestandaardiseerd);
N productinnovatie (voorop lopen in innovatie, toonaangevend op het vakgebied, agressieve marktintroductie).

Hun stelling is dat een organisatie slechts op één van deze gebieden hoeft uit te blinken om een strategisch voordeel op de concurrentie te behalen. Op de andere twee terreinen moet dan wel minimaal marktconform worden gepresteerd. Dit betekent dat men in de startfase dient te weten waarop een shared service zich in eerste instantie moet richten.

Als we deze theorie vertalen naar de politie zouden we grofweg de volgende strategische zwaartepunten kunnen benoemen;
N meerwaarde voor de kernprocessen van het concern (strategische voordelen). Hierbij is het vooral van belang in welke mate er indirect een bijdrage geleverd kan worden aan leefbaarheid en veiligheid (partnership, maatwerk);
N kwaliteitsverbetering van de huidige processen (effectiviteit). Het accent bij deze invalshoek zal met name liggen op het professionaliseren van de dienstverlening, uniformeren van de werkprocessen, betrouwbaarheid, kostenbesparing, et cetera;
N vernieuwing en innovatie van de huidige dienstverlening.

In de voortgangsrapportage wordt niet of nauwelijks verband gelegd met de meerwaarde voor de kernprocessen van de Nederlandse politie. De verbetering van de werkprocessen – en daarmee de kwaliteitsverbetering van de dienstverlening – wordt wel genoemd, maar uit alles blijkt dat de efficiencywinst dominant is. Hierdoor kan de indruk ontstaan dat het geheel een technisch bureaucratische operatie is die zich met name in de ondersteunende bedrijfsprocessen gaat afspelen.
Het managementteam van de Nederlandse politie (RHC) zal haar keuze voor het inrichten van shared services moeten baseren op een goed inzicht in het fenomeen zelf en vooral op een goed beargumenteerd verwacht strategisch resultaat (focus). Deze waarschuwing vinden we ook terug bij Strikwerda.⁶ Deze hanteert tien succesfactoren voor de invoering van shared services. Op de eerste plaats in deze toptien staat: 'Een juist begrip van het waarom van shared service centers: de kostenbesparing als doelstelling alleen is niet voldoende'.
Het congres van de Raad van Hoofdcommissarissen van november van dit jaar stond geheel in het teken van shared services. Dit is een belangrijk signaal dat men de ontwikkeling hiervan tot een belangrijk issue heeft verklaard, dat aandacht verdient van de top van de Nederlandse politie.⁷

Meerwaarde
De strategische focus (de gewenste toekomstige situatie) is bepalend voor de wijze waarop de shared services worden ingericht. Een shared service kan niet op alle terreinen excelleren, dit betekent dus dat moet worden bekeken waar de behoefte van de politiebranche naar uitgaat.
In veel gevallen zal de strategische focus naar mijn mening moeten zijn gericht op de meerwaarde die de beoogde shared service heeft voor de kernprocessen van de Nederlandse politie. Bij het inrichten van bijvoorbeeld een landelijk call center is dan ook de eerste vraag: hoe kun je de primaire processen in de regio's en bij de KLPD beter ondersteunen, zodat hier effectiever en efficiënter kan worden gewerkt aan leefbaarheid en veiligheid? Dit kan bijvoorbeeld door het afhandelen van zoveel mogelijk vragen, verzoeken en meldingen (zoals eenvoudige telefonische aangiften), zodat de uitvoerende diensten hiermee niet meer worden belast en meer tijd kunnen besteden aan hun primaire taken.
De dienstverlening van het call center zal met name worden afgemeten aan het aantal calls (vragen/verzoeken) dat direct, zonder tussenkomst van de back office, op een juiste wijze wordt afgehandeld.
Dezelfde vraag geldt ook voor het inrichten van een shared service voor de salarisadministratie. De belangrijkste meerwaarde is mogelijk dat, doordat er minder geld en mankracht aan salarisverwerking hoeven te worden besteed, er meer middelen over blijven voor bijvoorbeeld 'blauw op straat'. Het succes van de salarisadministratie wordt afgemeten aan de kosten per transactie, die bij een overeengekomen kwaliteitsniveau zo laag mogelijk moeten zijn.

Andere voorbeelden van meerwaarde voor de kernprocessen van de politieregio's zijn: het delen van schaarse kennis en dure hulpmiddelen, het opbouwen van specialismen die op de schaal van de eigen regio niet mogelijk zijn, het beschikbaar stellen en onderhouden van een kennisnet (zoals Politie Kennis Net), ontwikkelen van nieuwe vormen van dienstverlening op landelijk niveau, flexibiliseren van de inzet van relatief kleine organisatie-eenheden met een sterk wisselend werkaanbod, et cetera.

Wanneer er duidelijkheid bestaat over de strategische focus, zijn de aanleiding en het doel van shared services beter uit te leggen. Dit is een belangrijke voorwaarde om draagvlak te verwerven voor deze ontwikkeling. Met een duidelijke strategische focus zijn de inrichting van de werkprocessen en de omvang van het verandergebied ook nauwkeurig te bepalen. Waar heeft het wél en waar heeft het geen betrekking op? Als het oogmerk efficiencywinst is, zal dit anders uitpakken dan wanneer meerwaarde voor de kernprocessen het primaire doel is.
Volwassen klant-leverancierrelatie
Bij het inrichten van een shared service center blijft het lijnmanagement verantwoordelijk. Deze verantwoordelijkheid komt tot uiting in de dienstverleningsovereenkomst. Hierin stelt de lijnmanager zijn eisen aan de dienstverlening van het shared service center. Zo op het eerste gezicht niets aan de hand, integendeel, het lijnmanagement kan nu zelfs zaken bedingen die binnen de eigen organisatie niet mogelijk bleken te zijn. Het ziet er dus allemaal prachtig uit, betere dienstverlening: voor dezelfde of een substantieel lagere prijs.

Binnen de overheid worden vernieuwingen meestal doorgevoerd met het bestaande potentieel aan medewerkers, al dan niet tijdelijk ondersteund door externe adviseurs voor het verandermanagement. Deze medewerkers maken deel uit van een bestaande cultuur, die meestal niet voldoet aan de eisen die de nieuwe situatie stelt. Meestal is het niet mogelijk om alleen door te gaan met de competente medewerkers en de overigen met een afvloeiingsregeling naar huis te sturen. Op grond van de sociale plannen krijgt meer dan 90 procent van de medewerkers een plek in de 'nieuwe' organisatie. Als competenties en ervaring van de medewerkers in de nieuwe organisatie weer optimaal kunnen worden ingezet, hoeft dit niet negatief uit te pakken.
Voor een succesvol shared service center is echter meer nodig. Er wordt als het ware een nieuwe onderneming binnen de organisatie ingericht. Door standaardisatie van werkprocessen moeten diensten van een hogere kwaliteit worden geleverd tegen lagere kosten (meerwaarde creëren in de kernprocessen van de afnemer). Armando Vacondio⁸ stelt dat dit een belangrijke mentaliteitsverandering eist bij degenen die voor het leveren van deze diensten verantwoordelijk zijn. En dat dit tegelijkertijd ook een mentaliteitsverandering vraagt bij de interne klanten (de afnemers) in het omgang met externe dienstverleners.

Dit betekent dat er een bedrijfscultuur moet ontstaan die gekenmerkt wordt door:
N klantgerichtheid (de klantorganisatie kennen en begrijpen op welke wijze de dienstverlening een rol speelt in de kernprocessen – meerwaarde – van de afnemer, zodat deze zijn klanten beter kan bedienen);
N een proactieve klantbenadering (anticiperen op trends en ontwikkelingen waarmee de klant over enkele jaren te maken krijgt en die dan zijn vraag bepalen);
N resultaatgerichtheid (wat is de bijdrage aan de resultaten en de prestatiecontracten);
N kostenbewustzijn (de kosten moeten worden terugverdiend in de kernprocessen van de afnemer).

De afnemers (de politieregio's) moeten zich leren gedragen als professionele afnemer van diensten. Afnemer en leverancier zitten samen versmolten in een interne bedrijfsketen. Het is vooral het belang van de afnemer dat het shared service center diensten op een kwalitatief hoog niveau biedt. Hierbij past dus niet de houding van een afstandelijke, enigszins arrogante klant. Je bent elkaars partners en daarom is de wijze waarop je de 'orders' plaatst, gegevens aanlevert, onderhandelt over het prestatieniveau en deze outsourcingsrelatie managet, eveneens een kritische succesfactor.
Dit stelt hoge eisen aan het management (en aan de regiokorpsen). Om een succesvolle shared service van de grond te krijgen, moet er meer worden geïnvesteerd dan bij vergelijkbare projecten in de particuliere sector.
 

Consequenties
Het inrichten van shared services binnen de overheid heeft vaak meer consequenties dan we in eerste instantie zien, verblind als we zijn door de succesverhalen uit bedrijfsleven. Wanneer onze ogen weer open gaan, zitten we al in een rijdende trein. Het is daarom belangrijk om goed inzicht te hebben in de consequenties:
– aansturing en ophanging in de totale organisatie (macht en invloed);
– bedrijfsarchitectuur (organisatie, proces- en productmodel);
– het eigen organisatieonderdeel (koppeling aan het shared service center);
– informatiearchitectuur (veranderende werkprocessen stellen andere eisen aan de ICT-ondersteuning);
– technische infrastructuur (eisen aan communicatie en dataverwerking);
– human resource management (sociale statuten, veranderende competenties);
– planning-en-controlcyclus (budgetten voor een shared service center);
– cultuur (een shared service center vereist een ondernemende klantgerichte cultuur).

Deze (onvolledige) lijst illustreert dat het inrichten van shared services al snel een ingrijpend karakter kan krijgen en gepaard kan gaan met behoorlijke frictiekosten.
 

Aanbevelingen
Natuurlijk is het een goede zaak om op basis van de 'Tweede Voortgangsrapportage' een aantal business cases op te stellen. Hieruit zal ongetwijfeld de conclusie worden getrokken dat shared services op diverse terreinen een haalbare kaart is. Maar er is meer nodig dan deze zakelijke rechtvaardiging om een positief besluit te nemen over het invoeren van shared services. Ik denk hierbij aan de volgende zaken.
N Leer van het verleden door een aantal van de huidige gemeenschappelijke voorzieningen (bijvoorbeeld CIP, ISC. Abrio, TOV) te evalueren met als doelstelling te leren van deze ontwikkelingen om de positieve ervaringen te behouden en om te leren van de fouten (lerende organisatie). Door de huidige voorzieningen ook meer als shared services aan te duiden, komen zij ook onder hetzelfde paradigma van aansturing en dienstverlening te vallen.
N Zoek tijdig competent management voor het realiseren van deze shared services. Uit een studie van Strikwerda⁹ blijkt dat 29 van de 30 organisaties niet tevreden waren over de externe change manager. Het profiel dat gevraagd wordt is: ondernemend, resultaatgericht, feeling voor het blauwe vakmanschap en een grote maatschappelijke betrokkenheid, en bovenal in staat zijn om een complex veranderproces in goede banen te leiden. Als deze managers vroeg bij dit proces worden betrokken en zich intern en extern oriënteren, vergroot dit de kans op een snelle, voortvarende start van implementaties.
N Laat het managementteam van de Nederlandse politie (RHC) zorgen voor een breed gedragen strategische visie op shared services, commitment aangaan en – via de directie bedrijfsvoering – de wil hebben om dit proces daadwerkelijk aan te sturen en daarvoor verantwoordelijkheid te nemen. De strategische visie is richtinggevend voor de activiteiten die moeten volgen. Voor de al bestaande shared services zou deze visie mogelijk moeten worden herijkt.
N Aansluiten bij bestaande initiatieven. In diverse regio's zijn plannen om executieve ondersteunende organisatie-eenheden of delen van de PIOHFA-organisatie samen te voegen tot gemeenschappelijke voorzieningen. Faciliteren hiervan levert vermoedelijk meer op dan grootschalige landelijke initiatieven met een enorme frictiefinanciering, waarvan we maar moeten afwachten of deze zich gaat terugverdienen. Zo bestaan in de drie noordelijke regio's plannen om de rechercheactiviteiten onder te brengen in een gemeenschappelijke voorziening en zijn de regio's Gelderland Midden en Gelderland Zuid voornemens op diverse terreinen voorzieningen samen te voegen. Hetzelfde geldt in de zuidelijke regio's en ga zo maar door. Het bruist en borrelt op dit moment van de initiatieven.
N Denk aan de transactiekosten en snijverliezen die ontstaan nadat bepaalde vormen van dienstverlening zijn gecentraliseerd in een shared service en die vervolgens weer aan de regio's geleverd moeten worden. Hoe groter de afstand tot de eindgebruiker, des te hoger de kosten.

Shared services: het kan een prima koers zijn, maar wel vanuit een strategische visie met een duidelijk beeld van de toekomstig gewenste situatie, een duidelijk meetbaar resultaat en een management dat is staat is deze gewenste situatie ook daadwerkelijk te bewerkstelligen.

Abstract
The Dutch police is looking into how shared services can help it to function more effectively and more efficiently. The Board of Police Commissioners Congress 2004 is devoted entirely to this phenomenon.
There is a danger that the focus will be narrowed to gains in efficiency. As the focus is decisive for the successful organisation and direction of shared services, this article argues in favour of a strategic vision of the phenomenon shared services. Lessons from the past are very useful here. These lessons include: implementation takes longer than expected, quality of the management, costs are higher than expected, insufficiently result-driven approach, lack of commitment from top management.
A strategy must contain a clear choice for one of the following options:
1. Achieve added value for the core processes of the police
2. Improve the quality of the current processes
3. Modernisation and innovation in the current services.
The strategic focus (the desired future situation) is decisive for the way in which the shared services are organised. A shared service cannot excel in all areas, which therefore means that a decision must be made on the true needs of the police branch.

One of the most critical success factors when organising a shared service is a mature customer-supplier relationship based on a professional result-oriented service. This makes the development of shared services within the government even more difficult, because a corporate culture characterised by the following features must emerge:
• Customer-oriented (with a knowledge of the customer organisation and an understanding of how  the service plays a role in the customer’s core processes)
• A pro-active approach to customers (anticipating trends and developments relevant to the customer)
• Result-oriented
• Cost-conscious (the costs must be recouped in the consumer’s core processes).

The consequences of shared services can be pretty drastic for all elements of the organisation. This can quickly lead to much higher friction costs than first anticipated and it makes it considerably more difficult to recoup the investments.  Other advantages must therefore be decisive if one is to speak of a positive development.
A couple of useful tips: learn from the past, look for competent management in good time, make sure that the top management has commitment and a clear strategic vision, align with existing movements.