In dit artikel ga ik in op het belang van veiligheidshuizen voor politie en justitie, het realiseren van nieuwe en effectieve straf en zorginterventies bij het aanpakken van maatschappelijke veiligheidsvraagstukken. Tegelijkertijd dient rekening gehouden te worden met de grenzen aan de samenwerking.

Wie wil er (niet) samenwerken?

45 zijn het er nu. 45 veiligheidshuizen in Nederland. Een landelijk dekkend netwerk in 2009 was het streven van het kabinet Balkenende IV, en daarmee van de huidige minister en staatssecretaris van Justitie. Al dan niet gezamenlijk hebben zij, vooral de afgelopen twee jaren, veel deuren van veiligheidshuizen geopend. Soms niet meer dan een vergaderlocatie met een paar computers en veel goede intenties, soms een volledig ingericht en functionerend veiligheidshuis.

Het Veiligheidshuis Waterweg-Noord, geopend in november 2009, biedt onderdak aan (overleggen met) o.a. politie, OM, (jeugd) reclassering, raad voor de kinderbescherming, jeugdzorg, justitiële (jeugd)inrichtingen en maatschappelijke dienstverlening. Actieve afstemming vindt plaats met het Veiligheidshuis Rotterdam.
Foto: Roel Dijkstra
 

 Elk veiligheidshuis heeft zo haar eigen signatuur qua historie, positie, ambitie en werkwijze. In alle gevallen betreft het in essentie samenwerkingsverbanden waarbij het zoeken naar een ideale mix van straf-, bestuurlijke en zorginterventies centraal staat. Met deze 45 veiligheidshuizen is het netwerk gerealiseerd, de landelijke dekking laat echter nog even op zich wachten.

Maar er zijn meer vraagstukken die voor het functioneren en de doorontwikkeling van de veiligheidshuizen van belang zijn. Daarvoor is het nodig om naar de historie te kijken om vervolgens aan de hand van het huidige functioneren een blik op de toekomst te werpen.

Een stukje historie

Het Openbaar Ministerie (OM) is een drijvende kracht achter het ontstaan van veiligheidshuizen. Vanaf begin jaren negentig van de vorige eeuw werd het OM geconfronteerd met toenemende maatschappelijke kritiek op haar functioneren. Onduidelijkheid over de strafrechtelijke mogelijkheden bij de aanpak van grootstedelijke problematiek, het ontbreken van een eenduidige (ketenbrede) aanpak van justitie als geheel en de daarmee gepaard gaande druk op politie en justitieorganisaties, vormden de belangrijkste aanleidingen voor het streven naar een meer zichtbare en herkenbare aanwezigheid van justitie op lokaal niveau. Diverse initiatieven zijn uitgeprobeerd, van JIB’s (Justitie in de buurt, vanaf 1997 gestart in Arnhem, Amsterdam, Rotterdam en Maastricht), via frontoffices (vanaf 1999 gestart in Eindhoven) tot aan veiligheidshuizen (vanaf 2002 gestart in Tilburg). Op onderdelen heel verschillend, maar met als belangrijk gemeenschappelijk kenmerk dat zij alle waren gericht op de noodzaak om beter te (kunnen) samenwerken in een continue in verandering zijnde omgeving.

Het concept veiligheidshuis is daarmee niet nieuw. Het kan gezien worden als een ontwikkeling waarbij is voortgebouwd op eerdere ideevorming en innovaties. De veiligheidshuizen kunnen als belangrijke ‘vehikels’ gezien worden voor het OM om inhoud aan de externe oriëntatie te geven en meer aan de voorkant van de veiligheidsvraagstukken te komen. Een evolutionaire ontwikkeling waarbij het veiligheidshuis zich gaandeweg ontwikkelt naar een netwerk dat zich op een flexibele wijze bezighoudt met de operationele aanpak van grootstedelijke problematiek.

Relevantie veiligheidshuis voor het OM

Door in een vroeg stadium te signaleren waar criminaliteitsproblemen zich voordoen en samen te werken met uiteenlopende partners, kan het OM vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de inzet van het strafrecht een belangrijke en essentiële bijdrage leveren aan maatschappelijke veiligheid. Het gaat erom dat het OM het strafrecht op de juiste momenten inzet, de goede zaken doet en de strafrechtketen aan de voor- en achterkant verlengt als dit nodig is. In de eigen visie wordt als vertrekpunt uitgegaan van een drietal veiligheidsvraagstukken: veelplegers, jeugd en huiselijk geweld. Het effectief invullen van de verantwoordelijkheid van het OM betekent dat het OM een sterke informatiepositie moet hebben en zijn rol als netwerkpartner moet vervullen. Kiezen en sturen, afspraken met partners en afspraken binnen de eigen organisatie maken, op de hoogte zijn van wat er in zijn (AJB-)keten gebeurt en in staat zijn om te leren van ervaringen en gericht te verbeteren.

In de ‘Visie op Veiligheidshuizen’ zijn door het OM drie typen veiligheidshuizen gedefinieerd: het sectorale interventietype, het intersectorale interventietype en het integrale interventietype. Het OM staat voor de opgave om de veiligheidshuizen door te ontwikkelen naar het integrale interventietype. Door middel van audits en ‘voorbeeldveiligheidshuizen’ is het OM druk bezig om tot meer standaardisatie en doorontwikkeling te komen. Een lastige opgave. Lastig omdat het een samenwerkingsverband betreft en daardoor andere organisatorische spelregels gelden. Lastig omdat er ruimte moet zijn voor visies, ambities en deelbelangen van de overige bij het veiligheidshuis betrokken organisaties. Lastig ook omdat met het verlengen van de keten het aantal partijen en de afhankelijkheden toenemen, de toegevoegde waarde voor de eigen kerntaken soms wat diffuus wordt terwijl de regiefunctie meer naar de lokale overheid verschuift. Lastig omdat de oorspronkelijke subsidie van € 200.000 per veiligheidshuis niet (volledig) in de begroting wordt gedekt en de gemeenten aan de vooravond van een bezuinigingsoperatie staan.

Relevantie voor politie

Huiselijk geweld, veelplegers, jeugd… het belang van de politie is evident. De aan deze vraagstukken gelieerde problemen behoren tot de kerntaak van de politie. De informatie van de politie is voor de overige organisaties en het functioneren van het veiligheidshuis onontbeerlijk. Daarnaast kan de politie als intermediair optreden als de kloof tussen zorg en justitie te groot blijkt te zijn. Maar er is meer.

Veiligheidshuizen bieden uitstekende mogelijkheden om inhoud te geven aan signaleren en adviseren. Hoewel de meningen verdeeld zijn over het feit of de politie zich niet zou moeten beperken tot het signaleren, biedt de gecombineerde informatie veel inzicht en mogelijkheden om focus in het operationeel optreden aan te brengen en meer uitgebalanceerde afspraken te maken met bijvoorbeeld het bestuur als het gaat om de eigen taakstelling bij bijvoorbeeld overlastgevende jongeren. In de afgelopen jaren valt te constateren dat de politie een terugtrekkende beweging maakt in het publieke domein. Tegelijkertijd groeit het aantal gemeentelijke toezichthouders en handhavers. Misschien dat het ontwikkelen van een ‘nieuwe gemeentepolitie’ door de gemeente toe te juichen is. De door burgers gewenste zichtbaarheid en aanspreekbaarheid van de politie wordt er echter niet minder van. Er zijn dan ook grenzen aan het doorgeven van operationele verantwoordelijkheden aan andere organisaties in ruil voor coördinatie en regiefuncties. Veiligheidshuizen bieden een uitgelezen kans voor de politie om zichtbaar aan de voorkant van de problematiek actief te zijn (en te blijven).

Het veiligheidshuis biedt ook mogelijkheden om drastisch te snoeien in het aantal (sublokale) overleg- en samenwerkingsvormen waarin de politie participeert. Juist op het snijvlak van straf en zorg wordt zichtbaar welke overleg- en samenwerkingsvormen daadwerkelijk toegevoegde waarde hebben en welke interventies bijdragen aan de, vaak meervoudige, problematiek. Voor een goede match tussen vraag en aanbod is het delen van informatie een eerste vereiste. De roep om actuele en volledige informatie is een complexe, doch noodzakelijke voorwaarde om te kunnen werken in het veiligheidshuis en van daaruit ook (zorg)partners uit te nodigen om oplossingen aan te dragen en op deze wijze bij te dragen aan maatschappelijke veiligheidsvraagstukken.

Systeemgrenzen

De toenemende verwevenheid van veiligheidsvraagstukken is een belangrijke katalysator achter samenwerkingsverbanden. Ook het denken in maatschappelijke effecten, waardoor regelmatig kritisch geoordeeld is over de feitelijke bijdragen van politie, justitie en zorginstellingen, heeft de bereidheid om te investeren in een gemeenschappelijke aanpak versterkt. Het zoeken naar integrale oplossingen klinkt aantrekkelijk. Het geeft de suggestie van een compleet aanbod, het beste wat er geboden kan worden door de verschillende organisaties. Het geeft het gevoel dat daardoor het risico van verkeerde interventies kleiner is, en het geeft daarbij ook de rust van een gedeelde verantwoordelijkheid voor toch wel complexe vraagstukken. Het lijkt ook logisch dat complexe vraagstukken dito oplossingen kennen. Daarnaast gaat de omvang van de vraagstukken de reikwijdte en het vermogen van de betrokken organisaties veelal te boven. Er gloort efficiëntie aan de horizon. Er zit kracht in de combinatie!

Tegelijkertijd doemt de vraag op of je in de zoektocht naar meer effectieve en efficiënte werkwijzen oneindig kan en mag combineren. Het integraal denken als dogma heeft zo zijn schaduwkanten. Samenwerken tussen organisaties kost tijd en energie. Verantwoordingslijnen moeten anders worden ingericht, besluitvorming wordt complex. De afhankelijkheden nemen toe en de aanspreekbaarheid van individuele organisaties neemt af. Er is verlies van autonomie en controle.

Van het ongebreideld stapelen van veiligheids-, zorg- en welzijnsdossiers kan dan ook geen sprake zijn. Terughoudendheid bij samenwerking is geboden. De inhoud (de te bereiken externe resultaten en effecten) moet leidend zijn. Voor welke vraagstukken moet ik met andere organisaties samenwerken om mijn doelen te realiseren? Welke samenwerkingsvorm past daar het best bij? Een andere vraag is welke mate van complexiteit nog communiceerbaar en hanteerbaar (te managen) is.

Een vraagstuk is ook de positie van het samenwerkingsverband veiligheidshuis ten opzichte van andere (bestaande) samenwerkingsketens. De impact op AJB’s, APJ’s, CJG’s, lokale zorgnetwerken enzovoort. Het samenwerken tussen samenwerkingsverbanden is een uniek vraagstuk. In Brabant loopt op dit moment een pilot om de koppeling tussen de veiligheidshuizen en CJG’s op een beperkt aantal terreinen in de backoffice tot stand te brengen. Vooral de samenwerking rondom de doelgroep ‘jongeren die problemen hebben’ en ‘jongeren die problemen geven’ krijgt zo een eigen regionale dimensie.

Het risico van het veiligheidshuis is dat zij slachtoffer van het eigen succes kan worden. Voorkomen moet worden dat het veiligheidshuis een panacee wordt voor allerlei maatschappelijke vraagstukken waarbij samenwerking tussen justitiële, bestuurlijke en zorginstanties relevant kan zijn. Daarvoor zijn veel van de veiligheidshuizen nog te kwetsbaar. De grote verschillen tussen de veiligheidshuizen is echter een veeg teken. Dit roept de vraag op: wie stuurt hierop?

Organisatiegrenzen

De besturing van het veiligheidshuis kan een taai vraagstuk zijn. Niemand is de baas over de ander, ‘but some pigs are more equal than…’. Het benoemen van een voorzitter op strategisch niveau of het samenstellen van het eindverantwoordelijk orgaan kan daardoor een delicate kwestie worden. In een lokaal georiënteerd veiligheidshuis levert dit vraagstuk overigens weer een andere dynamiek op dan in een regionaal functionerend veiligheidshuis. Daar vormt de lokale verantwoording bij het regionaal organiseren van maatschappelijke (veiligheids)vraagstukken een belangrijk onderwerp voor het bestuur. Het vereist heldere afstemming tussen de betrokken wethouders en burgemeesters en een actief betrokken raad. Samenwerken vindt altijd plaats op basis van gelijkwaardigheid. Het omstandig zoeken naar consensus is echter negatief voor het functioneren en het extern presteren van het veiligheidshuis. Er is niets vrijblijvends aan dit samenwerkingsverband.

Een ander vraagstuk betreft de afstemming tussen het samenwerkingsverband en de ‘moederorganisaties’. Het vormgeven van een zakelijke relatie waarbij de belangen van het samenwerkingsverband zwaarder kunnen wegen dan die van een ‘moederorganisatie’ kan ingewikkeld zijn. Horizontale samenwerking versus verticale aansturing. Hoe kan aan professionals maximale ruimte ten behoeve van de uitvoering worden geboden? Hoe moet rekening gehouden worden met de P&C-cycli (Planning en Control), wie is verantwoordelijk voor de kwaliteit en ontwikkeling van veiligheidshuismedewerkers, wie communiceert waarover naar de media? Wanneer mag ik toe- of uittreden? Ook het vraagstuk of het veiligheidshuis een tijdelijke oplossing is of een voorbode van nieuwe (semipermanente) werkstructuren ligt hier in het verlengde van. Ketentalentontwikkeling biedt interessante perspectieven maar doet tevens een verdergaand appel op het afstaan van verantwoordelijkheid en macht.

Een ander vraagstuk betreft het overleg- en vergadercircuit. Met de introductie van het veiligheidshuis en de aan de thema’s verbonden overlegstructuren worden bestaande overlegstructuren rondom de veiligheidsthema’s beïnvloed. Interessant is vervolgens om deze structuren nader te inventariseren en tevens de interventiemogelijkheden (en hun effectiviteit) in een geografisch gebied op een rij te zetten. De praktijk leert dat het dan mogelijk is actief te sturen op schaarste en de match tussen vraaggestuurd en aanbodgericht werken. Efficiencyvoordelen zijn te realiseren door het saneren of clusteren van overlegstructuren. De uitdaging om met het organiseren van een veiligheidshuis het aantal overlegstructuren fors terug te brengen, is een haalbare opgave. Op het moment dat deze opgave invulling krijgt, ben je ook beter in staat om kritisch te kijken naar de spelers die de samenwerking concreet vorm moeten geven. Ook vanuit de politie – leert de huidige ervaring – worden niet altijd de beste spelers van ‘stal’ gehaald om een succesvolle beweging in gang te zetten.

Door het saneren van het aantal overlegvormen en te werken met goed toegeruste spelers kan het veiligheidshuis maatschappelijk betekenisvoller worden, meer doen dan het bijeenbrengen van data, het voeren van casusoverleg en het controleren of werkafspraken worden nagekomen. Voorkomen moet worden dat te veel energie naar binnen wordt gericht. Voorkomen moet worden dat veiligheidshuizen zich te veel op coördinerende werkzaamheden gaan richten, terwijl de kracht in de uitvoering ligt. De externe oriëntatie van veiligheidshuizen en het verrichten van de goede (persoons- en systeemgerichte) analyse is een permanente opgave, die helaas regelmatig onder druk staat.

Een vraagstuk in het verlengde van de overlegstructuren, betreft de schaal. Ook hier spelen een aantal discussies door elkaar heen. Het is duidelijk dat vooral bovenlokaal of regionaal georganiseerde organisaties voorstander zijn van een bovenlokaal of regionaal functionerend veiligheidshuis. Dit vereist wel dat lokale bestuurders bereid zijn hun verantwoordelijkheid breder te definiëren. In sommige gebieden worden interlokale oplossingen gezocht (en gevonden). De discussie staat echter niet op zich. Naast het verschil in schaal van de bij het veiligheidshuis betrokken organisaties speelt ook de ontwikkeling rondom RIEC’s (Regionale Informatie- en Expertisecentra), RUD’s (Regionale Uitvoeringsdiensten), VR’s (Veiligheidsregio’s) en zelfs het politiebestel. Voor menig bestuurder een onoverzichtelijk palet.

Spelregels bepalen de elasticiteit van de grenzen

Om het functioneren van het veiligheidshuis binnen de organisatie en systeemgrenzen te bevorderen, zijn verschillende spelregels opportuun. Spelregels om de samenwerking tussen verschillende organisaties te schragen.

Voorbeelden
Samenwerken begint (en eindigt) met vertrouwen. Hoe doe je dat? Het opbouwen van vertrouwen begint bij betrouwbaar gedrag. Het permanent sturen op openheid, acceptatie en congruentie. Lastig als de samenwerkingspartners andere opvattingen hebben over veiligheidsvraagstukken en de aanpak daarvan. Tegelijkertijd vormen heterogene opvattingen het fundament onder krachtige combinaties.

Als je niet op basis van gelijkwaardigheid aan tafel zit, moet je niet willen samenwerken. Lastig als je als politie en justitie gewend bent om vanuit een dominante positie te werken. Lastig als kleine gemeente binnen een regio met een ‘grote broer’. Lastig als zorgpartij wanneer je omwille van privacyredenen geen informatie wilt delen.

Bij publieke samenwerkingsverbanden is niet altijd sprake van keuzevrijheid voor een samenwerkingspartner. Dit legt een extra druk op de samenwerking en beperkt de mate van vrijblijvendheid. Soms kan het dan handig zijn om bestuurlijke ambities disproportioneel te formuleren.

Samenwerking vereist veel onderhoud. Sociale en relationele vaardigheden zijn vereist. Maximaal investeren in de interactie en op een empathische wijze vechten voor eigen belang.

Samenwerken is een interessante oplossing… maar niet altijd de beste!

Paul Sinning is Managing Partner, Twynstra Gudde Adviseurs en Managers