Tijdschrift voor de politie

De aanslagen in de VS in 2001, '9-11', hebben zoals bekend grote veranderingen in de benadering van het fenomeen terrorisme tot gevolg gehad. Kort na 11 september heeft de Nederlandse regering het 'Actieplan terrorismebestrijding en veiligheid' opgesteld. Dit plan is de basis geweest voor nieuwe ontwikkelingen en intensivering van bestaande structuren die de afgelopen anderhalf jaar op talloze terreinen zijn gerealiseerd. Uitbreiding van de sterkte van inlichtingen- en veiligheidsdiensten, uitbreiding van recherchecapaciteit en capaciteit bij het Openbaar Ministerie (OM) is slechts een kleine greep uit de verschillende actiepunten. Daarnaast is bijvoorbeeld onder meer voorzien in verscherping van de beveiliging van luchthavens en in maatregelen ter bescherming van de infrastructuur van overheid en bedrijfsleven.
Uiteraard bleven dergelijke veranderingen niet beperkt tot Nederland. In vele (westerse) landen zijn vergelijkbare grootscheepse initiatieven ontplooid. Het onderwerp terrorisme kwam daarmee ook bovenaan de agenda van de Verenigde Naties en de Europese Unie. In voorgaande jaren waren op dat terrein ook al belangrijke besluiten genomen, zoals het VN-verdrag ter bestrijding van de financiering van terrorisme of het VN-verdrag inzake de bestrijding van terroristische bomaanslagen. De urgentie was nu echter wel heel evident.
De Europese Unie heeft dan ook in juni 2002, nadat hierover in december 2001 al voorlopige overeenstemming was bereikt, een kaderbesluit vastgesteld ter harmonisatie van de strafwetgeving van de verschillende lidstaten. Op dit kaderbesluit en de gevolgen voor het Nederlandse strafrecht gaat deze bijdrage dieper in.
 

Van kaderbesluit tot wetsvoorstel
Het kaderbesluit bevat vier belangrijke verplichtingen, te weten:
N het definiëren van een aantal (strafbare) handelingen als terroristische misdrijven, wanneer deze gepleegd worden met het terroristisch oogmerk, en het verhogen van de strafmaat voor deze handelingen;
N het verhogen van de strafmaat van een aantal misdrijven die worden gepleegd met het oog op een voorgenomen terroristisch misdrijf;
N het strafbaar stellen van deelname aan en leiding geven aan een organisatie die het plegen van terroristische misdrijven tot doel heeft;
N het uitbreiden van de rechtsmacht in relatie tot terroristische misdrijven.

Om onderdeel van de nationale rechtsorde te worden, moet het kaderbesluit worden omgezet in nationale wetgeving. In juli 2002 heeft de minister van Justitie hiertoe het wetsvoorstel tot 'Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten in verband met terroristische misdrijven' aan de Tweede kamer aangeboden. Het wetsvoorstel, kortweg: de Wet terroristische misdrijven, is op dit moment nog in behandeling. Bij de omzetting van het kaderbesluit in nationale wetgeving heeft Nederland gekozen voor een zogenaamde 'royale interpretatie'. Daarmee wordt bedoeld dat zowel de regels als de ratio van het kaderbesluit in acht zijn genomen bij de implementatie daarvan in nationaal recht. De hiervoor genoemde verplichtingen komen in het Nederlandse wetsvoorstel dan ook consequent terug. Het vervolg van deze bijdrage concentreert zich mede om die reden op het wetsvoorstel. Het is bovendien dit wetsvoorstel dat voor de Nederlandse praktijk in de toekomst van direct belang is.¹
 

Terroristische misdrijven en het terroristisch oogmerk
De meest cruciale wijziging die het wetsvoorstel behelst, is de introductie van het 'terroristisch oogmerk'. Dit oogmerk zal als volgt worden gedefinieerd in een nieuw artikel 83a Sr:

Het oogmerk om de bevolking of een deel der bevolking van een land ernstige² vrees aan te jagen, dan wel een overheid of internationale organisatie te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden, dan wel de fundamentele politieke, constitutionele, economische of sociale structuren van een land of een internationale organisatie ernstig te ontwrichten of te vernietigen.

In artikel 83 wordt limitatief opgesomd welke misdrijven zijn aan te merken als terroristisch misdrijf. Hierin zijn drie categorieën te onderscheiden:
Artikel 83 sub 1
Ernstige misdrijven waar twintig jaar of levenslange gevangenisstraf op staat en die worden begaan met een terroristisch oogmerk (art. 83 sub 1). Uiteraard is verhoging van de strafmaat bij deze delicten niet aan de orde, omdat op het gronddelict al de maximale straf staat. Het meest in het oog springende voorbeeld bij deze categorie is moord (art. 289 Sr). Daarnaast zijn te noemen een aanslag op het eigen staatshoofd (art. 92 Sr) of het hoofd van een bevriende staat met de dood tot gevolg (art. 115 lid 2 Sr). Ook zijn onder deze categorie een aantal gemeengevaarlijke misdrijven gebracht, zoals brandstichting met levensgevaar of de dood tot gevolg (art. 157 sub 3 Sr) en artikel 79 van de Kernenergiewet. Dit laatste artikel stelt een aantal handelingen met betrekking tot nucleair materiaal strafbaar indien die worden begaan met het terroristisch oogmerk. Het gaat hier bijvoorbeeld om de export van radioactieve stoffen.
Artikel 83 sub 2
Ernstige misdrijven waarop niet de maximale straf staat die zijn gepleegd met het terroristisch oogmerk (art. 83 sub 2). In dit onderdeel zijn de wettelijke bepaling tot strafverhoging neergelegd behorend bij de desbetreffende misdrijven. Het uitgangspunt bij alle in dit onderdeel vermelde artikelen is dat de gevangenisstraf van de daaronder vallende commune delicten met de helft wordt verhoogd wanneer deze gepleegd worden met het terroristisch oogmerk. Gevangenisstraffen van vijftien jaar worden in dat geval verhoogd tot twintig jaar of levenslang. Een voorbeeld ter verduidelijking: onder de paraplu van artikel 83 Sr sub 2 wordt een nieuw artikel 304a voorgesteld. Dit artikel luidt: 'indien een misdrijf, strafbaar gesteld in artikel 302 of 303, is begaan met een terroristisch oogmerk, wordt de in dat artikel bepaalde tijdelijke gevangenisstraf met de helft verhoogd en wordt, indien op het misdrijf een tijdelijke gevangenisstraf van ten hoogste vijftien jaren is gesteld, levenslange gevangenisstraf of tijdelijke van ten hoogste twintig jaren opgelegd'. Kort gezegd: wanneer zware mishandeling, al dan niet met voorbedachte raad, (artt. 302 en 303 Sr) wordt gepleegd met een terroristisch oogmerk, wordt de maximale straf met de helft verhoogd. Net als bij de eerste categorie zijn ook hier een aantal misdrijven tegen de koninklijke waardigheid opgenomen, evenals verschillende gemeengevaarlijke delicten. In die laatste categorie willen we de opzettelijke vergiftiging van waterreservoirs (art. 172 Sr) en de opzettelijke milieuverontreiniging (art. 173a Sr) noemen. Als gevolg van de implementatie van het kaderbesluit komt bovendien bij deze artikelen het delictsbestanddeel te vervallen dat 'de schuldige weet of ernstige reden heeft te vermoeden dat daarvan gevaar voor een ander te duchten is'. Naast de strafmaatverhoging maakt dit wetsvoorstel bij deze specifieke misdrijven de bewijsdrempel dus ook lager. Tenslotte worden ook kaping en geweldpleging in (lucht)vaartuigen en op luchthavens op die manier, via een nieuw artikel 415a Sr, onder de terroristische misdrijven gebracht.
Artikel 83 sub 3
Een aantal specifieke terroristische misdrijven, waaronder ook bepalingen in enkele bijzondere wetten (art. 83 sub 3). De meest wezenlijke bepaling in deze categorie is strafbaarheid van deelname aan een terroristische organisatie, waarover hieronder meer. Als andere belangrijke voorbeelden kunnen worden genoemd gijzeling (art. 282b Sr), bedreiging (art. 285 lid 3 Sr) en doodslag met terroristisch oogmerk (art. 288a Sr). Naast deze commune delicten worden ook enkele bijzondere wetten in dit onderdeel genoemd. Zo wordt ook in de Wet wapens en munitie (WWM) het terroristisch oogmerk gekoppeld aan een aantal strafbare gedragingen (art. 55 lid 5 WWM) en zo tot terroristisch misdrijf bestempeld. Daarnaast zijn twee interessante voorbeelden te vinden in artikel 6 van de Wet economische delicten (WED) bij strafbare overtreding van de Uitvoeringswet verdrag biologische wapens en de Uitvoeringswet verdrag chemische wapens (tot misdrijf bestempeld in artikel 1 van de WED). Wanneer op het gronddelict van de misdrijven in deze categorie niet de maximale straf staat, leidt het wetsvoorstel ook in deze gevallen tot hogere straffen. Zo wordt op de genoemde overtreding van artikel 6 WED, indien gepleegd met het terroristisch oogmerk, acht jaren gevangenisstraf gesteld in plaats van zes.
 

Deelname aan een terroristische organisatie
Een andere cruciale wijziging in het wetsvoorstel is de introductie van het begrip 'terroristische organisatie'. Net als bij de criminele organisatie wordt dit in de wettekst niet in letterlijke zin verwoord, maar na artikel 140 Sr wordt in het wetsvoorstel een nieuw artikel 140a toegevoegd, luidend:

1 Deelneming aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste acht jaren of geldboete van de vijfde categorie.
2 Aan de oprichters, leiders of bestuurders kan gevangenisstraf van ten hoogste vijftien jaren of geldboete van de vijfde categorie worden opgelegd.

Volgens de Memorie van Toelichting (MvT) sluit dit artikel voor wat betreft de interpretatie van de begrippen 'organisatie' en 'deelneming' aan bij de jurisprudentie rond artikel 140 Sr. Het moet dus kort gezegd gaan om deelnemen in feitelijke zin aan een gestructureerd samenwerkingsverband.³ De organisatie hoeft overigens geen louter terroristisch doel te hebben: dit kan ook – mede – een legaal doel zijn. Inmiddels is een nadere nota van wijziging ingediend ter verduidelijking van het begrip deelnemen in de zin van artikel 140 en 140a Sr. Deze voorgestelde wijziging houdt in dat onder deelneming ook zijn te begrijpen 'het verlenen van geldelijke en stoffelijke steun aan alsmede het werven van gelden of personen ten behoeve van de daar omschreven organisatie'.⁴ Deze wijziging zal worden toegevoegd aan artikel 140 en in artikel 140a van overeenkomstige toepassing worden verklaard.
De minister stelt overigens in de memorie van toelichting (MvT) dat het oogmerk en de ernst van de delicten eraan in de weg staat dat actiegroepen als terroristische groeperingen worden bestempeld in de zin van artikel 140a. Bovendien is volgens de MvT de pressie van deze groepen niet sterk genoeg om te kunnen spreken van 'dwingen' in de zin van het wetsvoorstel.
 

Misdrijven in de voorbereidende sfeer
Naast de terroristische misdrijven worden ook enkele misdrijven gekoppeld aan een voorgenomen terroristisch misdrijf. Het gaat om valsheid in geschrifte (art. 225 Sr), gekwalificeerde diefstal en diefstal met geweldpleging (artt. 311 en 312 Sr). Indien valsheid in geschrifte wordt gepleegd 'met het oogmerk om een terroristisch misdrijf voor te bereiden of gemakkelijk te maken' wordt de strafmaat met eenderde verhoogd. Met diezelfde formulering worden ook de delictsomschrijvingen van de genoemde vormen van diefstal aangevuld. Deze vormen van diefstal kennen echter al een hogere strafmaat dan het gronddelict, dus strafverzwaring blijft daar achterwege. Artikel 79 van de Kernenergiewet, al eerder genoemd onder de terroristische misdrijven, valt ook in deze categorie. Handelingen met nucleair materiaal ter voorbereiding op een terroristisch misdrijf worden daarmee ook strafbaar.
 

Uitbreiding van de rechtsmacht
Nog enkele woorden over de uitbreiding van rechtsmacht, die gestalte zal krijgen in wijziging van artikel 4 Sr. De aanhef van dit artikel maakt duidelijk dat de Nederlandse strafwet op ieder van toepassing is die zich buiten Nederland schuldig maakt de daarin opgesomde misdrijven. Hiermee wordt met betrekking tot de Nederlandse rechtsmacht zowel het beschermingsbeginsel vastgelegd (het gaat om delictsomschrijvingen die een zwaarwegend nationaal belang dienen) als het universaliteitsbeginsel (dit ziet op delictsomschrijvingen die de belangen van de internationale gemeenschap raken en hangt nauw samen met verdragsverplichtingen). In nieuwe onderdelen 13 en 14 van dit artikel worden de terroristische misdrijven toegevoegd.
Het kaderbesluit verplicht de lidstaten ook tot het vestigen van rechtsmacht indien terroristische misdrijven worden gepleegd tegen de overheid van de betreffende lidstaat of tegen een in die lidstaat gevestigde instelling van de EU. Dit heeft ertoe geleid dat naast de genoemde wijzigingen van artikel 4 Sr de minister ook een nieuw toe te voegen categorie heeft voorgesteld waarin dit vereiste wordt geconcretiseerd. Ook de misdrijven in de voorbereidende sfeer, zoals hiervoor kort uiteen gezet, zullen op die manier aan artikel 4 Sr worden toegevoegd. Dit alles zal een plek krijgen in een nieuw sub 15 en 16.
 

Tot slot
De Raad van State (RvS) heeft een aantal kritische punten gesignaleerd in zijn rapport over dit wetsvoorstel.⁶ In dit rapport wordt de interessante stelling verdedigd dat het toesnijden van strafrecht op het fenomeen terrorisme juist meer vereist dan verhoging van de strafmaat. Potentiële terroristen zullen zich daar niet door laten afschrikken, aldus de RvS, daarvan is het plegen van een zelfmoordaanslag het ultieme bewijs. De RvS benadrukt daarom dat opsporen en vooral het voorkomen van terrorisme ook van betekenis zijn voor strafvorderlijke bevoegdheden en mogelijkheden tot registratie. Gelukkig staan de ontwikkelingen op dit laatste punt niet stil, nu de minister van Justitie positief heeft gereageerd op het rapport Gegevensuitwisseling en terrorismebestrijding. De belangrijkste aanbeveling van dit rapport is het instellen van een zogenaamd themaregister, waarin terzake van een bepaald thema (bijvoorbeeld terrorisme) gegevens over onverdachte personen voor langere tijd kunnen worden opgeslagen. De minister heeft toegezegd een wijziging van de Wet politieregisters in die zin te zullen voorstellen.⁷
Het is interessant om vast te stellen dat Nederland tot nu toe de term 'terrorisme' op geen enkele manier afzonderlijk had vastgelegd in het strafrecht. Dit in tegenstelling tot een aantal andere Europese landen, zoals Groot- Brittannië en Frankrijk. Een verband met de mate van terrorisme van eigen bodem ('home-grown terrorism') ligt voor de hand. Aan die situatie komt met dit wetsvoorstel dus binnenkort verandering. Wanneer de behandeling van het wetsvoorstel zal worden afgerond is nog onduidelijk. Over het effect van wetsvoorstel in de praktijk is natuurlijk weinig te zeggen. Veel zal in ieder geval afhangen van hoe de rechter te zijner tijd met deze materie zal omgaan.