Tijdschrift voor de politie

In ieder verkiezingsprogramma komt verhoging van de veiligheid terug. ‘Meer blauw’ en een andere, vooral hardere aanpak van crimineel en overlastgevend gedrag moeten hieraan bijdragen. Zo pleit de PvdA in haar ontwerpverkiezingsprogramma voor een ‘keiharde aanpak’ van asociaal gedrag en de VVD voor ‘consequente handhaving’. Dit zijn geen nieuwe ideeën. ‘Meer blauw’ is altijd al een populaire geste: de sterkte van de regionale politiekorpsen is de laatste twintig jaar met 30% gegroeid. Daarnaast zijn zowel gemeenten als de nationale overheid zich sinds 2002 intensiever gaan bemoeien met de wijze waarop de politie haar middelen inzet. Zo richten verschillende gemeenten de politie-inzet op de meest onveilige plekken (‘hot spots’) en spoort het kabinet met prestatiecontracten de politie aan tot strengere handhaving. In dit artikel gaan we na wat we van de ervaringen van de afgelopen tien jaar kunnen leren. Wat weten we inmiddels van het effect van ‘meer blauw’ en van het effect van een andere manier van werken door de politie? En wat kunnen we met deze inzichten?

Effectiviteit politie verbeterd
Het goede nieuws is dat de politie de laatste jaren duidelijk effectiever is gaan optreden. De politie is nu beter in staat criminaliteit en overlast te bestrijden dan pakweg tien jaar geleden. Het CPB heeft een methode ontwikkeld om de effectiviteit van de politie te schatten (voor een uitleg van de onderzoeksmethode, zie de verwijzing onderaan dit artikel). Figuur 1 laat de positieve ontwikkeling in de geschatte effectiviteit zien voor de bestrijding van vermogenscriminaliteit, geweldscriminaliteit en overlast van jongeren. Hoe negatiever de geschatte waarde in figuur 1, hoe hoger de effectiviteit. Overigens gebruiken we slachtoffergegevens uit de Politiemonitor Bevolking als bron van criminaliteitsgegevens. Deze keuze voorkomt kritiek dat gevonden effecten alleen opgaan voor de ‘cijfers van de politie’ en niet voor de daadwerkelijke veiligheid zoals burgers die ervaren.
 

[Figuur 1 Geschat effect van 1% meer politiepersoneel per inwoner op de criminaliteit en overlast, in procenten (95%-betrouwbaarheidsinterval), 1996-2004]
  
Noot: Hoe negatiever de geschatte waarde, hoe hoger de effectiviteit. Vermogenscriminaliteit omvat inbraak, diefstal van en uit auto, en fietsdiefstal. Geweldscriminaliteit omvat bedreiging met geweld, mishandeling en beroving met geweld.
Bron: CPB, Politiemonitor Bevolking.

Tot het jaar 2000 vertaalde meer politiepersoneel zich niet in een hogere veiligheid. In deze periode werd de toevloed van extra personeel niet effectief ingezet. Pas na 2000 zien we dat meer politiepersoneel ook minder criminaliteit en overlast betekent. De verbetering in effectiviteit is al ingezet vóórdat gemeenten en nationale overheid zich actief met het politieoptreden gingen bemoeien. Klaarblijkelijk waren de korpsen al eerder bezig hun optreden te professionaliseren. Wat de meer actieve rol van de overheid sinds 2002 precies heeft bijgedragen aan een effectiever politieoptreden, is moeilijk te bepalen. Een onlangs verschenen onderzoek van Bob Hoogeboom (in de Politie & Wetenschap-reeks van 2006) suggereert dat het de professionalisering van de bedrijfsvoering van de politie heeft versneld. Duidelijk is dat de effectiviteit zich na 2002 gunstig blijft ontwikkelen. Grofweg levert 1% meer politiepersoneel per inwoner nu 1% minder criminaliteit en overlast op.

Druk om harder en gerichter op te treden werkt positief
De verbetering van de effectiviteit van de politie heeft mede te maken met een harder en gerichter politieoptreden. Het beleid van gemeenten en Rijk is vooral hierop gericht. Een recent onderzoek van het CPB laat zien, dat enquêtes onder burgers een goede bron zijn voor gegevens over het optreden van de lokale politie. We kunnen antwoorden op vragen uit de Politiemonitor Bevolking gebruiken om een beeld te vormen van de verandering in het politieoptreden van de laatste jaren. Figuur 2 laat zien dat rond 2003-2004 de burger voor het eerst in tien jaar gunstige veranderingen in het politieoptreden opmerkt. De ontevredenheid over het gebrek aan hard optreden van de politie daalt. Daarnaast zien we dat sinds 2003 de ontevredenheid over de zichtbaarheid van de politie afneemt, terwijl de daadwerkelijke zichtbaarheid grofweg gelijk blijft. De politie is dus even vaak zichtbaar, maar is vaker op plaatsen waar de mensen dit het meest op prijs stellen. Dit suggereert dat de politie haar middelen gerichter inzet. Deze ontwikkeling gaat gelijk op met het actieve ‘hot spots’-beleid dat verschillende gemeenten zijn gaan voeren.
[Figuur 2 Ontwikkeling in wijze van politieoptreden in de ogen van burgers, 1993-2005]
Bron: Politiemonitor Bevolking.

In gemeenten waar de politie goed scoort op deze indicatoren van hard en gericht optreden zien we de criminaliteit en overlast ook relatief sterker dalen (voor een uitleg van de gebruikte onderzoeksmethode: zie de verwijzing onderaan dit artikel). We vinden dat strenger politieoptreden en politietoezicht dat is gericht op de meest onveilige plekken, effectief is. Met de resultaten van de empirische analyse schatten we dat deze omslag in politieoptreden de overlast met ongeveer 5% heeft verlaagd en de criminaliteit met 2 tot 3%. De gerichtheid van de overheid op harder en meer gericht politieoptreden lijkt dus een duw in de goede richting.
Kortom, de ervaringen van de laatste jaren laten zien dat de effectiviteit van de politiekorpsen is verbeterd. De extra middelen worden langzamerhand effectief. Ook de burger begint te merken dat de politie effectiever optreedt. De politie zet haar middelen daar in waar ze het grootste verschil maken en treedt harder op tegen crimineel en overlastgevend gedrag. Hierdoor is ook de veiligheid daadwerkelijk verbeterd.

Wat kunnen we hiermee?
Wat betekenen deze bevindingen voor de ambities voor de toekomst? Voor een verdere verhoging van de veiligheid heeft de overheid twee middelen: middelen vrijmaken voor ‘meer blauw’ en de politie aansporen tot ‘beter blauw’. Laten we een verdere daling van de criminaliteit en overlast met 10% als uitgangspunt nemen. Een meer of minder ambitieuze doelstelling verandert onze conclusies niet. De kosten van de optie ‘meer blauw’ zijn eenvoudig in kaart te brengen. Uit onze schattingen van de effectiviteit blijkt dat voor een daling van de criminaliteit en overlast met 10% ruim 10% extra politiepersoneel per inwoner nodig is. Dit komt neer op circa 5.000 extra voltijdbanen voor de regiokorpsen, uitgaande van de sterktegegevens voor 2005. De kosten hiervan zijn € 350 miljoen extra personeelskosten per jaar.
Wat is de meest effectieve manier om de veiligheid met 10% te verhogen: het verbeteren van de prestaties van het huidige personeel in dienst van de regiokorpsen of het uitbreiden van het personeelsbestand met 5.000 voltijdbanen? Het antwoord op deze vraag hangt af van drie factoren: (1) de ruimte voor verdere verbetering van de effectiviteit; (2) de invloed die de overheid hierop heeft; (3) de kosten die daarmee gemoeid zijn.
Als de overheid de korpsen kan prikkelen tot verdere verbetering van de effectiviteit, dan is ‘beter blauw’ een kosten-effectievere manier om de veiligheid te verhogen dan ‘meer blauw’. Een 10% daling van de criminaliteit door effectiever politieoptreden is haalbaar gegeven wat we weten over de effecten hiervan in Nederland en daarbuiten. Alleen al het harder en gerichter optreden van de politie in de periode 2003-2005 deed de criminaliteit met 2 tot 3% dalen en de overlast met 5%. Recent onderzoek van de economen Hope Corman en Naci Mocan laat zien dat het strengere optreden tegen kleine vergrijpen door het New York Police Department autodiefstal met een geschatte 14% deed dalen en overvallen met 21% in de periode 1990-1999. Eerder genoemd onderzoek van Bob Hoogenboom naar de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de politie geeft ten slotte aan dat de korpsen veel mogelijkheden voor verbetering van de effectiviteit beperkt benutten (denk hierbij aan de informatiehuishouding, capaciteitsmanagement en het ‘operationeel korpsmanagement overleg’). Kortom, de indruk bestaat dat er ruimte is voor verbetering van de effectiviteit en dat met het benutten daarvan 10% minder criminaliteit en overlast zijn te realiseren.
De totale kosten, gemoeid met een verbetering van de effectiviteit, zijn geringer dan de kosten van meer blauw. Het hele idee is om de bestaande middelen effectiever in te zetten. De verhoging van de effectiviteit van de laatste jaren is niet gepaard gegaan met een sterke verhoging van het politiebudget. Natuurlijk zijn inspanningen om de effectiviteit te verhogen niet gratis. Voor de korpsen gaat het onder meer om kosten van het monitoren van de ontwikkelingen in de lokale veiligheidssituatie, het verbeteren en daadwerkelijk gebruiken van informatie- en capaciteitsmanagementsystemen om de inzet van politiepersoneel hierop af te stemmen en het systematisch evalueren van het effect van politieoptreden. Ook de bemoeienis van de overheid heeft zijn prijs: denk aan het monitoren van prestaties, inhoudelijke discussies over doelstellingen et cetera. Maar deze inspanningen vormen investeringen en geen doorlopende kosten zoals in het geval van meer blauw.

De uitdaging: beter blauw
De uitdaging waar de overheid nu voor staat, is de korpsen te prikkelen tot een gerichtheid op resultaten die zich uit in informatiegestuurd capaciteitsmanagement (waar zetten we de middelen in?) en een cultuur van experimenteren, monitoren en evalueren (hoe zetten we de middelen in?). Dit zijn twee belangrijke voorwaarden voor effectief politieoptreden. Voor een korps dat resultaatgericht opereert, is het niet moeilijk om in de verantwoording te laten zien wat de belangrijkste problemen in de eigen regio zijn, hoe het korps daarop heeft gereageerd en wat voor resultaten dat heeft gehad. De ontwikkelingen in andere politieregio’s kunnen bij de verantwoording als ‘benchmark’ dienen. De basis van de beoordeling van politiewerk is dus een onderlinge vergelijking, geen vooraf bepaald target voor een individueel korps. Een vergelijking van de belangrijkste prestaties van korpsen op basis van betrouwbare en vergelijkbare gegevens richt de aandacht op zaken waar het echt om gaat. Voor een goede vergelijking kan de overheid indicatoren kiezen die de verschillende politietaken weerspiegelen en ook een (visuele) vorm om de prestaties van een korps met dat van soortgelijke korpsen te vergelijken. Weliswaar komen er de laatste jaren steeds meer cijfers beschikbaar, maar het op een zinnige manier met elkaar vergelijken van soortgelijke korpsen vereist meer dan het presenteren van een reeks tabellen in de Kerngegevens Nederlandse Politie. De Engelse Police Performance Assessments kunnen als inspiratiebron dienen voor een meer tot de verbeelding sprekende vergelijking op een aantal kernpunten.
Een vergelijking van prestaties op basis van productiecijfers is niet voor elke politietaak goed mogelijk. Voor politietaken met een duidelijke product, zoals opsporing, is dat eenvoudiger dan voor het straatwerk. Op het gebied van opsporing gebruiken zowel de Nederlandse als de Engelse overheid productiecijfers als het aantal aangeleverde verdachten, al dan niet gewogen met de zwaarte van de zaak. Het straatwerk kent daarentegen zo veel dimensies, dat alleen een subjectief oordeel die zinvol kan integreren tot een totaalbeeld. In beide landen maakt de overheid daarom gebruik van het subjectieve oordeel van de burger over bijvoorbeeld het contact met en de bereikbaarheid van de politie. De Nederlandse overheid wil inmiddels af van productiecijfers voor het straatwerk, zoals het aantal uit staandehouding voortkomende boetes. Als de overheid wil afdalen tot het niveau van de bedrijfsvoering, dan is daarvoor het oordeel van deskundigen nodig. In het Verenigd Koninkrijk is het vooral de inspectie die ‘verder graaft’. In Nederland is de rol van de inspectie nu beperkt. Harde, beredeneerde oordelen over de bedrijfsvoering van een korps geeft de inspectie niet. Een optie is de rol van de inspectie te versterken, maar de keuze hiervoor hangt af van de vraag hoe ver de overheid wil gaan met actieve bemoeienis met de interne organisatie van de korpsen.

Kortom, op basis van onderzoek naar de effectiviteit van de politie concluderen we dat het prikkelen van de politie tot ‘beter blauw’ een kosten-effectievere manier is om de veiligheid te verhogen dan het vrijmaken van middelen voor ‘meer blauw’. Voor het prikkelen tot ‘beter blauw’ kan de overheid meer gebruik maken van onderlinge vergelijkingen van politiekorpsen (benchmarking). Deze vergelijkingen zijn te baseren op productiecijfers, tevredenheid van burgers en het oordeel van deskundigen zoals de inspectie. De keuze van prestatie-indicatoren hangt af van het type politietaak en van de vraag in hoeverre de overheid zich wil bemoeien met de interne organisatie van de korpsen.

Reacties zijn welkom via e-mail: vollaard@cpb.nl.

Literatuur
Zie www.cpb.nl voor ‘Effectiviteit van de politie: van meer naar beter blauw’, speciaal onderwerp in de Macro Economische Verkenning van het Centraal Planbureau, september 2006.