Tijdschrift voor de politie

Vervolgens groeide in de jaren tachtig onder politiewetenschappers de opinie dat wat je ook met politie aan vermindering van criminaliteit probeerde te doen, niets werkte. Die somberheid sloeg ook over naar Nederland. In het rapport Politiële Misdaadbestrijding (1985) concludeerden Fijnaut c.s. uit een studie naar de resultaten van het hervormingsgerichte onderzoek ‘dat politiële misdaadbestrijding zowel in haar preventieve gedaanten, weinig bijdraagt tot de vermindering van misdaad’.

Die ‘nothing works’-opvatting heeft,zoals ik elders² beschreven heb, grote invloed gehad op de criminele politiek en het politiebeleid van de rijksoverheid in Nederland; het beleidsplan ‘Samenleving en Criminaliteit’ marginaliseerde de rol van de politie in de aanpak van de veelvoorkomende criminaliteit en zette alles op de kaart van bestuurlijke preventie. Dat heeft doorgewerkt tot rond de eeuwwisseling.

We zijn nu bijna dertig jaar verder; de politie in zowel de USA als hier is doorgegaan met hervormingen en nu opnieuw de balans wordt opgemaakt van het wetenschappelijk onderzoek naar vernieuwingen bij de politie in de USA, is er sprake van hoopgevend voortschrijdend inzicht; innovatie van de politie kan wel degelijk positieve effecten hebben!

Braga en Weisbud beschrijven de resultaten van wetenschappelijke evaluaties van acht innovatieve strategieën uit de USA. In het rijtje ontbreekt intelligence led policing, mogelijk omdat het werd beschouwd als onderdeel van Compstat of omdat er geen onderzoek naar gedaan is. Verder ontbreken organisatorische vernieuwingen waarvoor in de USA toch minder belangstelling is en ook zero tolerance. Dat laatste valt op, gelet op de aandacht die daarvoor in Nederland rond de eeuwwisseling was, maar is wel verklaarbaar. De auteurs beschouwen het niet als een strategie maar meer als een ontsporing van broken windows policing. Verder kunnen we uit de studie van Punch³ naar zero tolerance en de invloed daarvan op de ontwikkeling in Nederland leren dat zero tolerance een wat diffuus etiket is dat de lading niet dekte en dat als gekeken wordt naar de NYPD waarmee het meestal geassocieerd wordt, het ging om een label op een combinatie van vernieuwingen die ook in dit artikel behandeld worden.
 
Omdat de meeste van de acht beschreven innovaties uit de USA de afgelopen decennia ook in Nederland zijn toegepast, is het interessant om te bezien wat de studie van Braga en Weisbud aan conclusies oplevert.
 

Effectiviteit van de innovatiestrategieën
Laten we allereerst kijken naar wat wij uit de analyse van Braga en Weisbud over de effecten en neveneffecten van deze acht innovaties kunnen leren. Kort door de bocht – voor de nuances, zie het artikel – kan dat als volgt worden weergegeven:
 

[tabel]
 effecten op criminaliteitsniveau effecten op subjectieve veiligheid effect op police-community relations en legitimiteit politie
hot spot policing +  risico
problem oriented policing +  
third party policing +  
pulling levers +  risico
community policing  + +
broken windows uitkomsten wisselend  
Compstat   
evidenced based policing   
[einde tabel]

Hot spot policing, problem-oriënted policing, third party policing en pulling levers hebben een positief effect op het niveau van de criminaliteit. Effecten op subjectieve veiligheid en police-community relations zijn nauwelijks onderzocht maar hot spot policing en pulling levers houden volgens Braga en Weisbud wel risico’s in voor de legitimiteit van de politie.
Van community policing is, wanneer dat ongericht is ingevoerd, geen positief effect aangetoond op het niveau van de criminaliteit; wel positieve effecten op subjectieve veiligheid, police-community relations en de legitimiteit van de politie.
Voor Compstat geldt dat de effecten nog niet zijn aangetoond omdat invoering meestal heeft plaatsgevonden in samenhang met andere innovatieve strategieën. Bovendien wordt erop gewezen dat in de onderzochte Amerikaanse steden, de criminaliteitsdaling zich al had ingezet voordat Compstat werd ingevoerd.
Evidence based policing is in de USA nergens leidende veranderingsstrategie geweest; over de effecten valt dus weinig meer te zeggen dan dat de auteurs doen: namelijk dat niet te verwachten is dat het tot negatieve effecten op deze drie dimensies zal leiden.

Conclusie uit dit overzicht kan zijn dat voor positieve effecten op alle drie de dimensies een combinatie van innovaties wenselijk is.
 

Typering van de innovatiestrategieën
Braga en Weisburd beschouwen alle acht beschreven Amerikaanse vernieuwingen als strategische innovaties omdat het gaat om veranderingen die in mindere of meerdere mate een verandering betekenen ten opzichte van het traditionele politiemodel.
Interessant is de wijze waarop ze de acht innovatiestrategieën typeren naar twee veranderingsrichtingen ten opzichte van het traditionele politiemodel:
- naar een bredere aanpak; diversiteit van benaderingen die teruggevonden wordt in problem-oriented policing, third party policing en community policing;
- naar meer gerichtheid; meer ‘focus’ van politie-inspanningen die vooral teruggevonden wordt in hot spot policing, pulling levers en Compstat.

Weer kijkend naar het overzicht kan de hiervoor genoemde conclusie worden aangevuld; voor positieve effecten op alle drie dimensies is een samenhangende mix van innovaties wenselijk die zich kenmerkt door zowel een brede aanpak als gerichtheid.

De auteurs voegen nog een derde zeer relevante invalshoek toe om naar vernieuwingen te kijken: de mate waarop vernieuwingen ingrijpender hervormingen betekenen van het traditionele politiemodel (min of meer instrumentele wetshandhaving als functie uitgevoerd wordt vanuit een bureaucratische hiërarchische korpsorganisatie die zich kenmerkt door een reactieve, incidentgerichte benadering).
Dat perspectief is belangrijk omdat de auteurs constateren dat de politie het makkelijkst vernieuwingen adopteert die het dichtst bij het traditionele model staan.
Hot spot policing, pulling levers, broken windows en Compstat voldoen daaraan. Zij bieden kansen op betere resultaten zonder dat het concept van functie en organisatie ingrijpend behoeft te worden veranderd. Anders ligt dat bij community policing, problem oriënted policing, third party policing, in het bijzonder als deze vernieuwingen gecombineerd worden. Dat vraagt een breuk met het traditionele politieconcept, ontmoet meer weerstand en stelt hogere eisen aan het veranderingsvermogen van de politieleiding.

Bij de wetenschappelijke evaluaties is in het verleden vaak niet onderkend dat vernieuwingen die fundamentele veranderingen inhouden van het traditionele politieconcept al kunnen mislukken omdat het door tekortschietende veranderingsstrategieën niet lukt om die veranderingen überhaupt volledig te implementeren. Het antwoord op de vraag ‘werkt deze vernieuwing?’ is dan ‘nee’ terwijl in feite doorvoering van de vernieuwing niet heeft plaatsgevonden en geconcludeerd zou moeten worden dat het antwoord nog niet gegeven kan worden. Vooral evaluaties van community policing vertoonden dit manco.
 

Verwachtingen met betrekking tot toekomstige politie-innovatie in de USA
Braga en Weisbud constateren dat de houding van politiemensen tegen ingrijpende veranderingen de afgelopen decennia positiever is geworden en verwachten dat deze veranderingen zich zullen doorzetten. Immers, het algemene gevoel dat politie-innovaties een positief effect kunnen hebben op objectieve en subjectieve veiligheid en police community relations zal ertoe bijdragen dat de Amerikaanse korpsen op deze weg zullen doorgaan. De auteurs voorzien overigens de komende decennia geen golf van nieuwe innovatieve strategieën maar veeleer een gestage incrementele doorontwikkeling van korpsen, op basis van een combinatie van de geschetste innovaties maar dan wel inclusief de nodige organisatorische veranderingen. Zij verwachten bovendien pluriformiteit in de ontwikkeling van korpsen omdat ieder korps die vernieuwingen zal toepassen die het beste passen bij de orde en veiligheidsproblemen waarmee zij geconfronteerd worden.
Zij signaleren voorts dat de nadruk op binnenlandse veiligheid en terrorisme na 9/11, het risico inhoudt van een terugval naar een (bureaucratisch) professioneel politieconcept dat gepaard zal gaan met nieuwe afstand tussen de politie en de gemeenschap. Maar voor korpsen die vast willen houden aan de succesvolle nieuwe benadering van het politiewerk kan het ook een bron van inspiratie zijn om die nieuwe eisen daarin in te passen, mogelijk door verdere innovatie.
 

Spiegeling aan de ontwikkelingen in Nederland
De bevindingen van Braga en Weisbud zijn voor ons ook van betekenis. Immers, alle beschreven innovaties zijn ook in Nederland in mindere of meerdere mate toegepast. Voor hot spot policing, community policing, problem oriënted policing en third party policing is dat evident en pulling levers vertoont overeenkomsten met de dadergerichte aanpak, zij het dat daar in Nederland meer partners bij lijken te worden betrokken. Ook broken windows, nadruk op verstoringen van de openbare orde, overlastgevend gedrag en samenwerking met burgers om verval en verloedering van hun buurt tegen te gaan als essentieel onderdeel van de aanpak van criminaliteit is in Nederland toegepast, onder andere, zij het meer met het etiket ‘zero tolerance’ in Hoog Catharijne en de binnenstad van Amsterdam. Gesteld kan worden dat ook in Nederland de aandacht voor openbare orde sinds eind jaren negentig sterk is toegenomen.⁴
Compstat was een poging om de traditionele commandostructuur van politiekorpsen te revitaliseren onder andere met behulp van informatietechnologie. Het heeft zeker invloed gehad in Nederland in die zin dat het ertoe heeft bijgedragen dat de Zelfbeheer & Resultaatbenadering (Z&R) werd verlaten die in de reorganisatie in de jaren negentig dominant was. Prima, want Z&R had in veel managementteams tot onbalans geleid in aandacht voor beheer en voor de core business: resultaten op het gebied van veiligheid. Onder invloed van Compstat kreeg het verantwoorden van resultaten in- en extern meer aandacht; planning en control en de managementinformatiesystemen werden daarop aangepast maar echt doorgevoerd is Compstat in Nederland niet. De politie hier staat door de ontwikkeling sedert Politie in Verandering (PiV) al te ver af van het traditionele model met zijn centralistische hiërarchie en taakgerichte functieopvatting om Compstat een-op-een over te kunnen nemen.
Als laatste innovatie uit de USA wordt evidence based policing genoemd, waarbij ervan uit wordt gegaan dat succesvolle politiestrategieën gebaseerd moeten zijn op wetenschappelijk bewijs, verkregen in geëvalueerde experimenten. De auteurs geven aan dat dit in de USA nergens als overall model of policing is uitgetest; het politiekorps als laboratorium lijkt meer een wensdroom van onderzoekers. Dat neemt niet weg dat wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van nieuwe werkwijzen belangrijk is om de ontwikkeling van de politie te ondersteunen en Nederland heeft wat dat betreft de afgelopen decennia een traditie opgebouwd. Het WODC, de toenmalige Afdeling Onderzoek en ontwikkeling van BZK, de universiteiten, de SMVP, het Programma Politie en Wetenschappen, en de lectoraten van de Politieacademie hebben een permanente stroom van onderzoeksresultaten gegenereerd die de ontwikkeling van de politie en het veiligheidsbeleid hebben ondersteund.
En als je de betekenis van evidence based policing wat ruimer neemt en vertaalt in het gebruik van gevalideerde kennis, dan mag voor Nederland ook niet onvermeld blijven het baanbrekende werk van Wim Broer met Politiekennisnet en de achterliggende structuren om praktijkkennis te verzamelen, te veredelen, te valideren en te verspreiden naar de korpsen en uit te lezen via het politieonderwijs.

Naast overeenkomsten zijn er ook verschillen. Ik zie die vooral in het tempo van de acceptatie van vernieuwingen die fundamentele veranderingen betekenen ten opzichte van het traditionele instrumentele politieconcept: community policing, problem-oriented policing en third party policing.
In Nederland werd al in 1977 vanuit de politie zelf in ‘Politie in Verandering’ een breuk bepleit met zowel de instrumentele functieopvatting als het traditionele bureaucratische model. Doorvoering van een functieopvatting waarin legitimiteit en bijdragen aan het beheersen van problemen van orde en veiligheid via maatschappelijke integratie en een integrale aanpak centraal staan. Dat vraagt een op andere leest geschoeide werkwijze en organisatie. Aanvankelijk was er veel weerstand, maar in de loop van de jaren tachtig werd deze benadering leidend in het denken over de maatschappelijke functie, werkwijze en organisatie van de politie. Veranderingen in de door PiV voorgestane richting zijn in veel korpsen in meer of mindere mate doorgevoerd, en geconstateerd kan worden dat de Nederlandse politie geleidelijk aan met vallen en opstaan het traditionele politieconcept heeft verlaten en dat nu getuige ‘Politie in Ontwikkeling’ (PiO) ook wenst vast te houden.

Voor wat betreft de probleemgerichte aanpak van onveiligheid en criminaliteit kwam daar nog bij dat daarvoor al in 1984 de handvatten werden aangereikt door het gezaghebbende rapport van de Commissie Roethof. Daarin werd afstand genomen van repressie als het belangrijkste middel om wat aan criminaliteit te doen en de aanzet werd gegeven voor een probleemgerichte aanpak van veelvoorkomende criminaliteit met een zwaar accent op bestuurlijk preventiebeleid. Het werd destijds onmiddellijk vertaald in de criminele politiek (Samenleving en Criminaliteit 1985), vanuit de rijksoverheid krachtig ondersteund en door de politie omarmd. Geleidelijk aan is het uitgebouwd tot het integrale veiligheidsbeleid zoals wij dat nu kennen. Ook daar valt nog het nodige aan te verbeteren, maar de problem oriënted approach en de samenwerking met anderen zijn hier voor de politie geen discussiepunt, getuige ook ‘PiO’.

Punch constateert dat de Amerikaanse vernieuwingen zijn meegenomen in de verandering die de Nederlandse politie toch al doormaakte. Zij hebben invloed gehad als katalysator voor een meer assertieve stijl van politiezorg, afgestemd op het adequate gebruik van informatie en een meer zichtbare aanwezigheid op straat maar zijn niet meer dan één element dat wordt ingepast ‘in een onuitwisbare Nederlandse stijl’⁵.

De verwachting van Braga en Weisbud met betrekking tot de ontwikkeling van de politie in de USA is dat er geen golf van nieuwe innovaties zal plaatsvinden maar veeleer een gestage doorontwikkeling en verbetering op basis van de inmiddels in gang gezette innovaties. Dit lijkt mij ook op Nederland van toepassing.
‘PiO’, waarin de Raad van Hoofdcommissarissen de lijnen naar de toekomst heeft uitgezet, getuigt bijna dertig jaar na ‘PiV’ van een consistente doorontwikkeling in het denken over de functie van de politie. Nieuw element is de nodale oriëntatie dat als een nieuwe innovatieve strategie kan worden beschouwd en dat wordt in ‘PiO ‘ binnen de context van gebiedsgebonden werken geplaatst.

Doorontwikkeling van de in gang gezette vernieuwing van de Nederlandse politie is te verwachten en is ook noodzakelijk. De vernieuwing is niet af. Het concept van een maatschappelijk geïntegreerde politie die kan bogen op legitimiteit en vanuit een geïntegreerde aanpak probleemgericht en succesvol werkt aan objectieve en subjectieve veiligheid is een veeleisend concept. Dat vraagt niet alleen een goede vernieuwende visie maar ook om zodanige implementatie daarvan dat het resultaat overeenkomt met wat beoogd werd.
Van ‘nothing works’ naar ‘innovation helps’ mits …
Met Braga en Weisbud kunnen we constateren dat zowel objectieve veiligheid, subjectieve veiligheid en police community relations en legitimiteit in positieve zin beïnvloed kunnen worden met behulp van innovaties van de politie.
Maar niet zonder meer. Uit hun analyse blijkt dat er sprake moet zijn van een samenhangende mix van innovatieve strategieën die een brede aanpak combineren met focus op problemen en – met enige interpretatie mijnerzijds – van voldoende innovatievermogen (‘drive’ en kennis en vaardigheden op het gebied van veranderingsstrategieën) om ingrijpende vernieuwingen volledig te implementeren.

Vernieuwingen bij de Nederlandse politie zijn in de afgelopen decennia in toenemende mate aan die voorwaarden gaan voldoen, maar ‘klaar’ zijn we bepaald nog niet; ook in Nederland spelen twee door de auteurs gesignaleerde knelpunten bij de invoering van community policing enzovoort.
 
Ook hier komt burgerparticipatie moeilijk van de grond en worden burgers meer benaderd als informatiebron dan als partner in een gezamenlijke probleemaanpak. Uit recent onderzoek⁶ blijkt dat de politie weinig initiatief neemt tot burgerparticipatie, veelal wel meelift op door de gemeente georganiseerde wijkplatforms enzovoort, maar dat deze weinig representatief zijn (te grijs, te wit). En volgens Van Stokkom⁷ stagneert burgerparticipatie omdat onder andere de politie dat niet actief steunt. Maar er dient zich een kentering aan. Burgerparticipatie en activering van burgers neemt een prominente plaats in het Programma Ontwikkeling Gebiedsgebonden Politie en er is inmiddels een visiedocument op burgerparticipatie tot stand gekomen: ‘Meerstromenland; samenwerking tussen politie, burgers en bedrijven’. Doorontwikkelen van burgerparticipatie blijft een belangrijke uitdaging; buitenlandse ervaringen leren dat het ingepast in gebiedsgebonden werken, tot positieve resultaten leidt op zowel objectieve als subjectieve veiligheid en op de legitimiteit van de politie.⁸

Het tweede in de USA gesignaleerde knelpunt is het niet doorvoeren van de voor community policing noodzakelijke organisatorische veranderingen en met name de noodzakelijke decentralisatie van verantwoordelijkheden.
In Nederland is dat in mindere of meerdere mate wel gebeurd maar hier en daar ook weer teruggedraaid. Er is een grote verscheidenheid in de vormgeving van gebiedsgebonden politie en (nog) geen communis opinio over hoe het verder moet. Het rapport ‘Gebiedsgebonden politie; maatschappelijke integratie en het organiseren van politiewerk’ dat in het kader van het programma operationalisering referentiekader GGP is vervaardigd, biedt korpsen een set van handvatten om de doorontwikkeling van GGP inhoud te geven. Niet in de vorm van een blauwdruk, want het rapport gaat ervan uit dat ieder korps daarin zijn eigen weg moet gaan, gegeven zijn externe omstandigheden, huidige organisatie, historie en veranderingsvermogen.
Dat sluit aan bij door Braga en Weisbud verwachte pluriforme ontwikkeling van de korpsen in de USA.

Ten slotte denk ik dat de in Nederland gesignaleerde valkuil betreffende het benadrukken van binnenlandse veiligheid en terrorisme na 9/11 dat kan leiden tot een terugval naar een (bureaucratisch) professioneel politieconcept met nieuwe afstand tussen de politie en de gemeenschap, wel vermeden zal worden. Het besef dat een maatschappelijke geïntegreerde politie die kan bogen op legitimiteit essentieel is om de vinger aan de pols te houden, maatschappelijke spanningen te dempen, en een bijdrage te leveren aan het tegengaan van radicalisering is daarvoor te groot.
Die, om met Punch te spreken, ‘onuitwisbare Nederlandse stijl’ moeten we maar vasthouden.
Ook dat helpt!