In Nederland is vooral sinds de door Molukkers uitgevoerde terroristische acties van de jaren zeventig van de vorige eeuw de angst dat sociale frustraties bij de tweede generatie van migrantengroepen zouden kunnen leiden tot gewelddadigheden manifest geworden. Toch hebben, ondanks de ongeregeldheden die na de jaarwisseling 2009-2010 uitbraken in de Culemborgse wijk Terweijde (die door sommigen als ‘rassenrellen’ werden betiteld), collectieve geweldsuitbarstingen die qua schaal of heftigheid enigszins vergelijkbaar zijn met de rellen zoals die in de Franse banlieues of de binnensteden van Groot-Brittannië plaatsvonden, tot op heden in Nederland niet plaatsgevonden. Er zijn wel incidenten met een etnische component geweest, maar geen over een groter geografisch gebied verspreide met elkaar verbonden geweldsuitbarstingen of meerdaagse rellen op etnische grondslag. Hoe komt dat? Doen we het goed in Nederland of hebben we tot nog toe geluk gehad en kan die grote rel ieder moment plaatsvinden?

Het lectoraat Openbare Orde & Gevaarbeheersing heeft onderzoek gedaan naar die vraag, waarbij we ons vooral hebben gericht op de rol van het politieoptreden bij het voorkomen van etnische rellen. We hebben een uitvoerig literatuuronderzoek verricht, én nader onderzoek gedaan naar vijf situaties die zich in de afgelopen jaren in Nederland hebben voorgedaan, waarbij diverse ingrediënten voor het uitbreken van ongeregeldheden aanwezig waren (een steekpartij in Purmerend, autobranden in Rotterdam, een steekpartij in de Indische Buurt in Amsterdam, een schietincident in Amsterdam Slotervaart en perikelen in de Goudse wijk Oosterwei).

Het doel was om goede werkwijzen en eventuele verbeterpunten in het politieoptreden in kaart te brengen. Uit het vergelijkend overzicht blijkt dat etnisch geweld in de moderne westerse multiculturele samenleving in vele gedaanten voorkomt, variërend van gevechten tussen etnische groepen onderling tot gewelddadig protest van etnische groepen tegen de overheid. Groepen botsen in hun strijd om een gelijkwaardige positie in de samenleving. De conflicten gaan veelal om het gebruik van de ruimte, om economische belangen, de sociale positie of rechtsgelijkheid. Bij de beantwoording van de vraag hoe het komt dat, hoewel er met enige regelmaat spanningen zijn tussen groepen onderling en tussen etnische groepen en de politie, er de laatste decennia geen sprake is geweest van grootschalig etnisch geweld in Nederland, identificeren we factoren op structureel, relationeel en operationeel niveau.

Structureel

De uitgangspositie in Nederland is in verschillende opzichten beter dan in landen waar wel sprake is geweest van etnische rellen. Migratie op grote schaal is een relatief recent verschijnsel. De concentraties van etnische groepen in woonwijken zijn veel minder groot dan in bijvoorbeeld de Verenigde Staten of Groot-Brittannië. Gettovorming is in Nederland niet aan de orde. Waar Frankrijk staat op assimilatie, waarbij de eigen etnische en religieuze identiteit ondergeschikt is aan het Franse staatsburgerschap, kent Nederland een regime van pragmatisme, voortbordurend op de verzuiling. Vanaf de tweede helft van de jaren negentig zijn inburgeringseisen gesteld. In tijden van sociale en economische nood kan men terugvallen op het sociale stelsel, waarbij een ieder recht heeft op financiële en sociale hulpverlening. Anders dan bijvoorbeeld in Groot-Brittannië, waar meerdere rellen ontstaan zijn uit provocaties van extreemrechtse bewegingen en partijen, is extreemrechts in Nederland zwak gebleven.

Hoewel segregatie in Nederland niet de extreme vormen aanneemt zoals elders wel het geval is, zijn migrantengemeenschappen vooral geconcentreerd in het westen van het land en in probleemwijken met sociale problemen en onveiligheid. Terwijl de overheid de segregatie tracht tegen te gaan, vinden mensen vaak zelf wegen om contacten met andere etnische groepen te vermijden. De witte vlucht uit de oude stadswijken en de tuinsteden is hier een voorbeeld van, evenals het ontstaan van zwarte en witte scholen. Hoewel er geen direct verband is tussen de problematiek in achterstandswijken en het ontstaan van rellen, zijn er wel aanwijzingen dat een cumulatie van structurele risicofactoren de kans op ongeregeldheden vergroot.² Het is niet altijd duidelijk welke risicofactoren het grootste gewicht hebben en welke problemen het meest urgent zijn, noch welke maatregelen een neerwaartse spiraal verhinderen of ombuigen. Steeds meer wordt duidelijk dat het niet alleen maar gaat om de ‘harde’ fysieke en sociaaleconomische aspecten, maar dat juist ook ‘zachtere’ relationele, culturele en morele aspecten een belangrijke rol spelen.

Relationeel

Er is sprake van een aantal ontwikkelingen die de relaties tussen verschillende etnische groepen en tussen etnische groepen en de overheid beïnvloeden. Structurele risicofactoren, segregatie en gevoelens van uitsluiting of maatschappelijke achterstand hebben hun weerslag op deze relaties. Sommige van de door ons geraadpleegde deskundigen gingen er om die reden van uit dat die ‘grote rel’ er op enig moment komt (met naar hun verwachting) vooral betrokkenheid van Marokkaans-Nederlandse jongens. Het maatschappelijke en politieke debat over de inrichting van de multiculturele samenleving heeft zich sinds de jaren negentig verhard. Er is kritiek op het integratiebeleid en over het algemeen wordt aangedrongen op een strengere aanpak. Soms neemt het debat discutabele vormen aan als een hele etnische of religieuze groep wordt gestigmatiseerd en hele gemeenschappen worden afgedaan als achterlijk of crimineel. Gevoelens van uitsluiting bij de groepen in kwestie zijn in dit geval onvermijdelijk. Dit kan aanleiding geven voor spanningen.

Daarnaast is er sprake van een moeizame verhouding tussen politie en migrantenjongens, vooral Marokkaans-Nederlandse jongens. Enerzijds worden conflicten vermeden en is er een handhavingstekort, anderzijds is er tal van inspanningen waarbij geïnvesteerd wordt in multicultureel vakmanschap. De Nederlandse politie werkt volgens het bij uitstek relatiegerichte concept van de gebiedsgebonden politiezorg, waarbij zij in de (probleem)wijken aanwezig is. Er is sprake van een geïntegreerde aanpak: wijkagenten participeren in een netwerk waarin niet alleen de ketenpartners als welzijn en gemeente, maar ook bewoners zijn vertegenwoordigd.

Operationeel

Op het niveau waarop daadwerkelijk interacties plaatsvinden, blijkt uit het casusonderzoek dat er met enige regelmaat sprake is van gebeurtenissen die een gevoel van verontwaardiging oproepen bij een etnische groep, waar met enige vorm van geweld op gereageerd wordt. De maatregelen van de politie zijn er steeds op gericht om,
- enerzijds met inschakeling van ketenpartners en een netwerk van sleutelpersonen onder bewoners solidarisering met en steunverlening aan geweldplegers te verhinderen en rechtvaardiging voor geweldgebruik te voorkomen. Empathie en het tonen van begrip en intensief informeren en communiceren zijn daarbij cruciaal;
- anderzijds nieuwe incidenten of provocaties te voorkomen, grenzen te stellen en repressieve maatregelen te nemen zodat geweld niet zonder gevolgen blijft. Handhaven is daarbij het sleutelwoord.

Deze combinatie van benaderingen blijkt doeltreffend als het er om gaat een escalatieproces te voorkomen en past naadloos bij het in het onderzoek geïntroduceerde escalatiemodel (zie verderop). Zo’n operationele aanpak kan alleen werken in een context waarin geen sprake is van uitsluitend of voornamelijk conflictueuze/vijandige relaties en waarin de structurele factoren geen situatie gecreëerd hebben waarin gevoelens van achterstelling of uitsluiting de overhand hebben. Van belang daarbij is dat zo snel mogelijk na het ontstaan van een incident dat tot verontwaardiging geleid heeft (onafhankelijk van de aard van het incident) gereageerd wordt, voordat de dynamiek van het escalatieproces zijn eigen gang gaat. Dat kan alleen maar slagen wanneer er sprake is van een goede lokale verankering van de politie en andere betrokken instanties. Het escalatiemodel geeft daarmee antwoord op de onderzoeksvraag welke factoren escalatie minder waarschijnlijk maken, wat voor soort aanpak effectief kan zijn en waarom een bepaalde aanpak al dan niet effectief is. Het escalatieproces is niet specifiek voor etnische rellen.

Ten slotte

Zijn ‘wij’ anders dan de ons omringende landen waar wel sprake is geweest van grootschalig etnisch geweld of hebben we gewoon geluk gehad? De onderzoeksbevindingen lijken er op te wijzen dat het geen puur geluk is geweest dat er de afgelopen jaren geen grootschalige etnische rellen zijn geweest in Nederland. Hoewel de multiculturele samenleving bepaald niet zonder problemen is, is er structureel geen sprake van een zodanige cumulatie van etnisch gerelateerde risicofactoren dat een vanzelfsprekende voedingsbodem voor etnische rellen aanwezig is. De wijze waarop in Nederland overheid, maatschappelijke partners en politie gebiedsgebonden, op sociale cohesie gericht beleid voeren en achterstanden proberen weg te werken draagt, met vallen en opstaan, bij aan relaties die minder conflictueus zijn en meer op samenwerken gericht. In gevallen dat er sprake is van incidenten waarbij etnische spanningen tot uiting komen, is de operationele werkwijze gericht op de-escalatie in een combinatie van preventie en repressie, empathie en handhaven. Interessant in dit verband zijn ook de bevindingen in Duitsland. Ook daar komen, afgezien van aanvallen van extreemrechtse jongens op migranten in het voormalige Oost-Duitsland na de eenwording, geen grootschalige etnische rellen voor. Redelijke verhoudingen tussen politie en migranten (ondanks het feit dat in Duitsland maar één procent van de politie afkomstig is uit etnische minderheden!) en de gewoonte om via het beleggen van ronde tafels en toepassen van methodieken van conflict resolution te reageren op potentieel beladen situaties zijn daarvoor verantwoordelijk.³

Dat wil (voor Nederland en voor Duitsland) niet zeggen dat in de toekomst etnische rellen uitgesloten moeten worden geacht. Tenslotte zijn er in de afgelopen jaren wel degelijk wijkgebonden rellen geweest in Nederland, zij het zonder etnische component. De Miro-rellen in Enschede (1996), de rellen in de Graafsewijk in Den Bosch (2000 en 2005) en de rellen in het Utrechtse Ondiep (2007) maken duidelijk dat ondanks een beleid gericht op sociale cohesie en het wegwerken van achterstanden en ondanks gebiedsgebonden politiewerk heftige meerdaagse wijkgebonden rellen tot de reële mogelijkheden behoren.

Dat gegeven leidt ook nog tot een andere conclusie. De problemen in achterstandswijken zijn niet specifiek etnisch gerelateerd. Autochtone Nederlanders en migranten worden in probleemwijken met dezelfde problemen geconfronteerd. De Franse onderzoekster Sophie Body-Gendrot wijst er op dat in achterstandswijken er voldoende zorgen zijn die breed gedeeld worden, zoals het bestrijden van drugs of verkeersveiligheid.⁴ Zij geeft aan dat emotionele gemeenschappen tot stand komen doordat mensen dezelfde publieke ruimten delen en daar dezelfde ervaringen opdoen. Dat biedt kansen om nader tot elkaar te komen, zelfs voor politie en probleemjongeren. Body-Gendrot pleit er dan ook voor mensen niet te labelen of te benaderen op hun etnische afkomst of religieuze achtergrond, maar op wat ze gemeenschappelijk hebben als bewoners. Dan hebben ‘wij’ dezelfde problemen en zijn we niet zo anders.

En hoe zit het dan met Culemborg? Was en is er in Terweijde daadwerkelijk sprake van een etnisch conflict? Hoe meer we ervan weten, hoe duidelijker het wordt dat het in feite niet gaat om een conflict tussen twee gemeenschappen en dat slechts een beperkt aantal personen verantwoordelijk is voor de ontstane problemen.⁵ ‘Het zijn een paar ettertjes van Berberfamilies die de boel verzieken. Zelfs Marokkanen lopen er met een grote boog omheen’, zegt Johan van de Velden, die al 43 jaar in de wijk woont.6 Het lijkt daarom niet terecht de gebeurtenissen in Terweijde te duiden als etnisch conflict. Tegelijkertijd maken de gebeurtenissen in Culemborg duidelijk hoe gemakkelijk een incident of serie incidenten kan leiden tot processen van solidarisering op groepsniveau en alsnog kan escaleren tot een etnisch conflict (in Culemborg of elders) tussen – in dit geval – Nederlanders van Marokkaanse en Molukse afkomst. Hoe sterker betrokkenen en niet-betrokkenen het conflict als etnisch van aard of etnisch gemotiveerd etiketteren, des te waarschijnlijker wordt het dat solidarisering plaatsvindt langs etnische lijnen. Het uitvergroten van wat in wezen een lokaal probleem is tot een nationaal probleem kan leiden tot een selffulfilling prophecy. De gebeurtenissen in Terweijde vormen daarmee in feite een bevestiging van de uitkomsten van dit onderzoek en passen perfect bij het geformuleerde escalatiemodel.

Het Adang/Horowitz-escalatiemodel voor grootschalig geweld⁷

- Op relationeel niveau is er sprake van een tegenstelling, gespannen situatie of vijandschap tussen verschillende groepen. Naast dagelijkse interacties hebben structurele factoren invloed op de aard van de relatie tussen de betrokken groepen.
- Er is sprake van een incident, misverstand of gebeurtenis die verontwaardiging oproept bij ten minste een van de betrokken groepen. De verontwaardiging die opgeroepen wordt heeft niet zozeer te maken met de objectieve feiten van de gebeurtenis, maar met de relationele component ervan.
- Deze verontwaardiging wordt breder gedeeld in ten minste een van de betrokken groepen, komt tot uiting in vormen van geweld en het gevoel bij sommigen dat geweld een legitieme reactie is.
- Er zijn gelegenheden om ongestraft geweld te plegen: er is sprake van een inschatting van verminderde risico’s in combinatie met solidarisering en onderlinge steunverlening via het proces van sociale identificatie.

Hiervoor genoemde factoren zijn noodzakelijk voor het ontstaan van grootschalig geweld. Het zijn niet de enige factoren die de vorm, de schaal en de heftigheid van het geweld verklaren, maar als een van deze factoren ontbreekt, komt het niet tot grootschalig geweld. Dat gegeven biedt handvatten voor het voorkomen en de-escaleren van grootschalig geweld. Deze handvatten moeten verder uitgewerkt en verfijnd worden, maar in elk geval geldt het volgende:
- het is van belang expliciet aandacht te besteden aan het relationele aspect en gespannen/vijandige relaties te onderkennen;
- herken, signaleer en vermijd gebeurtenissen die heftige verontwaardiging op kunnen roepen: onderken de vaak symbolische betekenis van gebeurtenissen en de gevoelens die opgeroepen kunnen worden;
- geef ruimte om op een niet-gewelddadige wijze uiting te geven aan gevoelens van verontwaardiging en zorg ervoor dat betrokkenen zich voldoende veilig kunnen voelen zodat zelfverdediging geen argument kan worden;
- verminder gelegenheden om ongestraft geweld te plegen. Doe dat met gevoel voor het relationele aspect, dus gedifferentieerd (niet op basis van groepskenmerken of stereotypen, maar op basis van gedrag) en voorkom dat verontwaardiging gevoed wordt. Houd nadrukkelijk rekening met de effecten van solidarisering en sociale identificatie: benadruk gezamenlijke belangen en vermijd groepsetikettering.

Otto Adang is werkzaam als lector Openbare orde en gevaarsbeheersing aan de Politieacademie te Apeldoorn.
Ronald van der Wal en Hani Quint werken beiden als onderzoeker bij de Politieacademie