Tijdschrift voor de politie

Als de toenmalige burgemeester van Nijmegen, Guusje ter Horst, tijdens een alcoholcontrole een rijverbod krijgt opgelegd is dat een schoolvoorbeeld van wat ik verder een verticale relatie noem tussen politie en burgers. Verticale relaties zijn machtsrelaties en daardoor asymmetrisch. De politie oefent macht uit door haar controlebevoegdheden die zijn vastgelegd in de wet. In een rechtsstaat hebben we regels afgesproken over gedrag en de controle op de naleving daarvan. Ook hebben we regels afgesproken om strafrechtelijk onderzoek te doen naar overtredingen van die regels en dit onderzoek is opgedragen aan politie en Justitie. Waarheidsvinding noemen we dit.
Deze verticale relatie is ondergesneeuwd geraakt in veel (inter)nationale politieliteratuur door de grote aandacht voor horizontale relaties tussen politie en burgers. Begrippen als burgerparticipatie, community policing, reassurance policing en meer recent restorative policing worden veel gebruikt. De maatschappelijke kernfunctie van de politie, zo betoog ik, ligt echter in verticale relaties.

De politie ontleent haar machtsuitoefening aan de wet. De burger (en de burgemeester in een voorkomend geval) voegt zich. Of niet. In het laatste geval worden additionele machtsmiddelen ingezet: bijvoorbeeld aanhouding en inverzekeringstelling. In 2000 zijn meer dan 200.000 aanhoudingen verricht door de politie (Naeyé, 2005, p. 474). De rechtsstaat bevordert de democratie en ook een democratie kent asymmetrische relaties tussen staat en burger. Wat de politie doet is macht uitoefenen om inhoud te geven aan haar maatschappelijke opdracht. En in principe gebeurt dit proportioneel. Indien dit niet het geval is, bestaan binnen de rechtshandhaving ook verticale relaties tussen de rijksrecherche en bureaus interne onderzoeken en individuele politiefunctionarissen. Macht corrumpeert, absolute macht corrumpeert absoluut. Daarom bestaan binnen een rechtsstaat checks and balances. Ook binnen de rechtshandhaving zelf. Ik kom hierop terug.

Verticaal

Verticale relaties tussen politie en burger zijn er in honderden maten en soorten. Van een stopteken op een kruispunt waar de stoplichten niet werken tot het bevel tijdens een demonstratie ‘verspreidt u, of geweld zal worden gebruikt’. De taak van de politie (artikel 2 Politiewet) is handhaving van de rechtsorde en daartoe beschikt de politie over bevoegdheden die per definitie asymmetrisch zijn. De asymmetrische relatie tussen politie en burger ligt ook wettelijk verankerd in het leerstuk van de scheiding der machten welke ten grondslag ligt aan de parlementaire democratie. Een korpsbeheerder die als gezagsdrager macht heeft in termen van beleid en beheer over de politie is ‘ondergeschikt’ aan de politie indien de wet wordt overtreden. Dat is wat de politie doet.
De bestuurlijke ‘irritatie’ over de zinsnede in ‘Politie in ontwikkeling’, het visiedocument van de Raad van Hoofdcommissarissen (2005), over ‘ondergeschiktheid aan het gezag, met gezag’ is deels op zijn plaats. De ‘irritatie’ is terecht in de zin dat het gezag, en het gezag alleen, politiek verantwoordelijk is voor de sturing van de politie. Maar datzelfde gezag, en breder bestuurders en ambtenaren dienen zich ook te houden aan de wet.
Verticale relaties liggen besloten in de functie van de politie. In de praktijk betekent dit dat op jaarbasis vele miljoenen controles plaatsvinden en dat bepalingen van het Wetboek van Strafvordering dagelijks en 24 uur per dag worden toegepast in de openbareordehandhaving en zeker ook in de handhaving en opsporing. Daarom worden honden, paarden en waterwerpers ingezet bij verstoringen van de openbare orde als dat nodig is. In de openbareordehandhaving wordt het leeuwendeel van de interventies niet strafrechtelijk afgedaan, maar door praten en (dreigen met) geweld. Het laatste is wettelijk verankerd in het monopolie op fysiek geweld.
Dit monopolie op fysiek geweld is het ultieme voorbeeld van de verticale relatie die bestaat tussen politie en burger.

Naeyé heeft systematisch onderzoek gedaan naar geweldsuitoefening door en tegen de politie. In Niet zonder slag of stoot (Naeyé, 2005, p. 492) raakt hij gaandeweg zijn onderzoek ‘onder de indruk (…) van de lange reeks voorvallen waarin de politieambtenaren – op de plaats waarheen zij door de meldkamer gestuurd waren – geconfronteerd werden met allerlei soorten agressieve, geflipte, gestoorde, gewelddadige, suïcidale, dronken, gevaarlijke spugende of met hiv-virus besmette burgers. Maar ook met (massale) vechtpartijen, huiselijk geweld, overlast van voetbalsupporters, bemoeienis van omstanders, uitgaansgeweld en op heterdaad betrapte misdrijven’. Aan de zijde van de politie en deze burgers ‘vielen klappen en gewonden’. Het onderzoeksmateriaal maakt volgens Naeyé duidelijk ‘hoe moeilijk, bizar en gevaarlijk politiewerk in het jaar 2000 kon zijn, maar ook hoe gevarieerd en onvoorspelbaar’ (Naeyé, 2005, p. 492).
Van Maanen verwoordt even beeldend als Naeyé wat de politie doet via de stem van een politieman: ‘I guess what our job boils down to is not letting the assholes take over the city. Now I’m not talking about your regular crooks (…) they’re bound to wind up in the joint anyway. What I’m talking about are those shitheads out to prove they can push everybody around. Those are the assholes we gotta deal with and take care of on patrol (...) You take the majority of what we do and its nothing more than asshole control’ (Van Maanen, 1978).

Orde handhaven

Wat de politie op straat doet, is ook in een aantal recente Politie en Wetenschap-onderzoeken beschreven en geanalyseerd. In Conflict op straat: strijden of mijden. Marokkaanse en Antilliaanse jongeren in interactie met de politie (Kop en Euwema, 2007), Kracht van meer dan geringe betekenis (Drenth, Naeyé en Bleijendaal, 2008) en Agressie en geweld tegen politiemensen. Beledigen, bedreigen, tegenwerken en vechten (Naeyé en Bleijendaal, 2008) staat het feitelijke politiewerk centraal. Wat de politie doet, zo leren ons deze studies, is in (potentiële) conflictsituaties de orde herstellen.
De bevindingen van Naeyé en Van Maanen lopen in de pas met wat we weten van dertig jaar (inter)nationaal empirisch politieonderzoek in westerse landen. Wat de politie doet ‘is not about the delivery of an uncontentious service like any other (…) but is the inevitably messy and intractable one of regulating conflict (...) police are thus inherently a ‘dirty work’ occupation’(Reiner, 2002).
De politie is geen welzijnsorganisatie. Wat de politie doet, in het bijzonder in de basispolitiezorg maar zeker wanneer wordt opgeschaald en het geweldspotentieel wordt ingezet, ‘is neither social service nor law enforcement, but order maintenance – the settlement of conflicts by means other than formal law enforcement’ (Reiner, 2002). Bittner omschrijft wat de politie doet als ‘a solution to an unknown problem arrived at by unknown means’ (Bittner, 1990).
Het mandaat dat politie heeft betekent in de praktijk dat verticale interventies plaatsvinden ‘to transform troublesome, fragile situations into a ‘normal’ state whereby a form of order in society is preserved’ (Bayley, 1994; Waddington, 1999). Gesprekken van buurtregisseurs en wijkagenten met mensen in de wijk zijn essentieel voor ‘goede policie’, maar vormen een fractie van wat de politie doet. Ook spreekuren, wijkvergaderingen en andere bijeenkomsten zijn van belang, maar de burgers die hier over het algemeen verschijnen zijn niet de figuren waarover Naeyé en Van Maanen schrijven die het dagelijkse politiewerk in belangrijke mate bepalen.

Veelzijdig

Wat de politie doet: interveniëren in feitelijke situaties waarin de openbare orde is verstoord of wat de politie doet in haar handhavende (verkeerscontroles, controles gevaarlijke stoffen, ‘preventief fouilleren’-acties) dan wel opsporende functies (inverzekeringstelling, afluisteren, observatie, inlichtingenwerk) is voor een deel ‘verwaterd’ in de wetenschappelijke wereld. De afgelopen 25 jaar is over wat de politie doet – en wat haar wettelijke functie is – een aantal politieverhalen gedrapeerd die het zicht op wat de politie doet verhult.

Het ‘blauwe’ verhaal in termen van community policing – hoe belangrijk ook – miskent (of heeft geen interesse voor) forensisch onderzoek op een plaats delict en de capaciteit die daarin zit (inclusief het NFI); of de Dienst Beveiliging Koninklijk Huis (DKDB) en de 24/7 persoonsbeveiliging die hier wordt verzorgd; of de Dienst Speciale Recherche Technieken (DSRT) van het KLPD die een belangrijke rol speelt in de opsporing. Hetzelfde geldt voor grote organisaties als de Kmar en de AIVD die ook onderdeel zijn van wat de politie doet. In het laatste geval is de regionale inlichtingendienst (RID) onderdeel van operaties van de AIVD – op basis van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten – waarin door runners van de politie (en operateurs van de AIVD) bronnen worden gerund binnen groeperingen die de nationale veiligheid kunnen bedreigen. Het politieverhaal is veel meer divers dan het ‘blauwe’ verhaal.
Elders spreek ik over ‘fictional and factual policing’ (Hoogenboom, 2008). Er zijn fictieve –of in ieder geval uit zijn context getrokken – verhalen over wat de politie doet in omloop. De buurtregisseur en wijkagent zijn het ideaaltypische beeld geworden van de politie. Feitelijk zijn zij een onderdeel van een groter geheel van politieactiviteiten die direct voortvloeien uit de wettelijke taak.

De veelkantigheid van wat politie is, en haar functie, is in de afgelopen 25 jaar in veel opzichten ‘teruggebracht’ tot horizontale relaties met burgers. Het dominante politieverhaal sinds het midden van de jaren zeventig wordt gedomineerd door het wijkteamconcept dat sinds de POS-rapporten ‘groot’ is geworden. Deze ontwikkeling is sterk beïnvloed door de Angelsaksische politieliteratuur waarin ‘community policing’, ‘problem-oriented policing’, ‘reassurance policing’ en meer recent ‘restorative policing’ (SMVP, 2009) een zware stempel hebben gedrukt op beleid en wetenschap (Boutellier, 2002; Terpstra, 2004; Van Stokkom, 2008; Ponsaers, 2007).

Oerfunctie

Dit is niet verwonderlijk. Het past in onze politiek-bestuurlijke cultuur waarin consensus een groot goed is. Wij polderen tot achter de komma; wij onderhandelen en sluiten compromissen; wij zijn aardig voor elkaar en laten elkaar in onze waarde. Dat mag zo zijn, maar in de afwikkeling van de Molukse gijzeling bij De Punt in 1977, zijn scherpschutters van de politie en het leger ingezet; tijdens de kroningsrellen in 1980 is een zesde van de sterkte van de Nederlandse politie gemobiliseerd om de orde te handhaven; in de jaren zeventig en tachtig is het geweldspotentieel van de politie uitgebreid (Klerks, 1987; Fijnaut, 2008). De geschiedschrijving van de Nederlandse politie in de kloeke delen van Fijnaut e.a. (2008) is een geschiedenis van sociaal protest en de reactie daarop van de overheid. De reacties worden gedaan door de politie. Deze reacties kenmerken zich door een geleidelijke schaalvergroting (Fijnaut, 1979) en aanpassing van het conflict- en crisispotentieel (Van Reenen, 1979 en 2009). Van Reenen schrijft over De tanden van de politie (Van Reenen, 2009) waarin ook (de dreiging met) geweld opnieuw wordt doordacht en wordt gekwalificeerd als de ‘oerfunctie’ van de politie.

Ik studeerde in het begin van de jaren tachtig en herinner mij de vele televisiebeelden over de inzet van de ME bij de ontruiming van kraakpanden. Dat is wat de politie doet als het nodig is. Ook worden dagelijks vrachtwagens, treinen en binnenvaartschepen gecontroleerd op het vervoer van gevaarlijke stoffen. De Kmar en de Zeehavenpolitie in Rotterdam voeren grenscontroles uit. Camera’s die kentekens fotograferen en vergelijken met bestanden van onder andere de politie en de Belastingdienst in zogenoemde ANPR-controles worden meer en meer uitgevoerd. Dagelijks worden duizenden snelheidsovertredingen vastgelegd. Horizontale elementen noch daaraan verwante ideologieën spelen hierin een rol. De wet wordt gehandhaafd. Handhaving is geen schuttingtaal in een rechtsstaat. De mate van handhaving bepaalt mede de legitimiteit van de overheid. Deze wordt ook bepaald door veiligheidsindexen, veiligheidsmonitoren en wijkscans, waarin naar de mening van de burger wordt gevraagd. Maar deze indexen zijn voor mij geen doel op zich. Al lijken deze dat wel te zijn geworden in de politiek-bestuurlijke arena en door managementjargon geïnfecteerde dogma’s. Het hogere doel is echter handhaving van de rechtsorde.
Wat de politie doet in de basispolitiezorg, de noodhulp maar zeker ook in de handhaving, de opsporing en niet in de laatste plaats in de beschikbaarheid (en inzet) van haar crisis- en conflictbeheersingspotentieel (aanhoudingseenheden, arrestatieteams, mobiele eenheid en de dienst speciale interventie) heeft primair verticale kenmerken.
Rechtshandhaving kenmerkt zich door verticale relaties: openstaande boetes worden betaald, anders kan de auto in beslag worden genomen of de bestuurder in verzekering worden gesteld. Dat is wat de politie doet in een rechtsstaat: handhaving van wetten. Maar ook andere bestuurlijke diensten met controlerende en handhavende taken: de Sociale Dienst en de Belastingdienst leggen boetes op, vorderen te veel ontvangen bedragen terug en er kan beslag worden gelegd op (on)roerende goederen.
Veel van wat de politie doet wordt over een kam geschoren met de wijkteamideologie: kennen en gekend worden, verbinding maken met burgers, consultatie met buurt- en wijkvertegenwoordigers en de ideologie van de buurtagent. Ik zal de laatste zijn om het belang van dit alles voor ‘goede policie’ niet in te zien. Natuurlijk is het van belang om ‘in de haarvaten’ van de samenleving te zitten en te weten wat er in de wijk gebeurt. Dit is echter geen doel op zich, maar een noodzakelijke voorwaarde om inhoud te geven aan de wettelijke functie van de politie: handhaving van de openbare orde, handhaving van de rechtsorde en hulpverlening aan hen die dat behoeven. En, hoe beter de basispolitiezorg erin slaagt om te signaleren, vroegtijdig potentiële conflicten op te lossen en relevante derden te adviseren, des te minder behoeft repressief te worden opgetreden.
Community policing is geen doel, maar een strategie. Een strategie die voor de handhaving van de openbare orde en handhaving van de rechtsorde en de relaties met burgers essentieel is omdat zij informatie geven over andere burgers, bestuurlijke diensten en het bedrijfsleven die zich niet aan de wet houden. Daarom is er ook een wettelijke meldplicht van financiële instellingen en financiële dienstverleners in het kader van de Wet MOT om ongebruikelijke transacties te melden. In het laatste geval bestaat een wettelijke verplichting te melden, maar de burger meldt ook op grote schaal via Meld Misdaad Anoniem.

Omzichtig

In wat de Britten het ‘consent-model’ van politie noemen gingen we in het verleden, en gaan we vandaag de dag nog steeds vrij omzichtig om met toch wat beladen begrippen als ‘macht’, ‘geweld’, ‘dwang’, ‘preventief fouilleren’, ‘handhaving’, ‘dreiging met geweld’ en controles in het kader van bijvoorbeeld de ‘nodale oriëntatie’. De ‘slotgracht’ van ‘Politie in ontwikkeling’ (Raad van Hoofdcommissarissen, 2005), destijds beeldend verwoordt op televisie door de korpschef Welten, leidde tot ophef. Toch is dit alles wat de politie in varianten en gradaties doet sinds zij op het politieke toneel is verschenen als gevolg van staatsvormingsprocessen in de achttiende en negentiende eeuw. Grenscontroles hebben nu plaatsgemaakt voor flexibele inzet door de Kmar van het zogenoemde mobiele toezicht; bij verkeerscontroles wordt al een kleine tachtig jaar door de politie gevraagd naar rijbewijs en autopapieren en luchtvaartmaatschappijen binnen de EU leveren sinds kort na ‘11 september’ persoonsgegevens over passagiers die reizen naar de VS. Controleren is wat de politie doet – en altijd heeft gedaan. Discussies dienen niet te gaan of er gecontroleerd wordt, of er gedreigd wordt met geweld, of geweld wordt ingezet en of er wordt opgespoord, maar of dit binnen de wet plaatsvindt. Of de verticale verantwoordelijkheid van de politie voldoet aan de wettelijke eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.

Ten slotte
In de speelfilm ‘Lost in Translation’ ontmoeten de twee hoofdfiguren elkaar enkele malen in de bar van een hotel in Tokio. Zij klampen zich aan elkaar vast om enige greep te krijgen op de vervreemdende omgeving. Zij spreken de taal niet, kennen de cultuur niet of nauwelijks en doorgronden hun omgeving ternauwernood. Het is volstrekte onzin om te zeggen dat het politieonderzoek verdwaald is in de vertaling van wat de politie doet. De verschillende bronnen die ik gebruik tonen dit ook aan. Maar, wel zie ik dat de afgelopen decennia wel heel veel bestuurskundige, bedrijfskundige en filosofische denkpistes zijn ontstaan die het zicht op wat de politie doet verhullen. Hetzelfde geldt voor grote delen van het politiebeleid dat verstrikt is geraakt in sturings-, verantwoordings- en overlegstructuren. Dat geldt voor het beleid op de departementen, maar ook in de korpsen. De verhouding in de academische wereld – het beleid en het management uitgedrukt in geschriften, rapporten, overlegstructuren, opleidingen, brochures, jaarberichten en arbeidsuren – tussen praten over wat de politie zou moeten doen en wat de politie doet is zoekgeraakt.