Tijdschrift voor de politie

Aandacht voor beleidsplanning bij de politie ontstond voor het eerst aan het eind van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig. Beleidsplanning kwam op als sturingsinstrument toen de stijging van de criminaliteit en de grote maatschappelijke vraag naar veiligheid het stellen van prioriteiten en de ontwikkeling van beleid onontkoombaar maakten. Halverwege de jaren tachtig kreeg de Adviescommissie Beleidsplanning Politie (commissie-Peper) van de beide politieministers de opdracht onderzoek te doen naar beleidsplanning bij de politie op lokaal niveau en op basis daarvan aanbevelingen te doen. De commissie signaleerde allerlei knelpunten; beleidsplanning bij de politie kende veel gebreken. Afgezien van kinderziektes hadden veel problemen als achtergrond dat in planning werd teruggegrepen op traditionele planningsmodellen.
De commissie-Peper adviseerde halverwege de jaren tachtig om met meer moderne, incrementele en procesgerichte vormen van beleidsplanning te gaan werken. Deze aanbeveling werd overigens niet uitgewerkt.
 

'A quest for control'
De aanbevelingen van de commissie-Peper pasten bij veranderingen die zich voltrokken in het denken over strategie, beleid en planning. Lange tijd was de orthodoxe planning toonaangevend. In de orthodoxe benadering van planning wordt de toekomst als manipuleerbaar en beheersbaar voorgesteld. Planning wordt beschouwd als een 'wetenschappelijke onderneming' waarin een groot beroep gedaan wordt op wetenschappelijke kennis en inzichten die het beleid een hoog rationaliteitgehalte geven. Planning heeft het karakter van programmering. Van Gunsteren typeerde deze vorm van planning als een 'quest for control'.² Deze orthodoxe wijze van planning bestond in essentie uit een 'rational central rule approach', die werd gekenmerkt door een streven naar allesomvattende coördinatie en beheersing van complexe, onderling afhankelijke netwerken.
Maar in de jaren zeventig werd deze benadering theoretisch als achterhaald beschouwd. Vooral in tijden van snelle en veelvuldige verandering schieten de vooronderstellingen van het orthodoxe plannen tekort. Er treedt planaccumulatie op die leidt tot een negatieve spiraalwerking. Planafwijkingen worden altijd verklaard vanuit het tekortschieten van het uitvoerende systeem. Het plan is altijd goed. Meer controle is nodig om afwijkingen te voorkomen. Hierdoor worden intelligente adaptatie en het optreden van leerprocessen in de decentrale systemen voorkomen. Geleidelijk heeft zich een verschuiving voorgedaan van rationele, ontwerpgerichte vormen van planning naar procesgerichte, sociaalinteractieve benaderingen. In deze nieuwe benaderingen wordt planning gezien als een strategisch, doelzoekend en daarom interactief proces, in een besef dat de wereld ingewikkeld is en de toekomst steeds minder voorspelbaar wordt.
 

Verandering én continuïteit
Politiële beleidsplanning is geen modeverschijnsel gebleken, zoals de commissie-Peper al vermoedde. Het beeld van nu is echter wezenlijk anders dan dat in de jaren tachtig. Een van de opvallende verschillen met de situatie in het oude politiebestel is dat de beleidsplanning veel complexer is geworden.
Politieregio's worden geconfronteerd met diverse beleidsplancycli; de beleidsplancyclus van het Openbaar Ministerie, de landelijke beleidsplancyclus voor de politie van het departement van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de gemeentelijke beleidscycli en de korpsbrede en bureaugewijze plancycli. Afstemming tussen de diverse cycli is moeilijk te realiseren. Tegelijkertijd is de maatschappelijk en politiek-bestuurlijke aandacht voor de 'performance' van de politie en voor kwaliteit en kwaliteitsverbetering groter dan voorheen.
Voor beleidsplanning bestaat in tegenstelling tot in het vorige politiebestel nu wel een wettelijk kader. De Politiewet is onder meer op dit punt aangepast. Tegelijkertijd is op het niveau van het gehele politiebestel de sturing van bovenaf veel intensiever geworden. In het vorige bestel hield de minister van Binnenlandse Zaken zich ver van de politiële beleidsplanning, omdat het een typisch lokale aangelegenheid zou zijn. In het nieuwe politiebestel strekt de bemoeienis van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zich uit tot de vaststelling van speerpunten in het beleid van de afzonderlijke regiokorpsen.
Veel veranderingen hebben zich voorgedaan op het gebied van de politiële informatievoorziening. Automatisering heeft een hoge vlucht genomen. Vroeger had elk zichzelf respecterend korps zijn eigen model. Nu is veel meer en betere informatie beschikbaar. Bovendien wordt gebruikgemaakt van gestandaardiseerde, landelijke informatiemodellen die prestatievergelijkingen tussen korpsen mogelijk maken. Er tekent zich steeds meer landelijke eenvormigheid af.
In andere opzichten is veel hetzelfde gebleven. Beleidsplanning bij de politie heeft zich ontwikkeld binnen het beperkte kader van een overwegend rationele benadering. De intensivering van sturing van bovenaf stond voorop.
 

Stand van zaken
Uit onderzoek dat ik voor mijn proefschrift heb gedaan in twee politieregio's bleek dat planning in de praktijk vooral in verband werd gebracht met sturing en 'control', opgevat als beheersing van bovenaf, hetzij om meer resultaatgericht te werken, hetzij om meer doelconform te werken. Het faciliteren van sturing van bovenaf – landelijk, regionaal of beide – stond voorop. Beide korpsen volgden een landelijke trend waarin aandacht voor instrumentele kant van sturing planning en verantwoording belangrijk wordt, ook in het kader van landelijke uniformering vanwege sterkere landelijke sturing en verantwoording. Er waren instrumenten ontwikkeld – procedures en 'formats' voor allerlei plan- en verantwoordingsdocumenten – en er werd gebruikgemaakt van korpsbrede gestandaardiseerde informatie, die vergelijkingen en werken met 'compare and contrast' mogelijk maakten.
Beide korpsen richtten zich in eerste (en eigenlijk ook in tweede) instantie op het ontwikkelen van instrumenten en het verbeteren van de informatievoorziening en de informatiepositie, met een voorkeur voor harde, instrumentele informatie. In beide korpsen had op het niveau van de werkvloer nog geen internalisering plaatsgevonden. Het beleidsplan was een van bovenaf opgelegd plan, dat het product was van enkele medewerkers. De beleids  en planvorming werd niet gedragen door organisatiebrede processen. De werkvloer werd nauwelijks betrokken bij de totstandkoming van een beleidsplan. In hun dagelijkse werkzaamheden speelde het plan dan ook geen rol; de doorwerking van plannen was beperkt. Soms had planning een louter ritueel karakter.
In beleidsplanning traden weinig leerprocessen op en vooruitgang was niet goed zichtbaar. Beleidsvernieuwing van onderaf of van binnenuit kwam niet of nauwelijks van de grond. Ondanks verschillen in uitgangspunt en ontwikkeling trad uiteindelijk in dit opzicht een soort convergentie op tussen beide korpsen, ondanks hun verschillende uitgangspositie.
Feitelijk worstelden de korpsen nog met overwegend rationele vormen van planning en zijn zij op zoek naar evenwicht tussen topdown en bottom-up strategieën. Dynamiek 'van onderaf' ontbrak.
 

Politie en nieuw publiek management
De ontwikkelingen in de korpsen zijn symptomatisch voor de richting die is ingeslagen met politiële beleidsplanning. De politie is in de greep van een nieuw 'managerial' denken; 'management by facts and figures'. Het gedachtegoed van het nieuwe publieke management heeft politiemanagers en planners aangesproken. Het denken over sturing van de politie wordt tegenwoordig beheerst door het bedrijfsmatige werken; het bedrijfsleven geldt als voorbeeld. Binnen de politie ontwikkelde de beleidsplanning zich tot een specialisme; de plancommissaris deed zijn intrede. Beleidsplanning is een 'management driven' en 'staff driven' activiteit gebleven met weinig betrokkenheid van de werkvloer en van andere, externe stakeholders. Planning heeft het karakter van 'het overbrengen van besluiten van enkelen in het gedrag van vele anderen'. Van intensieve interactie is meestal geen sprake. De dominante invalshoek is beheersing en controle van bovenaf, vanuit een 'managerial' perspectief. Dit is, om met Van Gunsteren te spreken, een 'quest for control'.
Planning is behalve een 'management en staff driven' ook een 'informatie driven' activiteit geworden. Het accent ligt op de ontwikkeling van planinstrumenten, kengetallen, diverse monitors – de registratie dus – en op de inhoud van plannen.
De ontwikkelingsrichting van beleidsplanning wordt feitelijk gekenmerkt door een streven naar herstel of vernieuwing van de bureaucratie en door een bedrijfsmatige, topdown georiënteerde benadering van de politie. Er wordt aansluiting gezocht bij vormen van sturen, plannen en verantwoorden die meer gericht zijn op beheersing en controle dan op leren en vernieuwing.
Dat geldt ook voor de beleidsplanning op nationaal niveau, die eerder geïnspireerd lijkt te zijn door de behoefte vorm en inhoud te geven aan versterkte centrale sturing en beheersing van de politie dan door een behoefte aan strategische vernieuwing en het vinden van creatieve oplossingen voor complexe veiligheidsproblemen. Ook de landelijke beleidscyclus accentueert beleidsplanning bij de politie als programmering.
Het gevolg is dat politieorganisaties worden gestimuleerd zich te ontwikkelen in de richting van een machinebureaucratie. Dit type politieorganisaties is echter niet in staat goed in te spelen op steeds snellere veranderingen in de samenleving en op de ontwikkelingen in de veiligheid, iets dat meer en meer noodzakelijk is. Dynamiek 'van onderaf' komt niet tot stand en er vindt accumulatie van beleid en van plannen plaats. Strategische vernieuwing van de politie wordt zo bemoeilijkt.
 

Niet meer, maar andere plannen
De commissie-Peper pleitte halverwege de jaren tachtig voor het gebruik van moderne, meer procesgerichte vormen van planning, zoals de communicatieve en de incrementele planning. De door de commissie aanbevolen vormen van communicatieve planning komen echter niet van de grond. Er is in dit opzicht weinig geleerd van het verleden, er is nauwelijks vooruitgang geboekt. Het verklaart voor een belangrijk deel de tekortkomingen van de bestaande vormen van beleidsplanning. De geschiedenis herhaalt zich: de commissie-Peper constateerde indertijd al dat de beleidsplanning bij de politie naijlde.
Ik houd absoluut geen pleidooi voor het afschaffen van beleidsplanning bij de politie. Integendeel, het maken van plannen blijft noodzakelijk. Zonder planning dreigt al snel structureel incidentalisme en kan de politie een speelbal worden van de waan van de dag, ook in politiek en bestuurlijk opzicht.
Maar nog meer en nog gedetailleerder plannen zijn ook geen oplossing. Beleidsplanning bij de politie zou beter moeten aansluiten bij moderne opvattingen over planning, die bovendien meer passen bij de ontwikkelingsrichting van de politieorganisatie. Het denken over strategie, beleid en planning heeft zich ondertussen veel verder ontwikkeld dan toen de commissie-Peper haar rapport schreef. De moderne varianten van planning bevatten bouwstenen voor een benadering van strategische beleidsplanning die ook voor politiebeleid van belang is. In andere beleidssectoren zijn inmiddels ervaringen opgedaan met nieuwe benaderingen van beleidsplanning. Van deze praktijkvoorbeelden heeft de politie nog maar weinig profijt weten te trekken.
 

Strategisch-incrementeel perspectief
Ik zie beleidsplanning bij de politie als een georganiseerd zoekproces naar gedeelde oplossingen voor moeilijk te structureren veiligheids- en leefbaarheidsproblemen, als een strategische dialoog tussen interne en externe stakeholders met uiteenlopende gezichtspunten. Deze dialoog moet alle actoren die bij sturing en verantwoording van de politie betrokken zijn, in staat stellen hun mogelijkheden (beter) te benutten. Niet alleen het management en de staf, maar ook politiek-bestuurlijke actoren en de werkvloer zijn belangrijke – maar vaak veronachtzaamde – partners in strategische planning.
In dit perspectief op planning wordt de noodzaak benadrukt van een grotere gevoeligheid voor trends en dreigingen in de samenleving, door een beter benutten van wetenschappelijke kennis en 'good practices' van elders, maar ook door gebruik te maken van het potentieel aan expertise en kennis op de werkvloer. De architectuur en het management van strategie- en planvorming (de 'zachte kanten') worden als belangrijke variabelen beschouwd voor vernieuwing en 'dynamiek van onderaf'.
In de benadering van strategisch incrementalisten zoals De Wit en Meyer en Mintzberg – waar ik mij graag bij aansluit – is strategievorming vooral een proces van onderaf. De Wit en Meyer omschrijven strategievorming als: 'A process of innovation and organizational development in the face of wicked problems in an unknown future'.³ Strategieën moeten niet van bovenaf worden opgelegd, maar ontstaan bij voorkeur door vergroting van het leervermogen en het zelfsturend vermogen van organisaties. Zo worden leerprocessen gefaciliteerd die nodig zijn voor een adequaat antwoord op steeds moeilijker beleidsproblemen en worden condities binnen organisaties gecreëerd die strategische vernieuwing mogelijk maken.
 

Geen 'muddling through'
Een van de valkuilen van orthodoxe benaderingen van planning was dat het een van bovenaf of van buitenaf opgelegde logica bleef, met een geringe kans op doorwerking. In een rationalistische benadering wordt een plan ontworpen. Er is een expliciete planning, los van strategievorming. Een strategisch plan fungeert als een spoorboekje en niet als de neerslag van een planningsproces. 'Planning and control' hoort bij een ingenieursperspectief dat past bij de planning van routineproblemen, maar niet bij innovatieve trajecten en het omgaan met 'wicked problems'
In het hier geschetste strategisch-incrementele perspectief wordt strategische beleidsplanning opgevat als een deel van een breder proces van strategieontwikkeling. In strategische beleidsplanning wordt bij voorkeur geen strategie ontworpen, maar vinden uitwerking, explicitering en selectie plaats van strategieën, die werkendeweg in een organisatie worden ontwikkeld en die van strategische betekenis kunnen zijn voor de gehele organisatie. Met andere woorden: in strategische beleidsplanning worden 'emergent strategies' vertaald in 'articulated strategies'. Beleidsplanning wint aan betekenis en draagvlak als het wordt vervlochten met strategievorming in een organisatie. In planning worden keuzes gemaakt en interpretaties gegeven aan problemen en oplossingsstrategieën, die idealiter voortbouwen op patronen in probleemoplossingen en visies die al werkendeweg in een korps worden ontwikkeld. Een dergelijke vervlechting veronderstelt geen 'muddling through', maar vereist daarentegen een zorgvuldige architectuur en een zorgvuldig procesmanagement.
 

Postbureaucratische politieorganisatie
Het realiseren van vooruitgang in de beleidsplanning is niet te los te zien van strategische vernieuwing van de politieorganisatie in de richting van postbureaucratische organisatievormen en professionele werkwijzen. Het terugvallen op orthodoxe planning en revitalisatie van de bureaucratie zijn geen reële alternatieven.
Het beeld van een postbureaucratische politieorganisatie is geen utopie, omdat de realisatie ervan in ontwikkeling is, zo bleek uit mijn onderzoek. Het is sinds de jaren zeventig (toen het rapport Politie in verandering uitkwam) een onderstroom in het denken over het politiewerk, het politiebeleid en de politieorganisatie. In een platte, flexibele en decentraal ingerichte organisatie werken goed opgeleide, generalistisch ingestelde politiemensen – in teams en individueel – als professionele probleemoplossers aan soms ingewikkelde veiligheidsproblemen, in samenwerkingsverbanden met uiteenlopende partners.
In de ontwikkeling van dit type politieorganisatie worden de contouren van een politieorganisatie als een organisatie van professionals zichtbaar. Het is naar mijn mening ook een nastrevenswaardig model. In de realisatie en verdere uitwerking van dit organisatiemodel liggen kansen om te komen tot een andere en meer eigentijdse systematiek van strategische beleidsvorming, als een toekomstgericht en interactief zoekproces dat verweven is met strategievorming. Maar de praktijk blijft vooralsnog achter bij het theoretische model.
 

Ten slotte
De politie moet meer kwaliteit leveren in het werken aan complexe maatschappelijke vraagstukken. Orthodoxe planning en bureaucratisch organisatievormen doen hier onvoldoende recht aan. Ook alleen 'meer blauw op straat' zal zonder innovatie en kwaliteitsverbetering weinig bijdragen aan een robuustere en kwalitatief betere politiezorg. Beleidsplanning en strategievorming kunnen een belangrijke rol spelen.
De benadering die ik in mijn proefschrift heb uitgewerkt, is een positieve, die uitgaat van vertrouwen in de creativiteit, de motivatie en de betrokkenheid van politiemensen die gericht en professioneel aan veiligheid willen werken. Maar tegelijkertijd wordt de noodzaak onderkend van nog meer investeren in de professionalisering van het politiewerk en van het politiemanagement, zodat het potentieel aan creativiteit en verbeeldingskracht in politieorganisaties beter wordt benut. In mijn proefschrift doe ik hier een aantal aanbevelingen voor. Deze hebben zowel betrekking op strategische beleidsvorming als op organisatieontwikkeling. Deze processen werken op elkaar in en kunnen elkaar versterken.