Tijdschrift voor de politie

Het gezegde 'voorkomen is beter dan genezen' vindt weinig weerklank in de wereld van de ruimtelijke ordening. Bij het kiezen van een geschikte locatie, het aanleggen van infrastructuur, het inrichten van een gebied of het bepalen van het ontwerp en beheer van een gebouw wordt vaak onvoldoende rekening houden met  veiligheidsaspecten. Hierdoor worden gebruikers, bewoners, bezoekers en beheerders geconfronteerd met onnodige problemen. Ook voor hulpdiensten is dit lastig, want zij mogen deze problemen oplossen. De Veiligheidseffectrapportage (VER) biedt hulpdiensten een middel om veiligheid in de gangbare planprocedures te verankeren.

De VER is een product uit de bloeitijd van het integraal veiligheidsbeleid. Het ministerie van BZK wilde dat er in de beginfase van projecten op het gebied van ruimtelijke ordening structureel aandacht zou zijn voor de veiligheidsrisico's. In samenwerking met de VNG en vertegenwoordigers van hulpverleningsdiensten heeft het ministerie daarom de VER ontwikkeld.
Het (concept) instrument is ontwikkeld door een consortium bestaande uit de TU Delft, de Erasmus Universiteit Rotterdam en DSP-groep uit Amsterdam. De eerste serie pilots stond onder supervisie van DHV en ES&E. Vervolgens hebben DSP-groep en Berenschot een handleiding geschreven en een tweede serie pilots begeleid.
Het ministerie stelde zich ten doel om binnen twee jaar na aanvang vijftig procent van de Nederlandse gemeenten met de VER te laten kennismaken; de helft daarvan zou binnen die termijn zelfs al een VER hebben moeten uitgevoerd. 
De realiteit is echter anders. Nadat 18 pilotgemeenten in 2001 de VER hebben getest en er begin 2002 een evaluatie is gemaakt, zijn de verdere promotie en ontwikkeling van de VER bijna compleet stil komen te liggen. Maar ondanks de relatieve onbekendheid van het instrument, zoeken steeds meer gemeenten, provincies en hulpdiensten ondersteuning bij het uitvoeren van een VER of VER-modules. Wat valt er, tientallen VER- en VER-achtige trajecten later, te zeggen over de bruikbaarheid van het instrument? Welke aanpassingen zijn wenselijk en welke rol zou de onlangs verschenen Europese norm ENV 14383-2 Prevention of crime – Urban planning and design – Part 2: Urban planning¹ kunnen spelen in de eventuele verbetering ervan?
 

Wat is VER?
De VER is een procesinstrument gericht op veiligheidsvraagstukken in ontwikkelingstrajecten. Door middel van een transparante en gestructureerde veiligheidsdialoog tussen de publieke en private actoren die betrokken zijn (of worden) bij de ontwikkeling van een ruimtelijk project, wordt geïnventariseerd welke veiligheidsrisico's en -problemen er zijn en/of verwacht kunnen worden. Vervolgens wordt bepaald hoe deze kunnen worden voorkomen of opgelost.
De VER bestaat uit vijf modules: de startnotitie, de veiligheidsscan, de alternatieven, de maatregelen en de implementatie/evaluatie.
De kern bestaat uit het tegen elkaar afwegen van bestaande en/of te verwachten risico's en problemen, het zoeken naar en beoordelen van mogelijke oplossingen, het maken van afspraken over de gekozen oplossingen en het bewaken van de uitvoering van deze afspraken. Elke module wordt afgesloten met een rapportage waarin de bevindingen worden vastgelegd. Deze rapportages worden voorgelegd aan het bestuur dat verantwoordelijk is voor een plan. Onder een 'plan' wordt hier verstaan: een locatiekeuze, het inrichten van een gebied of het  ontwerpen van een gebouw/complex of het aanleggen van infrastructuur. Daarbij maakt het in principe niet uit of het gaat om nieuwbouw, aanleg, herontwikkeling of renovatie.
Wanneer men mogelijke oplossingen en maatregelen naast elkaar legt, kan men tot de conclusie komen dat deze tegenstrijdig zijn. Daarnaast zijn er soms financiële obstakels en is er niet genoeg budget om alle denkbare veiligheidsmaatregelen te nemen. De VER biedt geen kant-en-klare oplossingen voor dergelijke problemen, maar helpt wel bij het op tafel krijgen van de eventueel tegenstrijdige belangen en bij het zoeken naar gezamenlijke oplossingen.
Tot slot: de betrokken actoren bepalen zelf hoe ze invulling geven aan de VER en welk ambitieniveau ze nastreven. Het belangrijkste is dat 'veiligheidsdeskundigen' vroegtijdig bij een project worden betrokken, zodat het eindresultaat veiliger wordt.
 

Toepassingen
Nog steeds komt het vaak voor dat het bestuur dat verantwoordelijk is voor een ruimtelijke activiteit niet of onvoldoende rekening houdt met veiligheidsaspecten. Het resultaat is een 'ingebouwd' veiligheidsrisico en daarmee een beheerprobleem, met alle maatschappelijke kosten van dien. Zo eist een slecht ontworpen en ingericht bedrijventerrein of winkelcentrum soms extra politie- of particuliere surveillance. Er wordt ten onrechte beslag gelegd op de politie of de eigenaren zitten met extra kosten. Ook de bereikbaarheid van een gebied tijdens de bouw of renovatie laat soms te wensen over: kunnen de hulpdiensten overal nog op tijd komen (en kunnen ze er überhaupt nog komen)? Het laatste voorbeeld is een woonwijk waarbij in het ontwerp niet of nauwelijks is gedacht aan een aangename openbare ruimte. Gevolg: algemene gevoelens van onveiligheid, die het begin kunnen vormen van sociaal-economisch verval.
Dat het ook anders kan, bewijzen initiatiefnemers van bouwprojecten die met een veiligheidstoets vooraf hebben gewerkt. Voor de bouw van start gaat, hebben zij mogelijke risico's in beeld gebracht en veiligheidsmaatregelen voorgesteld. Door in de ontwikkelfase veiligheidsmaatregelen in een project te integreren, ontstaat een 'inherent' veilig ontwerp. Maatregelen die worden genomen als een project eenmaal is afgerond, vallen bovendien vaak duurder uit en zijn minder effectief.
Het komt ook voor dat er pas naar veiligheid wordt gekeken als er al een aantal zaken vastliggen. Het kan lastig zijn om in een latere fase aanpassingen tot stand te brengen, maar ook dan is het zinvol om na te denken over veiligheid. Formeel is er dan geen sprake meer van een VER. Wel kan achteraf worden aangetoond dat er zorgvuldig met het veiligheidsvraagstuk is omgegaan.
De VER beperkt zich niet tot een eenmalige activiteit of het eenmalig opstellen van een rapport, maar kan op verschillende ontwikkelingsniveaus worden toegepast. Het instrument loopt mee vanaf initiatief tot aan realisatie. De VER-modules dienen te worden gekoppeld aan de verschillende fases in een specifiek plannings- en/of bouwproces. De ervaring leert dat geen plannings- of bouwproces hetzelfde is; het is dus altijd maatwerk.
De VER kan worden toegepast op elk project waarbij iets wordt gebouwd of waarbij sprake is van bouwplannen. Dat kan zijn bij de ontwikkeling van een gebouw maar ook bij een ruimtelijk plan op strategisch niveau. Te denken valt bijvoorbeeld aan de bouw van een nieuw winkelcentrum, de herstructurering van een woonwijk of de locatiekeuze voor een nieuw industrieterrein.
De VER heeft een vast stramien en wordt module voor module uitgevoerd. Toch is het karakter van een project bepalend voor het karakter van de VER; de duur van het project bepaalt de looptijd van de VER en de complexiteit van het project heeft gevolgen voor de complexiteit van de VER. Tot slot: hoe concreter het project, hoe concreter de uitkomsten van de VER en de voorgestelde maatregelen.
Bij een concreet bouwplan zou het uitvoeren van een VER bijvoorbeeld kunnen leiden tot maatregelen zoals extra vluchtdeuren, extra ramen of licht, vermenging van functies, vermijden van enge hoeken en dergelijke (een  'ontwerp-VER'). Gaat het specifiek om woningbouw, dan zou een VER kunnen leiden tot het advies om te bouwen volgens het Politiekeurmerk Veilig Wonen©. Bij meer abstracte plannen als een vlekkenplan of bestemmingsplan, zou een VER kunnen resulteren in een paragraaf 'veiligheid' met algemene doelstellingen over een te bereiken veiligheidsniveau en uitgangspunten wat betreft inrichting zoals bereikbaarheid, zichtlijnen, dag- en nachtroutes en kavellijnen (een 'inrichtings-VER'). In het geval van strategische keuzes over bijvoorbeeld de locatie van een bedrijventerrein, zou de VER kunnen resulteren in aandacht voor externe veiligheid en bereikbaarheid voor hulpdiensten (een 'locatiekeuze-VER'). In alle gevallen zou uiterste consequentie van de VER kunnen zijn dat een plan (of een deel daarvan) niet doorgaat.
De VER maakt het mogelijk een overzicht te krijgen van alle mogelijke risico's die in het project een rol (kunnen) spelen. Het gaat dan niet alleen om criminaliteit en hinder, maar ook om onveiligheidsgevoelens, brand, explosies, verstoringen van de openbare orde, natuurgeweld en verkeers- en transportongevallen. De ervaring leert dat het soort project bepaalt welke risico's vooral spelen²; daarom is de inbreng van deskundigen van groot belang.
Dat een VER wordt uitgevoerd, is nog geen garantie dat veiligheid prevaleert. Ook milieu, werkgelegenheid, kosten en/of sociale belangen spelen mee. Bij de aanleg van een spoorlijn kan bijvoorbeeld worden gekozen voor een tunnel, met de risico's die daaraan vastzitten. Dit om het landschap te sparen of om de bestaande bebouwing te kunnen handhaven. Ook als veiligheidseisen niet kunnen worden gehonoreerd, heeft de VER zijn nut bewezen: de discussie is gevoerd en de voor- en tegenargumenten zijn bewust afgewogen. De meerwaarde van de VER ligt dan vooral in het transparant maken van het besluitvormingsproces, waardoor de legitimering achteraf eenvoudiger wordt: 'de actoren hebben hun verantwoordelijkheid genomen, en dit is het resultaat'.
 

Wie voert de VER uit?
Omdat de VER ook een bestuurlijk instrument is, ligt de beslissing om een VER toe te passen meestal bij een gemeente. Dit heeft te maken met de gemeentelijke verantwoordelijkheden op het gebied van het veiligheidsbeleid. Het komt echter steeds vaker voor dat politie en brandweer het initiatief voor een VER nemen. Hierdoor kunnen zij in een zeer vroeg stadium meepraten en hun ervaring en kennis over veiligheid inbrengen.
Bestuurlijk draagvlak is de belangrijkste voorwaarde voor het uitvoeren van een VER. Immers, wanneer het bestuur de voortgang van de VER volgt en accordeert, is het duidelijk welke afwegingen en keuzes worden gemaakt op veiligheidsgebied. De aanpassingen in de oorspronkelijke handleiding betreffen vooral de bestuurlijke borging van het traject: een formele opdrachtverlening door B&W in het voortraject en een eindrapportage aan B&W in het natraject.
De gemeente en de hulpdiensten zijn standaard bij elke VER betrokken. Andere betrokkenen (kunnen) zijn:
– de regisseurs van het project: de stedenbouwkundigen en/of het gemeentelijk projectbureau;
– instellingen (bijvoorbeeld een woningcorporatie);
– private actoren: architecten, projectontwikkelaars en ondernemers;
– de toekomstige en/of huidige gebruikers, bewoners, bezoekers en beheerders: hetzij als lid van de werkgroep, hetzij via speciale bijeenkomsten, individuele consultaties of enquêtes.

Alle direct betrokkenen hebben zitting in een multidisciplinaire werkgroep die de VER uitvoert. Dat zo'n verscheidenheid aan deelnemers in zo'n vroeg stadium met elkaar in overleg treedt, is essentieel voor het proces. De meeste betrokkenen weten niet precies wat een VER inhoudt en zoeken naar een geschikte invulling van het proces. Hierbij wreekt zich soms het feit dat er maar weinig ervaren voorzitters en procesbegeleiders zijn, die genoeg afweten van de materie 'veiligheid in ruimtelijke plannen' om richting aan de discussie te kunnen geven. Ze moeten voorts de verschillende kennisniveaus kunnen 'vertalen' in voor iedereen heldere begrippen, de veelheid aan gegevens ordenen en prioriteiten aangeven. Doorgaans zijn ze afkomstig van de gemeente of hulpdiensten. Een andere bepalende factor is tijd: zowel de voorzitter/ procesbegeleider als de deelnemers dienen over voldoende tijd te beschikken om in een VER-traject mee te draaien.
Vooral bij de grote, infrastructurele projecten speelt verder een rol dat deelnemers aan een VER zich moeilijk een voorstelling kunnen maken van de toekomstige situatie en te veel blijven hangen in een beschrijving van de risico's in de huidige situatie. Voor veel mensen is een integrale benadering van veiligheid een dusdanige tour de force dat ze het moeilijk vinden om op een bepaald abstractieniveau te denken en al snel terugvallen op praktische oplossingen. Als het niet duidelijk is hoe de toekomstige situatie eruitziet, is het inderdaad lastig om uitspraken te doen over te verwachten veiligheidsrisico's.
Een goed ingericht VER-proces zorgt ervoor dat alle partijen die iets met veiligheid te maken hebben bij elkaar komen, en de systematische opsomming van de veiligheidsrisico's leidt ertoe dat deelnemers verder kijken dan het eigen belang of kennisveld. Dat zijn dan ook twee belangrijke pluspunten van de VER: het betrokken worden bij het proces en het kennismaken met een ander veiligheidsperspectief.
Wat ten slotte opvalt, is dat de VER vooral aanslaat in de grotere gemeenten, waar men een verder ontwikkeld veiligheidsbeleid heeft. Sommige gemeenten (Arnhem, Rotterdam, Amsterdam) willen de VER-systematiek zelfs in het eigen planproces gaan integreren.
 

De praktijk
In de meeste gevallen wordt een startnotitie of intentieovereenkomst opgesteld waarin staat beschreven wat men gaat doen. De notitie of overeenkomst bevat, conform de format in de handleiding, gegevens over doelen, risico's, planning, deelnemers en budget.
Na de eerste module varieert het gebruik van de handleiding echter zeer.  De handleiding wordt gehanteerd als een soort introductieboekje; men gaat zelf op zoek naar de beste vorm waarin men zowel het proces als de inhoud kan gieten. Voorbeelden en een uitgebreidere uitleg over wat men nu precies moet doen, worden gemist. Veel gemeenten, zoals Arnhem en Amsterdam, geven daarnaast aan behoefte te hebben aan een soort 'checklist' waarop ze kunnen afvinken wat ze op veiligheidsgebied al hebben gedaan en nog moeten doen.
De formats uit de handleiding worden niet of nauwelijks gebruikt, wel het overzicht van de veiligheidsrisico's. Het nadeel van deze werkwijze is dat men in het algemeen niet tot een duidelijke prioritering van de veiligheidsrisico's komt, maar dat het blijft bij een opsomming van alle mogelijke veiligheidsrisico's die voor het project gelden.
Een andere reden om af te wijken van de handleiding is dat bestuurders wel willen weten welke risico's en problemen men kan verwachten maar er tegelijkertijd  beducht voor zijn dat dit het planproces vertraagt (de VER als hindermacht). Zeker wanneer een proces al wat stroperig verloopt, is men bang dat een 'extra' instrument vertraging in de hand werkt. De VER sneuvelt dan vaak in het krachtenveld tussen bestuur, hulpdiensten en private partijen.
Verder loopt het feitelijke proces tijdens de uitvoering van een VER in de meeste gevallen minder lineair dan de opbouw van het instrument doet vermoeden. Doordat de VER een vrijblijvend instrument is waaraan men zelf inhoud kan geven en waarvan men zelf het ambitieniveau kan bepalen, bestaan er allerlei VER-achtige trajecten. Dat de term 'VER' niet beschermd is, vermindert de 'waarde' van het instrument aanzienlijk. Ook is niet vastgelegd waar een traject aan moet voldoen om de naam VER te mogen dragen. Weliswaar geeft de handleiding een beschrijving van een VER-traject, met daarbij ook de belangrijke aandachtspunten die een VER een tot VER maken, maar er bestaan geen sancties wanneer een gemeente de naam 'VER' plakt op een project dat de richtlijnen uit de handleiding niet heeft gevolgd. Onterecht gebruik van de naam zorgt er echter voor dat de waarde die nu nog aan de term gehecht wordt, afneemt en dat de verwarring over de inhoud toeneemt. 
Omdat de systematiek ontegenzeggelijk zijn waarde heeft bewezen, zou het zonde zijn geen lering te trekken uit de praktijk en de VER-procedure niet te verbeteren. Daarbij zou een vernieuwde VER vergezeld moeten gaan van een nieuwe handleiding. De huidige handleiding is geschreven voordat het adviseren van de gemeenten is begonnen. In de nieuwe versie kan bijvoorbeeld ook een aantal 'best practices' en voorbeelden van een veiligheidsscan worden opgenomen.
 

Europese norm
Voor de verdere ontwikkeling van de VER is het van belang te kijken naar de onlangs verschenen  Europese norm  ENV 14383-2 Prevention of crime – Urban planning and design – Part 2: Urban planning. In deze norm wordt aangegeven hoe criminaliteitspreventie als integraal onderdeel kan worden opgenomen in het bouwproces.³ Aangezien bij het opstellen van de norm gebruik is gemaakt van de Nederlandse ervaringen met de VER, lijkt de Europese norm qua systematiek duidelijk op de VER. Relevant voor de VER is hoe in Europees verband de procedure is vormgegeven.
De Europese norm stelt om te beginnen drie vragen centraal: over welk gebied hebben we het (waar), over welke problemen praten we (wat) en welke actoren zijn daar bij betrokken (wie). Onder de betrokken actoren bevindt zich in ieder geval het bestuur dat verantwoordelijk is voor een project ('responsible body'). Een centrale rol in de procedure vormt de uitvoerende werkgroep ('working group'): het platform waar de veiligheidsaspecten van een project worden besproken.

Vervolgens wordt een aantal stappen doorlopen: 
1 vastleggen van de verantwoordelijkheden;
2 analyse van de risico's en problemen (bestaande en/of te verwachten);
3 bepalen van de doelen;
4 bepalen van de maatregelen om de risico's en problemen te verminderen;
5 beslissing door het bestuur;
6 implementatie van de maatregelen;
7 monitoring, auditing en evaluatie.

De norm bevat verder per stap voorbeelden, tips e.d., maar die zijn 'informatief' en dus niet verplicht.
Hoewel de Europese norm geen wetgeving is, biedt hij wel een werkbare procedure aan waarmee men tot een veiliger ontwerp kan komen. Anders dan in de VER zijn er in de Europese norm minder verplichte rapportagemomenten, zodat hij eenvoudiger in een willekeurige planprocedure is te integreren.
 

Tot slot
De VER is langzaam maar zeker een bekend instrument aan het worden. De gemeenten die er reeds mee hebben gewerkt, zijn redelijk enthousiast en voor hulpdiensten vormt de VER een prima middel om veiligheid te verankeren in bouwplannen van welke aard dan ook.  De flexibiliteit van het instrument zorgt er daarbij wel voor dat er veel VER-achtige trajecten worden uitgevoerd die niet voldoen aan de beschrijving in de handleiding. Niettemin heeft ook dat laatste zin: in alle gevallen dat de VER of onderdelen daarvan zijn toegepast, heeft dit geleid tot verbetering van het ontwerp of plan.
Het grootste struikelblok van de VER blijkt de formele procedure uit de handleiding van Binnenlandse Zaken, met name de voorgeschreven wijze van verantwoording. In de ogen van bestuurders en ontwikkelaars is dit een vorm van (mogelijke) hindermacht, die tot planvertraging kan leiden. Het is de oorzaak van het groeiende aantal VER-achtige trajecten.
Een oplossing zou kunnen liggen in het zodanig aanpassen van de VER-procedure dat ze eenvoudig in een willekeurige planprocedure kan worden verwerkt. Hiervoor zou men gebruik kunnen maken van de procedure die in de Europese norm staat.
Bevestiging van de VER-systematiek en verbetering van de VER-procedure zouden hand in hand moeten gaan met het aanpassen van de handleiding, het landelijk bekendmaken van de vernieuwde VER  en het bieden van een ondersteuningsstructuur.
Hierdoor kan het ogenblik dichterbij komen dat de VER alom wordt gezien als hét instrument op het gebied van integrale veiligheid.

Abstract
It is a laborious process to link spatial planning with safety, which means that the police and fire brigade are often faced with unnecessary problems following completion of a building project. A tool for preventing this is the Safety Impact Report (SIR). Now that the pilot phase is over, it has been tried and tested in various projects and, in terms of the systematics, it has been translated into a European standard, the SIR offers emergency services a means of anchoring safety in the common planning procedures.

The SIR is a processing tool that focuses on inventorying and solving safety-related problems within development processes. The SIR can be used at various planning levels and is applicable to the entire planning process. Here, experience shows that no two planning or building processes are the same and that the application of an SIR therefore always calls for customisation.

As the SIR is not only a processing tool, but also a management tool, it is usually a local authority that makes the decision to apply an SIR. This is based on municipal responsibilities in the area of safety policy. However, the police and fire brigade are increasingly taking the initiative for a SIR. After all, it gives them an opportunity to join in the discussion and share their opinions, experience and knowledge on safety at a very early stage.
Which other actors are involved in an SIR process depends on the type of project. All parties directly involved have a seat on a multidisciplinary working group implemented by the SIR.

Practice shows that the SIR system has resulted, in every case, in a modification of the design. At the same time, the SIR procedure, which consists of five modules and compulsory reporting points, is a reason for users to employ the tool as they see fit. This is possible because the SIR is a voluntary tool to which one can give one's own content and whose level of ambition one can determine oneself. The consequence of this, however, is that the value of the tool is subject to erosion.

The SIR system has proved its value and has now also been translated into the recently published European standard ENV 14383-2 "Prevention of crime – Urban planning and design – Part 2: Urban planning". The SIR procedure would have to be amended to such a degree, however, that it could be integrated into a random planning procedure more simply than is currently the case. Here, the procedure of the European standard ENV 14383-2 could be used as basis. This is more flexible than the SIR procedure and would therefore be able to accommodate the limitations of the SIR procedure.