'Watching the detectives' Toezicht op de particuliere beveiligingsorganisaties & recherchebureaus

Door J. Obdam, 01 maart 2010 15:42 uur0 Waardering:

'Watching the detectives'  Toezicht op de particuliere beveiligingsorganisaties & recherchebureaus Door discussies in de Tweede Kamer en uit berichten in de media komt de afgelopen jaren een beeld naar voren dat er veel misstanden zijn binnen de particuliere beveiligings- en recherchebranche, waardoor de belangen van burgers in het geding kunnen komen. Naar de mening van leden van de Tweede Kamer moet zowel het preventief als repressief toezicht worden verscherpt. In dat licht hebben de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) aan de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) gevraagd in de loop van 2008 onderzoek te doen naar de wijze waarop de politie toezicht houdt op de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus en aanbevelingen te doen over een betere invulling van dit toezicht door de politie.

Op basis van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr) hebben de politie en de Koninklijke Marechaussee (KMar) tot taak toezicht te houden op de uitvoering van de bepalingen van die wet door de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. De eisen in de Wpbr en de daarop gebaseerde regelgeving hebben onder andere betrekking op betrouwbaarheid en bekwaamheid van leidinggevenden en medewerkers, het dragen van een legitimatiebewijs, het dragen van een uniform, de instructie van en controle op personeel, de afstemming met de politie en het vaststellen van een privacygedragscode.


In 2006 waren circa 30.000 personen bij circa 1850 geregistreerde beveiligingsorganisaties werkzaam en ongeveer 700 rechercheurs bij circa 340 geregistreerde recherchebureaus.1 De particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus werken aan veiligheid in de maatschappij. Beveiligingsorganisaties en recherchebureaus hebben een taak bij het voorkomen van criminaliteit. Particuliere beveiligingsorganisaties kunnen worden onderverdeeld in particuliere beveiligingsbedrijven, bedrijfsbeveiligingsdiensten, geld- en waardetransporten en particuliere alarmcentrales. Particuliere beveiligingsbedrijven zijn particuliere organisaties die gericht zijn op het verrichten van beveiligingswerkzaamheden voor derden. Hierbij gaat het om het bewaken van de veiligheid van personen of goederen of het waken tegen verstoring van orde en rust op terreinen en in gebouwen.

De inzet van gekwalificeerd beveiligingspersoneel kan, zeker als dit structureel is, een verminderde inzet voor de politie betekenen. Hierbij kan gedacht worden aan toezicht in de horeca, op stations maar ook bij grote evenementen.

 

Particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus hebben, anders dan de politie, geen bijzondere bevoegdheden om hun werkzaamheden uit te voeren. Om te voorkomen dat beveiligingsorganisaties en recherchebureaus met hun optreden inbreuk kunnen veroorzaken op de persoonlijke levenssfeer en lichamelijke integriteit van burgers zijn hun organisatie en werkzaamheden aan specifieke wetten en regels gebonden. Het is op basis van de wet de taak van de politie om toezicht te houden op de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.

 

In april 1999 is de eerste specifieke wet voor deze branche van kracht geworden, de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr).2 In deze wet en daarvan afgeleide regelgeving staan de eisen die gesteld worden aan een beveiligingsbedrijf of recherchebureau, de waarborgen voor de betrouwbaarheid en bekwaamheid van personeel, de afstemming met het werk van de politie en de behandeling van klachten.

Bij het toezicht op de uitvoering van de Wpbr zijn naast de politie meerdere organisaties betrokken; de Justitiële uitvoeringsdienst Toetsing, Integriteit en Screening (Dienst Justis) van het ministerie van Justitie, het College bescherming persoonsgegevens (CBP) en de Vereniging van Particuliere Beveiligingsorganisaties (VPB). Er is niet gebleken dat er een gestructureerde afstemming plaatsvindt tussen de politie, de Dienst Justis en het CBP gezamenlijk. De Dienst Justis heeft met de politie en de KMar wel zitting in de landelijke werkgroep Bijzondere Wetten.

 

Bevindingen

Uit de Wpbr en de daarop gebaseerde Circulaire pbr en Regeling pbr volgt dat de politie en de KMar in grote lijnen verantwoordelijk zijn voor een viertal taken. Ten eerste het adviseren over de (verlenging van) toestemmingen aan leidinggevenden en (verlenging van) vergunningaanvragen van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus aan de Dienst Justis. In de tweede plaats het verlenen of verlengen van de toestemmingen aan personen die werkzaamheden verrichten voor particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Deze taken worden ook wel de preventieve taken genoemd. Naast deze preventieve taken hebben de politie en de KMar ook repressieve taken. Allereerst het houden van toezicht op de juiste uitvoering van de Wpbr bij de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Tot slot het handhaven en opsporen van overtredingen van de Wpbr bij de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.

Er zijn geen concrete normen voor de wijze waarop de korpsen de uitvoering van de Wpbr-taken moeten organiseren. Het door de korpsen gebruikte systeem Politie Suite Handhaving Vergunningen Module (PSHVM), ook wel Verona genoemd, bevat alle noodzakelijke werkprocessen en -documenten die vrijwel alle korpsen gebruiken voor de uitvoering van vooral de preventieve taken. De werkzaamheden van de politiekorpsen vinden voor een groot deel plaats binnen de afdelingen Bijzondere Wetten (BW). Bij de KMar vinden deze plaats bij de afdeling Handhaving en Toezicht (H&T), Bureau WPBoR.

 

In alle korpsen mandateren de korpschefs (c.q. commandant KMar) hun verantwoordelijkheden aan de tactisch leidinggevenden en uitvoerende medewerkers van de betrokken afdelingen. In vrijwel geen enkel strategisch beleidsplan bij de politiekorpsen is een doelstelling over de uitvoering van de Wpbr opgenomen. Er zijn maar enkele politiekorpsen die in operationele werkplannen bij afdelingen BW en/of wijkteams doelstellingen en/of indicatoren hebben benoemd voor de uitvoering van Wpbr-taken. Het merendeel van de korpsen (en toezichthouders) beschikt niet over volledige en/of betrouwbare managementinformatie over de uitvoering van de Wpbr-taken. Dit komt omdat de gebruikte informatiesystemen (onder andere PSHVM) niet zijn ingericht om managementinformatie te genereren.

Er is in de korpsen onvoldoende capaciteit beschikbaar voor de uitvoering van zowel de preventieve als de repressieve taken. Advisering over vergunningverlening en toestemmingverlening aan personen wordt conform de wet uitgevoerd. Er is dus alleen voldoende capaciteit beschikbaar voor de uitvoering van de preventieve taken. Er is onvoldoende borging, prioriteit en capaciteit bij zowel de wijkteams als de afdelingen BW bij de politiekorpsen voor de uitvoering van het toezicht en de handhaving bij particuliere beveiligingsorganisaties en er is geen of nauwelijks handhaving bij particuliere recherchebureaus. Vanwege het hoge afbreukrisico en de politiek-bestuurlijke gevoeligheid ten aanzien van de luchthavens geeft de KMar meer prioriteit en is er meer capaciteit beschikbaar voor toezicht en handhaving.

Het stelsel van wet- en regelgeving stelt de korpsen in beginsel in staat om toezicht uit te voeren, zij het dat er beleidsvrijheid is bij de uitvoering van het toezicht en de handhaving van de wet. Dit leidt soms tot ongewenste situaties waarbij personen toestemming krijgen voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden terwijl die toestemming hen in een andere regio onthouden is. De korpsen ontberen ook praktische controle-instrumenten (zoals een volledige administratie over een langere periode) om bij particuliere recherchebureaus toezicht te houden. Hierdoor blijkt toezicht in de praktijk niet mogelijk en komt het ook nauwelijks voor. Ook geven de wettelijke sanctiemogelijkheden de korpsen weinig ruimte om op een proportionele wijze te reageren op overtredingen van medewerkers van vooral particuliere beveiligingsorganisaties. Er is in grote lijnen slechts de keuze tussen waarschuwen en intrekken van de toestemming aan betrokkene, wat in de praktijk leidt tot ontslag.

De mogelijkheden van de wet worden niet altijd effectief benut. De meldingsplicht voor nieuwe werkzaamheden door vooral particuliere beveiligingsorganisaties wordt niet altijd vervuld. In een groot aantal politiekorpsen registreert men de meldingen ook niet en handhaaft men evenmin. Daarmee worden controlemogelijkheden niet gebruikt en de door de wetgever bedoelde samenwerking tussen de beveiligingsorganisaties en de politie niet ingevuld. De Dienst Justis gebruikt veelvuldig de interventiemogelijkheid van waarschuwen van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus, maar de door de korpsen gewenste of noodzakelijk geachte bestuurlijke boetes zijn tot op heden nog niet geëffectueerd.

 

Het onderzoek heeft een aantal aandachtspunten opgeleverd die de politiekorpsen beperken in het uitvoeren van de taken van de wet- en regelgeving. De belangrijkste betreffen regelgeving, sturing en informatievoorziening. Zo zou op gebied van regelgeving de toestemming aan personen kunnen worden gekoppeld aan de regio waar betrokkene feitelijk woont. Hierdoor wordt het aantal beoordelingen voor gelijke werkzaamheden teruggebracht tot één beoordeling door één regio. Dit leidt ook tot meer uniformiteit in de beoordeling per persoon. Dit kan dan ook gekoppeld worden aan meer functiegerichte toestemming, bijvoorbeeld horecaportier, winkelsurveillant of algemeen beveiliger. Ook zou het verruimen van sanctiemogelijkheden kunnen bijdragen aan meer proportionaliteit binnen handhaving van de wet. Zo zou bijvoorbeeld een bestuurlijke sanctie op het niet voldoen aan de uniformplicht meer proportioneel zijn dan een waarschuwing of intrekking. Hiermee zou ook het nalevingsgedrag van betrokkenen toe kunnen nemen.

 

Op het gebied van sturing kan structurele afstemming en overleg tussen de verschillende toezichthouders effectiviteit en efficiëntie van de handhaving versterken. Overleg en afstemming van de toezichthouders met de brancheorganisatie als horizontale toezichthouder (keurmerk) hoort hier ook bij. Het keurmerk beveiliging, dat de leden van de VPB moeten halen, is een voorbeeld van horizontaal toezicht. Dit is een kwaliteitssysteem gebaseerd op de iso-systematiek. Er wordt gecontroleerd door een onafhankelijke certificerende instelling en niet door de branche zelf. De VBP geeft aan dat bij aanbestedingen instellingen steeds meer om het keurmerk vragen.

Het verticale toezicht is door zijn verschillende lagen transparanter.
Zo is er de laag van de bedrijven: zij zijn steeds meer verantwoordelijk voor fysieke veiligheid. Dan is er de laag van de organisaties zoals de port authority in de Rotterdamse haven. Deze werkt horizontaal samen met organisaties in de haven, maar heeft ook een controlerende (verticale) functie ten aanzien van de deelnemende partners. Er is ook een laag van de inspecties: ook die werkt samen met de onderliggende lagen, maar houdt ook toezicht op die onderliggende laag. Politie en justitie werken samen met alle lagen, maar moeten ook controles en eventueel strafrechtelijke onderzoeken uitvoeren. Tot slot is er de AIVD: deze houdt toezicht op excessen in alle lagen en heeft daartoe ook steeds meer toegang tot alle relevante informatie.

 

Conclusies en aanbevelingen

De korpsen hebben de afgelopen jaren de uitvoering van de vergunningverlening en de toestemmingen kunnen garanderen. De nadruk is hierbij echter te veel komen te liggen bij wat er gedaan moet worden en niet wat ermee gedaan kan worden. Hiermee wordt onvoldoende invulling gegeven aan de gewenste afstemming met de beveiligingsorganisaties en de informatiepositie van de korpsen.

Daarnaast ontbreekt het aan betrouwbare managementinformatie. Tijdens het onderzoek bleek dat de korpsen en de toezichthoudende organisaties niet goed in staat waren de gevraagde informatie te leveren omdat deze niet of onvoldoende werd geregistreerd. De informatiesystemen zijn hier niet op ingericht.

Een belangrijk knelpunt is dat de beschikbare capaciteit onvoldoende is om zowel advisering over vergunningen en toestemmingverlening als handhaving adequaat uit te voeren. Een gevolg hiervan is dat er onvoldoende toezicht is. De Inspectie OOV beveelt de politie dan ook aan om haar informatiepositie ten aanzien van het toezicht op de uitvoering van de Wpbr bij de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus te versterken en dit adequaat te registreren.

Gegeven de enorme groei en verwevenheid van de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus in onze samenleving adviseert de Inspectie OOV de minister van Justitie, de politie, de KMar, het CBP en de Dienst Justis om in overleg het niveau voor de uitvoering van het toezicht op grond van de Wpbr te bepalen.

Bij het toezicht op de uitvoering van de Wpbr zijn naast de politie en de KMar meerdere organisaties betrokken: de Dienst Justis, het CBP en de VPB. Er vindt geen gestructureerd overleg plaats tussen de politie, de Dienst Justis en het CBP (verticaal toezicht). Ook vindt er geen gestructureerd overleg plaats tussen de bij het overheidstoezicht betrokken partijen en de brancheorganisatie(s) (horizontaal toezicht).
Om de effectiviteit van het verticale toezicht te vergroten, beveelt de Inspectie OOV de minister van Justitie aan samenwerking en afstemming tussen vooral de politie, de KMar, het CBP en de Dienst Justis, in hun hoedanigheid als toezichthouders van de Wpbr, tot stand te brengen.

De Inspectie OOV concludeert tot slot dat het stelsel van wet- en regelgeving op het gebied van de particuliere veiligheidszorg de korpsen in staat stelt om het wettelijke niveau van toezicht uit te kunnen voeren, zij het dat enkele verbeteringen noodzakelijk zijn om toezicht en handhaving en opsporing te versterken.

Om de effectiviteit van het toezicht te versterken, beveelt de Inspectie OOV de minister van Justitie aan de in dit rapport geconstateerde beperkingen in de uitvoering van de Wpbr (en de daarvan afgeleide regelgeving) op te pakken door:
- instrumenten voor toezicht en handhaving te creëren voor het houden van toezicht op de particuliere recherchebureaus. Gedacht kan worden aan verplichtingen ten aanzien van de te voeren administratie en verbreding van sanctiemogelijkheden voor overtredingen;
- oplossingen te bieden voor de geconstateerde spanning tussen de huidige organisatiegerichte toestemmingsverlening en de gewenste persoonsgerichte toestemmingsverlening.

 

Auteur

Jeroen Obdam is werkzaam als senior inspecteur bij de Inspectie OOV, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

 

 

 

Bron: Het Tijdschrift voor de Politie, jrg. 72, nr 2, maart 2010

Noten

1 ‘Grensoverschrijdende beveiligers en rechercheurs’, Regioplan, mei 2006.
2 Stb. 1997, 500.

Voetnoten

0 reacties

Reageer op dit artikel