Tijdschrift voor de politie

Burgers willen in toenemende mate dat de politie prestaties levert op haar kerntaken handhaving van de openbare orde en strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde (opsporing, 'boeven vangen'). Dit is één van de conclusies van een onderzoek uit 2002.¹ Het veiligheidsprogramma dat tijdens Balkenende I van start ging, beoogt dan ook de veiligheid in Nederland te verbeteren, mede door versterking van de normhandhaving en de opsporing. Daarnaast staat verdere verbetering van de kwaliteit van het politiewerk centraal. In het Landelijk Kader Politie² en de daaruit voortvloeiende regionale convenanten zijn de kabinetsdoelstellingen vertaald in concrete resultaatsafspraken voor de politie. Leiden de zogenaamde prestatiecontracten inderdaad tot intensivering van de normhandhaving en verbetering van de dienstverlening? Of schieten ze hun doel voorbij en ontaardt het in een ongebreidelde boetecultuur met de burger als slachtoffer, zoals velen binnen en buiten de politie inmiddels hebben betoogd?
1.Perverse effecten van prestatiesturing
Kritiek op prestatiecontracten en prestatiefinanciering in het algemeen³ richt zich vooral op de mogelijkheid van onbedoelde effecten of perverse effecten van het sturen op output. Strategisch gedrag van leidinggevenden kan er bijvoorbeeld toe leiden dat de organisatie onder contract naar de gewenste output toebeweegt: alle zeilen worden bijgezet om de vereiste resultaten te behalen, waarbij andere aspecten van het werk minder of geheel geen aandacht zouden krijgen. In het geval van de politie zou dat in het bijzonder aan de orde zijn omdat de complexiteit van het politiewerk zich niet laat uitdrukken in enkele, meetbare indicatoren. Het sturen op een beperkt aantal indicatoren zou leiden tot een eenzijdige nadruk op repressie omdat repressieve aspecten van het politiewerk gemakkelijker in outputvariabelen zijn te vatten dan preventieve aspecten (zoals bemiddeling en doorverwijzing, of de activiteiten van wijkagenten in lokale netwerken). Dit terwijl deze activiteiten wel een duurzame bijdrage leveren aan het verbeteren van de veiligheid.
Ook de media lieten zich niet onbetuigd in hun kritiek op de prestatiecontracten. Onlangs richtte de aandacht zich op de toegenomen normhandhaving door de politie, die bijvoorbeeld tot uitdrukking komt in grotere aantallen boetes en transacties uit staandehoudingen.⁴ Burgers willen immers wel dat de politie sterker normhandhavend optreedt, maar alleen tegen anderen niet tegen henzelf. Opmerkelijk was ook de zaak die een hoofdagente in juli aanhangig maakte bij de (hoogste) ambtenarenrechter. Zij vocht tevergeefs de rechtmatigheid aan van een slechte beoordeling wegens het niet voldoen aan een door de korpsleiding gestelde norm voor het te produceren aantal miniprocessen-verbaal. Grote koppen in De Telegraaf⁵ bevestigden het onderbuikgevoel: prestatiecontracten leiden vooral tot 'dienstklopperij' en 'flutzaken'.
2.Bedoelde effecten
Alvorens verder in te gaan op de vermeende onbedoelde effecten besteden we aandacht aan de effecten die met het afsluiten van de conventen werden beoogd en de context waarbinnen de resultaatsafspraken tot stand zijn gekomen. Dit betreft het kabinetsbeleid (het programma Naar een veiliger samenleving) en de aard van het politiebestel. De Nederlandse politie is in beginsel decentraal georganiseerd. De 25 regionale korpsen, en in iets mindere mate ook het KLPD, hebben een grote mate van autonomie. Beleidsvorming van de regiokorpsen speelt zich af op regionaal niveau en de minister van BZK beheert op afstand. Op nationaal niveau is er echter een toenemende behoefte om de regionale korpsen in te zetten voor doelen en prioriteiten die landelijk van belang worden geacht. Doordat veiligheid hoog op de politieke agenda is komen te staan, is deze ontwikkeling de afgelopen jaren sterker geworden. De beide politieministers moeten daarom vaker dan voorheen in de Tweede Kamer verantwoording afleggen over de politie.
De wens om de regionale korpsen op landelijke doelen en prioriteiten te sturen, was al eerder zichtbaar in het Beleidsplan Nederlandse Politie (BNP 1998-2002). Daarin was sprake van landelijke beleidsthema's en beheerthema's voor alle korpsen, waartoe in 1998 de Politiewet werd uitgebreid met de mogelijkheid voor de politieministers dergelijke thema's vast te stellen. Gekoppeld aan het BNP was de beleids- en beheerscyclus: een systeem van beleidsplannen en verantwoordingsrapportages, dat na een evaluatie in 2002⁶ is gediskwalificeerd als te formeel en te bureaucratisch. Mede ter vervanging van dit bureaucratische systeem hebben korpsbeheerders en korpschefs al voor het aantreden van het kabinet-Balkenende I de ministers voorgesteld om met het kabinet afspraken te maken over concrete resultaten van de politiekorpsen.
Balkenende I bracht bij zijn aantreden de sectorale beleidsplannen⁷ voor politie en gemeenten samen in één overkoepelend veiligheidsprogramma, met als ambitieus doel dat de onveiligheid in Nederland vanaf 2006 met 20 à 25 procent dient af te nemen. Intensivering van toezicht en opsporing en verbetering van de kwaliteit van de politie zijn wegen die, zo luidt althans de redenering van het kabinet, naar dit doel leiden. Daartoe dient niet alleen de politie een inspanning te doen, maar ook de partners. Het programma Naar een veiliger samenleving spreekt daarom van het maken van concrete afspraken met verschillende partijen, zoals politie, OM en gemeenten en het vastleggen daarvan in convenanten.
3.De handschoen opgenomen
In zijn veiligheidsprogramma heeft het kabinet-Balkenende I gehoor gegeven aan het signaal vanuit de politieprofessie en besloten om de prestaties van de gezamenlijke Nederlandse politiekorpsen meer zichtbaar en meetbaar te maken en vast te leggen in een convenant⁸, het Landelijk Kader. Met het afsluiten van dit landelijk convenant gaven korpsbeheerders en ministers een belangrijk signaal af aan de samenleving. De veiligheidsproblematiek wordt gezamenlijk aangepakt. Het kabinet maakt extra middelen vrij en zorgt voor de noodzakelijke aanpassingen in de wetgeving en daar staat tegenover dat de politie een duidelijk omschreven extra inspanning zal leveren. Bovendien zegde het kabinet toe vergelijkbare afspraken te maken met andere partijen, zoals het OM, de reclassering en de Raad voor de Rechtspraak.
Bij de besprekingen over het Landelijk Kader heeft de politie zich hard gemaakt voor het in omvang beperken van de set indicatoren voor het meten van resultaten. Tegelijkertijd was het streven erop gericht een zodanige selectie van indicatoren te maken dat alle aspecten van de (wettelijke) politietaak, te weten ordehandhaving, opsporing en noodhulp aandacht kregen. Tot slot was een belangrijk punt van de kant van de politiekorpsen dat er ruimte zou zijn voor regionaal maatwerk. We werken deze drie punten uit.
 

Beperkte set indicatoren
Politiewerk is complex en niet volledig te vatten in eenduidig meetbare kengetallen, is een veel gehoorde opvatting. Ongetwijfeld waar, maar te lang is dit gebruikt als argument om vooral geen afspraken te maken over output. Daar staat tegenover dat een deel van het politiewerk zich wel in cijfers laat uitdrukken. Uit ervaring zijn inmiddels ook cijfers beschikbaar over de omvang van de door de politie geleverde output, ook al is er altijd wel wat af te dingen op de validiteit en betrouwbaarheid van cijfers. Maar ook met een kromme stok kun je een behoorlijke klap uitdelen. De kwaliteit van de cijfers hoeft op zich geen beletsel te vormen voor het maken van resultaatsafspraken. Doorslaggevend is uiteindelijk of de behaalde resultaten in hun juiste context worden beoordeeld.
Bij het kiezen van indicatoren heeft de politie de voorkeur uitgesproken voor een selectie uit de 19 indicatoren die eerder in het kader van prestatiebeloning waren ontwikkeld en voor indicatoren die door de politie zelf in voldoende mate kunnen worden beïnvloed. Indicatoren bovendien op het gebied van beleid en taakuitvoering, niet met betrekking tot het beheer. Op dat gebied beschikt de minister van BZK immers al over legio wettelijke mogelijkheden om eisen te stellen aan korpsen, bijvoorbeeld over schietvaardigheid en financieel beleid.⁹ Als aanvullend criterium hebben de korpsen bij de besprekingen naar voren gebracht dat de streefcijfers realistisch moesten zijn. Dit niet alleen ten opzichte van de capaciteit van de politie, maar nadrukkelijk ook ten opzichte van die van de partners van de politie, met name het OM. Output van de politie vormt immers input van het OM. Een versterkte inspanning van de politie heeft daarom alleen zin als er verderop in de keten een vervolg aan gegeven kan worden.
 

Dekking van politiewerk
In de opwinding over de prestatiecontracten in de media, en ook wel in de wetenschappelijke kritiek, ligt de focus vooral op de voor de hand liggende indicatoren voor versterking van het toezicht en intensivering van de opsporing. Voor het meten van het eerste aspect wordt gebruikgemaakt van het aantal boetes en transacties dat voortkomt uit staandehoudingen. Immers, als de politie in het publieke domein sterker normhandhavend moet optreden, dan zal dat leiden tot meer processen-verbaal. Nadrukkelijk zij vermeld dat het gaat om staandehoudingen, niet om het langer en vaker laten draaien van de camera's langs de weg. Het doel van het versterken van de normhandhaving is immers gedragsverandering bij het publiek en die heeft de meeste kans als burgers direct worden aangesproken op misdragingen in de openbare ruimte. Intensivering van de opsporing, het tweede doel dat in de belangstelling staat, wordt gemeten aan de hand van het aantal verdachten dat de politie aan het OM aanlevert. Ook hier wordt van de politie een grote inspanning verwacht, en vooral hier speelt de vraag of het OM, als ontvangende partij voldoende is toegerust.
Het schrikbeeld dat de prestatiecontracten er op voorhand toe leiden dat de politie ongebreideld bonnen schrijft en 'flutzaken' voor de rechter brengt, stoelt vooral op een eenzijdige aandacht voor deze twee 'harde' indicatoren uit het Landelijk Kader. Daarbij gaat men eraan voorbij dat twee andere indicatoren betrekking hebben op de waardering van het politiewerk door het publiek. Dit zijn twee indicatoren uit de Politiemonitor Bevolking (PMB) die meten hoe het publiek de beschikbaarheid en bereikbaarheid van de politie ervaart en hoe tevreden men is over het laatste politiecontact. Politiekorpsen die zich richten op het scoren op de 'harde' variabelen zouden dus wel eens bedrogen uit kunnen komen als zij niet tegelijkertijd aandacht hebben voor de kwaliteit van de dienstverlening en de bejegening van het publiek.
 

Ruimte voor maatwerk
Waar het BNP uitging van landelijk uniforme beheerthema's en beleidsthema's, zoals jeugdcriminaliteit, mensenhandel en mensensmokkel, fraude, milieu en verkeer, beperkt het Landelijk Kader zich tot streefcijfers met betrekking tot tevredenheid over het laatste politiecontact, beschikbaarheid en bereikbaarheid, aantallen boetes en transacties, en aantallen aan het OM aan te leveren verdachten. Nadrukkelijk zijn bij deze laatste twee geen categorieën overtredingen of delicten genoemd. Daarmee is in het Landelijk Kader ruimte gecreëerd om in de regionale convenanten een invulling te geven die voldoet aan de regionale situatie. Dat betreft in de eerste plaats de veiligheidssituatie: welke delicten zouden in het bijzonder aandacht moeten krijgen, welke vorm van overlast willen we vooral bestrijden? Ook biedt dit ruimte om rekening te houden met de organisatorische context: welke partijen zijn betrokken in samenwerking, wat is de verwerkingscapaciteit van het OM, wat zijn in onze regio's overlast gevende veelplegers? De regionale afspraken zijn daarmee niet noodzakelijkerwijs een vertaling van de landelijke afspraak op basis van korpsomvang of aandeel van de regio. Het zijn in principe afspraken over wat de regionale partners nodig en haalbaar achten in het kader van de landelijke doelstellingen, zonodig aangevuld met regionale prioriteiten.
4.The proof of the pudding …
Verwachte perverse effecten, verwachte bedoelde effecten, de inkt van het Landelijk Kader en de regionale convenanten is al ruim anderhalf jaar droog en de afspraken zijn in werking getreden. Welke conclusies kunnen we op basis van de achterliggende periode van één jaar trekken en welke consequenties kunnen daaraan verbonden worden voor de toekomst? We kijken vanuit verschillende perspectieven.
 

Het perspectief van de politieagent
Minister Remkes heeft de gevolgen voor de politie treffend samengevat in zijn college aan de politieacademie (NPA)¹⁰: het einde aan de vrijblijvendheid. De resultaatsafspraken in het Landelijk Kader en de regionale convenanten kunnen alleen worden behaald als die leiden tot normeringen voor korpsteams en/of individuele agenten. Dat is een kwestie van sturing door leidinggevenden.
Agenten die het bonboekje al eerder hanteerden als onderdeel van hun interventiemogelijkheden in de publieke ruimte, zullen weinig moeite hebben met de nieuwe werkwijze. Degenen daarentegen die zich om welke redenen dan ook vrijwel nooit van deze wijze van afdoening bedienden, zullen de nieuwe normeringen zien als aantasting van hun professionele vrijheid en zich gedwongen zien vaker te grijpen naar het middel van formele afdoening in plaats van gedogen of waarschuwen. Dat vereist wel dat deze normeringen van dezelfde aard moeten zijn als die in de convenanten: op hoofdlijnen, in aantallen en niet tot in de punt en de komma uitgesplitst naar typen delicten en overtredingen. Dat kan bijna tot niets ander leiden dan het 'scoren' van de noodzakelijke verbalen.
En wat als de balans dan toch doorslaat naar de andere kant, het te pas en te onpas verbaliseren, ook waar eventueel een waarschuwing op zijn plaats was geweest? Dat is in de eerste plaats een probleem van individuele professionaliteit en in het verlengde daarvan een vraagstuk van sturing. Overigens ligt hier wel degelijk een probleem. Het imago van de resultaatafspraken kan beter, ook bij de politie zelf. Het uiteindelijke doel ervan is immers niet een grotere output van de politie, maar het beïnvloeden van het gedrag van burgers in de publieke ruimte, waartoe verbaliseren één middel is.
 

Het perspectief van het politiekorps
Een belangrijke vraag is natuurlijk in hoeverre de prestatiecontracten van invloed zijn op de inspanningen van de korpsen en welke resultaten er op dit moment al zichtbaar zijn. Zijn de streefwaarden die in het Landelijk Kader en de regionale convenanten zijn opgenomen realistisch bekeken vanuit het perspectief van de politie? Zijn de afgesproken aantallen haalbaar en passen deze bij de regionale veiligheidssituatie?
Om antwoord te krijgen op deze vragen, heeft het Nederlands Politie Instituut een enquête gehouden onder de 25 regionale korpsen.¹¹ De (voorlopige) uitkomst hiervan is dat alle korpsen de prestatiecontracten veel aandacht geven in de managementgesprekken. Verder blijkt dat in ten minste twee korpsen ook andere prioriteiten zijn gaan stellen, bijvoorbeeld door formatieplaatsen te verschuiven van 'blauw op straat' naar rechercheonderdelen. De overige korpsen geven aan dat het verschuiven van prioriteiten niet nodig was. Het Landelijk Kader biedt in hun ogen voldoende ruimte voor eigen accenten; er wordt wel extra inspanning geleverd, maar die past binnen de bestaande beleidsuitgangspunten van de regio.
De meeste korpsen geven aan dat de doelstelling voor 2003, het oplossen van 15 procent van het aantal extra zaken in 2006¹², is gehaald. Het behalen van de doelstelling voor 2004, het oplossen van 35 procent van het aantal extra zaken in 2006, kost een aantal korpsen grote moeite. Dit betreft onder andere korpsen die naar eigen zeggen ten tijde van de nulmeting (2002) al een intensivering van de normhandhaving hadden doorgevoerd. Daar staat tegenover dat een enkel korps in 2004 al het voor 2006 vereiste aantal zaken zal hebben behaald. Dat de korpsen er gezamenlijk in slagen het vereiste aantal extra verdachten aan het OM te leveren, wijst erop dat er werkelijk sprake is van intensivering van de opsporing. De vrees van sceptici dat prestatiesturing zou leiden tot een concentratie op 'flutzaken', blijkt ongegrond. Uit onderzoek van het OM over 2003 blijkt dat er in het algemeen geen sprake van is dat de extra aangebrachte zaken van minder gewicht zijn of dat er een verschuiving optreedt van 'breng'- naar 'haal'-zaken.¹³
 

Het perspectief van de keten
De politie vormt de eerste schakel van de strafrechtsketen. Van belang is dat de output die de politie levert een vervolg krijgt verderop in de keten, te beginnen bij het OM. We beperken ons hier tot de indicatoren 'aantal boetes en transacties uit staandehoudingen' en 'aantal verdachten aan te leveren aan het OM'.
Alle korpsen die tot nu toe werden geënquêteerd, geven aan dat de vereiste 'input' van verdachten grotendeels in overeenstemming is met de verwerkingscapaciteit van het OM. Elf korpsen geven aan op dit punt geheel geen problemen te ondervinden. Tijdens de onderhandelingen over de regionale convenanten in 2002 meldden enkele korpsen nog dat men vanwege bezuinigingen bij sommige parketten uitkwam op lagere aantallen dan op grond van de criminaliteitscijfers in de regio wenselijk was.
Korpsen wijzen op twee ontwikkelingen die in het perspectief van de keten van belang zijn. In beide gevallen betreft het maatregelen die de doorstroming van de keten bevorderen en in die zin maatschappelijk gewenst zijn, maar die een neerwaarts effect hebben op de outputcijfers van de politie zoals thans gedefinieerd. Zo kent een aantal korpsen het fenomeen van de politieparketsecretaris (Pps of Hop genoemd). Deze OM-medewerker is bij de politie gestationeerd en houdt zaken waarvan het OM meent dat deze niet tot succesvolle vervolging zullen leiden, bij de bron tegen. Dit voorkomt weliswaar dat de officier van justitie de betreffende zaak later moet seponeren, maar het betekent ook dat deze zaak niet meetelt in de resultaatsafspraak van de politie. Ten minste zeven korpsen geven aan hiermee te maken te hebben. Naar schattingen van korpsen is het effect van het werken met een Pps of Hop een uitval van tussen de vijf en de twintig procent van het aantal zaken met bekende verdachten.

Een andere ontwikkeling is die van het vergroten van de transactiebevoegdheden van de politie. Waar voorheen een zaak met een verdachte werd overgedragen aan het OM, hebben politiekorpsen nu de bevoegdheid om de dader een transactie aan te bieden. Voorbeelden zijn de afdoening van winkeldiefstallen (art. 310 Sr) en rijden onder invloed (art. 8 WVW) en, in een aantal regio's, milieuzaken. Gevolg hiervan is dat een aanzienlijk aantal verdachten niet aan het OM wordt overgedragen, maar dat afhandeling plaatsvindt via het CJIB. De effecten van deze wijzigingen in de richtlijnen van het OM waren in 2002, het jaar van de nulmeting, nog niet zichtbaar. Niet minder dan tien korpsen wijzen op deze problematiek en geven aan dat deze tussentijdse wijziging in de spelregels zou moeten worden verdisconteerd, ofwel door bijstelling van de streefcijfers op de indicatoren aantallen boetes en transacties en aantallen aan te leveren verdachten, ofwel in de beoordeling van de behaalde resultaten.
 

Het perspectief van de samenleving
Merkt de burger iets van het veiligheidsbeleid en de convenanten met de politie die daarvan onderdeel vormen? Afgaande op de berichten in de media voelen burgers de resultaten vooral in de portemonnee. Dat klopt in zekere zin, want het aantal boetes en transacties dat voortvloeit uit staandehoudingen is ten opzichte van het peiljaar 2002 gestegen van 1,4 miljoen tot bijna 1,8 miljoen ultimo 2003.¹⁴ Maar deze resultaten geven aan dat de politie inderdaad meer dan voorheen normhandhavend optreedt. Bij alle commotie hierover mag echter niet uit het oog worden verloren dat er op de indicatoren over de beschikbaarheid en bereikbaarheid van de politie en over de tevredenheid van burgers over het laatste politiecontact door de korpsen aanzienlijke vooruitgang wordt geboekt. Dit laatste percentage is gestegen van gemiddeld 62,6 naar 64,1 ultimo 2003. Ook de schaalscore beschikbaarheid van de politie nam toe, en wel van 4,4 naar 4,7 eind 2003.
De uitkomst van de Politiemonitor Bevolking 2004 (gegevens over 2003), waarin burgers worden ondervraagd over hun ervaringen met de politie, laat bovendien zien dat het percentage burgers dat zich vaak onveilig voelt inmiddels op het laagste niveau ligt sinds het bestaan van de PMB (1993). Ook het feitelijk slachtofferschap van burgers is sinds in de afgelopen jaren gestaag gedaald, met uitzondering van enkele geweldsdelicten als bedreiging.¹⁵
 

Dialoog
De systematiek van het Landelijk Kader Politie en de regionale convenanten is betrekkelijk nieuw en deels experimenteel van karakter. De politie als eerste en meest zichtbare schakel in de strafrechtsketen, werkt als eerste aan transparantie met betrekking tot haar resultaten. Het kabinetsvoornemen om ook met partners van de politie resultaatsafspraken te maken, is helaas nog nauwelijks geconcretiseerd.
Het imago van de resultaatafspraken is zowel in de samenleving als in de korpsen zelf voor verbetering vatbaar. Daaraan kan bijdragen dat de context en de maatschappelijke behoefte waarin de afspraken tot stand zijn gekomen, nadrukkelijker over het voetlicht worden gebracht. Er moet geen misverstand over bestaan dat de samenleving behoefte heeft aan een handhavende politie. Niet voor niets wijst de WRR naar de noodzaak van een effectieve rechtshandhaving als basis voor een geloofwaardige overheid.¹⁶ In elk geval moet worden voorkomen dat prestatiesturing verwordt tot een bureaucratisch getouwtrek over cijfers en definities. Prestatiesturing is immers een middel om onder andere via versterking van de normhandhaving tot een veiliger samenleving te komen. Dit aspect moet bij de beoordeling van de resultaten in de beleidsdialoog tussen ministers en korpsbeheerders doorslaggevend zijn.
Dat de politie er in enkele jaren klaarblijkelijk in is geslaagd het beruchte handhavingstekort weg te werken, is een opmerkelijk resultaat. Daarmee is het evenwicht tussen de 'harde' en de 'zachte' kant van het politiewerk voor een belangrijk deel hersteld. Er is echter ook een ander perspectief mogelijk op het voor de politietaak centrale begrip 'handhaving'. Want uiteindelijk is de politie er in haar diepste wezen voor het handhaven van de vrede in de samenleving. Dat is een breder begrip dan rechtshandhaving. En, bij dat bredere begrip past ook dat andere interventiemogelijkheden om dat doel te bereiken een volwaardige plaats hebben in de prestatiesturing. We denken hierbij aan noodhulpinterventies, aan bemiddelingen, aan doorverwijzingen.¹⁷ Er is dus een harde politieke noodzaak om op dit punt te kijken naar de mogelijkheden om inzicht te geven in de effectiviteit van de 'zachte' kant van het politiewerk. In het huidige politieke klimaat zal de politieprofessie hierin zelf het voortouw moeten nemen. Ook moet hiervoor ruimte zijn in de beleidsdialoog tussen ministers en korpsbeheerders. Gebeurt dat niet, dan bestaat het gevaar dat de positieve resultaten van de afgelopen paar jaar op termijn zullen leiden tot een bureaucratisch gestuurd en repressief ingesteld politieapparaat, waarin telt wat we turven, maar waarin we niet turven wat werkelijk telt!

Abstract
The National Framework for the Dutch Police 2003-2006 and the accompanying regional covenants state what contribution the police will make towards the Cabinet's objective to improve safety in the Netherlands by over 20% after 2006. Measures employed to this end include intensifying the way in which standards are upheld, improving criminal investigations and raising the quality of police work in general. In exchange for more effort by the police, the Cabinet has made extra resources available and agreed to amend legislation.

The National Framework and covenants are a form of performance contract in which the efforts expected of the police are set down in measurable indicators. The target values of these indicators are established on the basis of a zero measurement taken in 2002. Generally speaking, performance contracts and output-driven management are not uncontroversial. This certainly applies to the police. Sceptics both within and outside the police point to the danger of output-driven management leading to the pursuit of easy successes. In this case, issuing fines to the public willy-nilly and concentrating on relatively simple criminal cases.

The system of the National Framework and regional covenants has been with us for over a year. What can be said about the intended and unintended effects of this, on the basis of the initial results? A look at the initial figures, as well as data from a survey held among the regional services, proves the sceptics wrong, for the time being. As can be seen from the increase in the number of on-the-spot fines and transactions, there is evidence of an intensification in the way standards are being upheld and also of an improvement in criminal investigations. In 2003, almost all police services delivered the agreed number of extra suspects to the Public Prosecutor. Furthermore, the Police Population Monitor reveals that the percentage of citizens who are satisfied with the last contact they had with the police has increased and that the accessibility score has risen in conformity with the relevant agreements in the National Framework.

Despite these positive results, it must be said that the image of the performance contracts could be improved both within and outside the police. It is important here to judge the performance contracts in context, namely the desire to enable the police to act more as enforcers. The fact that this is actually happening means that the balance between the hard side of police work (enforcement) and the soft side (emergency help, mediation, referral work, participation in neighbourhood networks) has been established. Enforcement is not an aim in itself, however, but is there to support a safe society. The soft side of police work is also instrumental in this. For this reason, inclusion of these aspects of police work in the performance contracts is worthy of recommendation. If this does not happen, there is a danger of creating a bureaucratically driven and repressively oriented police apparatus, in which what we keep score of matters, but in which we fail to keep score of what really matters.