Tijdschrift voor de politie

In een vlammend betoog trekt de auteur van leer tegen de organisatie van toezicht en handhaving in ons land. Inrichters van deze organisatie verwijt hij visieloosheid en gebrek aan historische kennis. Het gaat alleen nog maar om het halen van de targets.
Maar er gloort nog enige hoop. Aan het eind van het artikel geeft hij zes uitgangspunten voor de toekomst.

Gelijk het bijbelboek Openbaringen bespreek ik de zeven plagen die het toezicht- en handhavinglandschap teisteren. Onder het toezicht- en handhavinglandschap versta ik de vele honderden inspecties, toezichthouders, bijzondere opsporingsdiensten, reguliere politiediensten en de nieuwe toezichthouders of autoriteiten als de Nma, de Opta en de Autoriteit Financiële markten (AFM).
Ik bespreek de zeven toezicht- en handhavingplagen om aan te geven dat dit gehele – sterk uitdijende – ‘toezichtcomplex’ een groot aantal (on)bedoelde neveneffecten in zich draagt. Er is sprake van nodeloze gecompliceerdheid. De bureaucratisering is doorgeschoten. Er ligt een marginale kennisbasis ten grondslag aan de oprichting en het functioneren van (nieuwe) toezichthouders. De toenemende roep om repressie (door middel van prestatiecontracten et cetera) wordt bekritiseerd. Vraagtekens worden gezet bij de angst die in enkele delen van het ‘toezichtcomplex’ bestaat. De ‘organisatorische guerrillastrijd’ (informatieoorlogen) is contraproductief. Vraagtekens worden gezet bij de toenemende ‘verwurging’ van voormalige onafhankelijke beroepsgroepen als wetenschappers, adviseurs en consultants. Zij zijn onderdeel geworden van het ‘toezichtcomplex’ en hebben geen belang bij het fundamenteel ter discussie stellen daarvan. De laatste plaag heeft betrekking op de Grote Beleidsprogramma’s van de laatste vijftien jaar als het integrale veiligheidsbeleid en het pps-beleid. Op het niveau van de politieke en beleidstaal suggereren dergelijke programma’s dat de overheid ‘in control’ is. De praktijk verschilt echter dermate veel van de werkelijkheid dat het opnieuw doordenken van de achtergronden, de doelstellingen, het functioneren en de organisatieprincipes die ten grondslag liggen aan het ‘toezichtcomplex’ onontkoombaar is. Er ligt geen visie ten grondslag aan de inrichting van toezicht en handhaving in ons land. Ik draag daartoe ten slotte enige uitgangspunten aan.
 

Institutionele spaghetti
De Amsterdamse wethouder Mark van der Horst pleitte er onlangs voor om flink het mes te zetten in de ‘bestuurlijke spaghetti’ in Nederland. De stroperige overlegcultuur is hem te veel geworden. De wethouder wil de strijd aangaan met de bureaucratie en in het bijzonder met de vergadercultuur. Het is een mooie beeldspraak voor het openbaar bestuur in zijn geheel, maar zeker ook voor het toezicht- en handhavinglandschap. Tikken we bij Google toezicht en handhaving in, dan worden we overspoeld met instanties, organisaties, rapporten, opleidingsprogramma’s (‘hoe schrijf je een nota Toezicht en handhaving’), congresverslagen en tools, veel tools: van een risicomatrix tot de Tafel van Elf, van een checklist tot innovatiekanskaarten.
Een golf van toezicht en handhaving wordt uitgerold over justitiabelen. Bestaande toezichthouders krijgen meer taken. Een nieuwe generatie toezichthouders heeft het daglicht gezien en groeien wat budgetten, taakuitbreidingen en formatieplaatsen betreft naar de zon. In het bijzonder de oprichting – en snelle uitbreiding – van toezichthouders zoals de Nma, de Opta, de Voedselautoriteit en zeker de Autoriteit Financiële Markten (AFM) is opmerkelijk. In het neoliberale klimaat waarin de marktwerking wordt bepleit heeft de staat een zeker wantrouwen jegens de maatschappelijke verantwoordelijkheid van Hollandse (en internationale) koopmannen.
De ontwikkeling wordt wel aangeduid als ‘controlitus’. Het controlevirus baant zich onstuitbaar een weg door instituties en primaire werkprocessen. Toezicht en handhaving zijn in. Na ieder nieuw schandaal volgt een roep om beter toezicht, meer handhaving en het liefst een nieuwe Autoriteit.
Toezicht staat onder druk maar tegelijkertijd veroorzaakt toezicht ook druk. Druk op organisaties, druk op mensen, druk op naleving, druk op beleid en druk op het maken van meer regels. Vaak is die druk politiek en maatschappelijk gewenst, soms ook niet. Toezicht en handhaving zijn niet altijd op elkaar afgestemd. We spreken van meervoudige toezichtactiviteiten. Organisaties die onder toezicht staan, hebben dan te maken met verschillende toezichthouders, handhavers en toezichtarrangementen. De toezichtspaghetti is een onontwarbare kluwen van waarnemingen ter plaatste, informatieverplichtingen en controlebezoeken. In ons kikkerlandje buitelen de inspecties en de autoriteiten over elkaar heen. Niemand stelt zich nog de vraag of er niet te veel toezicht is? Docters van Leeuwen verzuchte onlangs cynisch dat hij hoopt in zijn leven nog (enkele) toezichtvrije zones te kunnen handhaven. En dat is precies de kern.
Het toezicht- en handhavingcomplex kent een onstuitbare interne dynamiek. Niet alleen is sprake van het ontginnen van voorheen toezichtvrije zones, maar toezicht en handhaving worden gestapeld. De doorsnee ondernemer krijgt de ene na de andere toezichthouder over de vloer, soms voor vrijwel vergelijkbare controles. En het einde is nog lang niet in zicht. Begin april pleitte de Consumentbond voor een nieuwe Autoriteit voor Consumentenzaken. Tjeenk Willink, vice-president van de Raad van State, stelt in De Raad in de staat, het jaarverslag 2003 van de Raad van State dat ‘het functioneren van de publieke sector wordt belemmerd door een oncontroleerbare ‘tussenlaag’ van rekenmeesters, toezichthouders, adviseurs en managers in de publieke, semi-publieke en private sector’.
 

Beleidsvervetting
De institutionele spaghetti wordt gestut, geborgd en gelegitimeerd door een heus leger van kapiteins ter land. Ambtenaren die praten en schrijven over toezicht en handhaving. Er is een groeiende disbalans tussen het aantal beleidsfuncties en operationele functies. Bureaucratieën investeren in a) Beleidsfuncties Algemeen en b) Beleidsfuncties Controle Toezicht en Handhaving.
De Beleidsfuncties Algemeen zijn verstrikt geraakt in een bureaucratisch moeras. Zij overleggen de hele dag, maken daarvan verslagen en produceren rapporten over toezicht en handhaving. De rapporten worden dikker en dikker. Rondom thema’s als Programmatisch Handhaven, Integrale veiligheid of PPS is de afgelopen tien jaar een waar beleidscircus van de grond gekomen. De relatie met de praktijk van handhaving en toezicht is lang niet altijd duidelijk.
Een nieuw fenomeen is de Beleidsfunctie Controle Toezicht en Handhaving. Het wantrouwen in de professionaliteit van de politie, inspecties, bijzondere opsporingsdiensten en (financiële) toezichthouders is dusdanig dat bataljons ambtenaren zich werpen op de controle van de praktijk. De aloude functie van de Inspecteur-Generaal van de Rijkspolitie wordt uit de kast gehaald en krijgt een nieuw jasje. De doelstellingen (de targets) dienen te worden gehaald en de Beleidsfunctionarissen Controle Toezicht en Handhaving houden met controlelijstjes de professionals van de straat.
Het gevolg is een operationele leegloop. Er zijn meer fte’s werkzaam in secundaire toezicht- en handhavingprocessen dan in primaire toezicht- en handhavingprocessen. Er is sprake van beleidsvervetting. Meer tijd en energie wordt gestoken in praten en schrijven over toezicht en handhaving dan in daadwerkelijke gedragsbeïnvloeding van burgers of ondernemingen.
Beleidsvervetting doet zich voor op de departementen, maar manifesteert zich ook in operationele diensten en organisaties.
 

Aantasting korte termijngeheugen
In de speelfilm Finding Nemo heeft het aandoenlijke visje Dory een vervelende aandoening: haar korte termijn geheugen is aangetast. Dit geldt ook voor de huidige generatie beleidsmakers Toezicht en Handhaving. Opborrelende problemen leiden tot een reflexachtig handelen met een hoog Pavlov-gehalte. De kennisbasis op grond waarvan beslissingen worden genomen wordt dunner en dunner. In de studie Met het oog op de toekomst van de Adviescommissie wetenschap en technologie wordt gesteld dat de kennisinfrastructuur van misdaad en misdaadpreventie de volgende kenmerken heeft: ad hoc, sterk beleidsgericht, gefragmenteerd en gefixeerd op kortetermijnbelangen. Het ambtelijke apparaat ten departemente is primair bezig om ‘de minister uit de wind te houden’ en niet met de inhoud. Consultants en wetenschappers leveren hapklare kennisbrokjes. Geen doordenking van de filosofische grondslagen van de rechtsstaat, noch de democratie.
Het ‘toezichtsysteem’ handelt om het handelen. Strategische vragen over nut en noodzaak van een nieuwe toezichthouder – maar misschien even belangrijk: hoe gaat het toezicht en de handhaving gestalte krijgen en wat willen we eigenlijk bereiken – worden niet meer gesteld. Doen! Haal de targets!
Een parallel kan worden getrokken met de discussie die op dit moment wordt gevoerd in de Verenigde Staten over de rol en verantwoordelijkheid van business schools. De stelling is dat de afgelopen tien jaar een ‘dumming down’ heeft plaatsgevonden in de opleiding. De leerstof wordt steeds simpeler. Studenten krijgen versnaperingen van oppervlakkige kennis over kleine onderwerpen die het goed doen in de business praktijk. Onmiddellijke, goedkope, oppervlakkige kennis. Alles staat in het teken van toepasbare kennis in de vorm van abstracte managementconcepten, handzame checklisten en andere techniekjes. Het verwijt is dat de ‘grote vragen’ en ‘grote thema’s’ niet meer aan de orde komen: individuele verantwoordelijkheid, ethiek en integriteit, de plaats van de onderneming in de samenleving, de ontsporingen van de markteconomie in een historisch perspectief et cetera. Indirect wordt een verband gesuggereerd tussen deze ‘dumming down’ en de grote financiële schandalen als Enron en Worldcom.
Ook het kortetermijngeheugen van de huidige generatie beleidsmakers in toezicht- en handhavingland is aangetast. Het meest tot de verbeelding sprekende voorbeeld is de toenemende roep om strafrechtelijke repressie. En dan in het bijzonder in relatie tot het functioneren van de politie. Er is een handhavingtekort. Er wordt te veel gedoogd. Dus repressie. Ergo: prestatiecontracten. De grote vragen worden in deze context niet meer gesteld. Wat is bijvoorbeeld de toegevoegde waarde van de politie? Welk effect sorteert het strafrecht? Welke andere handhavingstrategieën – van voorlichting, overleg, stimulering tot aan bestuursrechtelijke of civielrechtelijke modaliteiten – zijn toepasbaar?
 
Deze grote vragen zijn voor de politie reeds lang beantwoord in de klassiekers uit de politieliteratuur en de criminologie. Maar wie kent nog Ericsons Making Crime. A Study of Detective Work? Wie slaat wel eens Skolnicks Justice without Trial open? Is Patterns of Policing van Bayley vandaag de dag nog niet even relevant voor de beantwoording voor de discussie over ‘tegenhouden’ versus opsporing als toen? Wie citeert nog Overheidsgeweld van Van Reenen of zijn essay Het ijzeren politiebestel over de dynamiek binnen het politiebestel? Welke ambtenaar leent uit de bibliotheek Politiële Misdaadbestrijding van Fijnaut? De aantasting van het korte termijn geheugen wist de volgende inzichten uit:
– Politiewerk is oneindig gevarieerd en kenmerkt zich door de inzet van een groot aantal interventiestrategieën.
– Strafrechtelijke handhaving vormt een onderdeel van een geheel van interventiestrategieën. Louter repressie heeft in zichzelf een beperkte invloed op het criminaliteitsniveau in een samenleving. Het leidt hoogstens tot stabilisering van een bepaald misdaadniveau, maar eerder tot verplaatsing van criminaliteit (geografisch en misdaadmarkten), verharding c.q. ondergronds gaan van (georganiseerde) criminaliteit en kan op onderdelen de integriteit van de rechtshandhaving aantasten (corruptie, regelbreking, bijvoorbeeld in de IRT-affaire).
– Criminaliteit en verstoringen van de openbare orde zijn complexe maatschappelijke verschijnselen. De politie heeft niet of nauwelijks invloed op de dieperliggende oorzaken daarvan.
– Strafrechtelijke handhaving als oplossing voor criminaliteit en (on)veiligheidsgevoelens wordt maatschappelijk overschat.
– Strafrechtelijke handhaving vormt een wezenlijke schakel in de hele keten van organisaties die op enigerlei wijze toezicht, handhaving en/of opsporingsfuncties verrichten maar, zoals gezegd, haar invloed is per definitie beperkt.
– Een te grote nadruk op strafrechtelijke handhaving door de politie onderkent dit en legt bovendien een te grote verantwoordelijkheid bij de politie voor de oplossing van complexe maatschappelijke vraagstukken.
– Strafrechtelijke handhaving is een wezenlijk – doch beperkt – onderdeel van het geheel waarin eigen verantwoordelijkheid van bestuur, burgers, maatschappelijke middenveld en bedrijfsleven essentieel zijn. Deze verantwoordelijkheid dient nog meer te worden gestimuleerd.
– De toegevoegde waarde van de politie (in strafrechtelijke zin) is per definitie beperkt en wordt in het politiek-maatschappelijke debat (en beleid) een onevenredige waarde toegekend.
– De toegevoegde waarde van de politie ligt in haar aanwezigheid in de samenleving (symbolische waarde). Die aanwezigheid vindt plaats door middel van surveillance in de publieke ruimte. De toegevoegde waarde ligt in het bijzonder in de uitoefening van zachte dwang en harde macht (zwaardmachtfunctie; overheidsmonopolie fysiek geweld) om onwenselijk gedrag te corrigeren, dan wel te beperken.
– De toegevoegde waarde ligt in haar beschikbaarheid (zeven dagen in de week, 24 uur per dag). De politie is een frontlinieorganisatie en is door haar beschikbaarheid – en haar zwaardmacht – een unieke overheidsorganisatie.
– De toegevoegde waarde van de politie ligt in de ‘rugdekking’ die zij geeft aan het bestuur en aan maatschappelijke actoren, door te interveniëren, om de integriteit van het geheel en voornamelijk van de burgers binnen dat geheel te beschermen.
– Interventies zijn gebonden aan capaciteit en beschikbaarheid. Per definitie zijn deze interventies dan ook in aantal beperkt. De meldkamer kan zo veel meldingen uitzetten als er personeel en middelen beschikbaar zijn; de landelijke recherche kan zo veel strafrechtelijk onderzoeken uitvoeren als de capaciteit toelaat; hetzelfde geldt voor BRT’s, IFT’s en regionale en districtsrecherches.
– De toegevoegde waarde van de politie (in strafrechtelijke zin en in de openbare orde zin) ligt – gegeven de beperkte capaciteit – in het bijzonder ook in de tijdigheid van optreden (timing) en de professionaliteit.

Toezicht en handhaving worden niet uitsluitend door de reguliere politie gedaan. Een groot aantal inspecties, bijzondere opsporingsdiensten en (financiële) toezichthouders is belast met toezicht en handhaving. Over het functioneren van deze diensten en in het bijzonder de handhavingstrategieën bestaan klassiekers die ook niet meer worden gelezen.
De Australische criminoloog Braithwaite onderzocht de taken, bevoegdheden en onderhandelingsruimte van 108 Australische overheidsdiensten. Hij ontwikkelde een typologie van diensten met veel bewegingsvrijheid (de bemiddelaars, de minzame bottenbrekers). Diensten die zich meer aan ‘het boekje’ moeten houden; diensten die veel/weinig beleidsvrijheid en diensten die zich geheel aan de voorschriften moeten houden en niet kunnen onderhandelen met de belanghebbende. Hawkins en Thomas (1984) beschrijven ook verschillen in handhavingstrategieën tussen inspecties (‘regulatory agencies’) en de reguliere politie. Tegenover een deterrence strategy wordt een compliance strategy onderscheiden. Van de Bunt en Huisman schreven over verschillende handhavingstrategieën. Niemand citeert ze.
Deze dagen maakt Malcom Sparrow in Nederland furore met zijn The Regulatory Craft. Controlling Risks, Solving Problems, and Managing Compliance. Sparrow bespreekt een groot aantal handhavingstrategieën. Uitgesproken kritisch is Sparrow ten aanzien van een reactieve, strafrechtelijke, handhavingstrategie. Hij noemt zes kritiekpunten om het ineffectieve karakter ervan te onderstrepen:
1 Reactieve strategieën zijn vrijwel uitsluitend repressief van aard en leunen daardoor (te) eenzijdig op uitoefening van macht. Dat is iets anders dan gedragsbeïnvloeding vooraf, dat niet alleen minder confronterend is maar ook minder kosten met zich meebrengt. Hij noemt reactieve strategieën dan ook verkeerde instrumenten.
2 Daarenboven richten reactieve (meestal strafrechtelijke) strategieën zich overwegend op niet al te slimme burgers (‘failures’), zoals drugsverslaafden, veelplegers, drugskoeriers die (keer op keer) gepakt worden. Dit beperkt cliënteel wordt één voor één door het strafrechtelijke systeem gejaagd. Hierdoor blijft binnen het systeem geen tijd over om meer creatief en op een hoger abstractieniveau na te denken over alternatieve strategieën en meer permanente oplossingen te bedenken voor ruimere maatschappelijke probleemgroepen.
3 Per definitie is er sprake van een te late reactie: de misdaad is immers al gepleegd. Reactieve strategieën falen in het exploiteren van ervaringen en inzichten om preventieve strategieën te zien, laat staan deze te gebruiken.
4 De nadruk ligt op incidenten die zichzelf van buitenaf aandienen. De werkdruk wordt dan ook bepaald door externe factoren. Deze bepalen of en wat men gaat doen. Er is een te grote preoccupatie ten aanzien van wat wordt ‘opgedrongen’, terwijl andere problemen niet worden gezien, laat staan aangepakt.
5 Succes wordt deze dagen meer en meer afgemeten op basis van prestatiecontracten en statistisch meetbare grootheden. Dit leidt tot een interne fixatie op bepaalde problemen. Handhavingstatistieken zeggen op zichzelf niets over de aard en omvang van problemen die zijn opgelost, maar wel waar tijd aan is besteed. De kwaliteit van het werk is ondergeschikt geworden aan de kwantiteit. Sparrow benadrukt met andere woorden dat de verkeerde resultaten worden gemeten.
6 Hij argumenteert ook dat reactieve, strafrechtelijke, interventies slechts korte tijd zijn vol te houden. Er is sprake van een toename van wet- en regelgeving, waardoor de eisen, wensen en verlangens van het publieke en het bevoegd gezag eindeloos zijn, maar tegelijkertijd worden de capaciteit, noch de middelen van organisaties, substantieel uitgebreid. Bovendien leidt de reactieve strategie tot op- en verstoppingen in de justitiële keten. Het strafrechtelijke systeem verliest hierdoor een deel van zijn legitimiteit: rechtspleging kan niet meer voldoen aan de eisen van zorgvuldigheid (bureaucratische fouten) en bijvoorbeeld een snelle berechting.
 

Angst
Het lijkt wat wereldvreemd om het woord angst te gebruiken in de wereld van toezicht en handhaving. Toch is het niet te ver gezocht. Er zijn gradaties van angst te onderscheiden in het ‘toezichtcomplex’. Er bestaat angst voor bepaalde ‘targets’ als woonwagenbewoners (belastingvrijstaatjes), maar ook voor het instellen van strafrechtelijke vervolging van ondernemingen. Er bestaat angst voor de ‘tegenpartij’, zoals advocaten die voor cliënten (georganiseerde misdaad of white collar criminelen), kort gedingen aanspannen en dreigen met civiele procedures. Er bestaat angst voor negatieve publiciteit (imagoschade). Er bestaat angst voor creativiteit en innovativiteit in het toezicht en de handhaving vanwege de schaduwen van Van Traa. Er bestaat angst – of in ieder geval ver doorgeschoten wantrouwen – bij de politieke en ambtelijk elite over wat op de werkvloer gebeurt. Of niet zou gebeuren. Ergo: de stapeling van toezicht op het toezicht zelf. De angstfactor leidt tot risicomijdend gedrag. Er is op alle mogelijke niveaus sprake van onzekerheid- en angstreductie. In de publieke sector krijgen functionarissen een virtuele bonus voor risicomijdend gedrag. Ergo: de vlucht in de bureaucratie en de toenemende beleidsvervetting. Het ‘toezichtsysteem’ is daardoor, naast het houden van toezicht en de handhaving van wetgeving, ook veel tijd aan zichzelf kwijt.
 

Organisatorische guerrillastrijd
In Post-Fort. Evaluatie van strafrechtelijk onderzoek (Van de Bunt, Nelen en Fijnaut) wordt geconcludeerd dat sprake is van ‘een gebrek aan etiquette in de omgang met informatie’. Een eufemistische omschrijving van de diepgewortelde concurrentie binnen en tussen toezichthouders en handhavende instanties. In dit geval met name binnen de reguliere politie. Dit gebrek aan ‘etiquette’ is niet voorbehouden aan de periode die Fijnaut c.s. onderzochten en niet voorbehouden aan de politie. Dit gebrek is structureel van aard. Onder de oppervlakte van ‘het ketendenken’, ‘integrale veiligheid’ en bijvoorbeeld ‘publiekprivate samenwerking’ trekken kleine en grote Rambo’s ten strijde met slechts één doel: eigenbelang. Hun wapen: informatie. Van hoog tot laag worden informatieoorlogen gevoerd. Deze informatieoorlogen gaan ten koste van het algemene belang. De publiecke saeck, waar overheidsdienaren toch voor waren aangesteld, is ondergeschikt aan kleine en grote ego’s en bureaupolitieke belangen die zich manifesteren in doorgeschoten scoringsdrift.
Toezichthouders en handhavers functioneren in organisaties die, net als iedere andere organisatie, twee werkelijkheden kennen: een front stage en een back stage. De front stage werkelijkheid is de wereld van de glossy jaarrapporten, de beleidsplannen, de congressen, de formele samenwerkingsstructuren. Back stage wordt een ander toneelstuk opgevoerd. Dit toneelstuk kent een volstrekt andere dynamiek, heeft andere spelregels. Hier bestaan vriendschappen en blinde loyaliteiten, maar is ook sprake van intense haat, afgunst, irritaties en sluimerende ruzies.
Condoleezza Rice, in haar verhoor voor de 11/9 onderzoekscommissie begin april, stelde dat sprake is van een goede samenwerking tussen de FBI en de CIA. Het leidde tot grote irritatie bij een van de senatoren die haar in de rede viel en zei ‘dat iedereen die in Washington komt werken, op dag één weet dat deze diensten niet door één deur kunnen’. Deze intense concurrentie in toezicht- en handhavingland is structureel. Fijnaut analyseert deze institutionele strijd in een historisch perspectief in zijn proefschrift Opdat de macht ene toevlucht zij? Twee eeuwen politiegeschiedenis tonen een constant patroon van ‘guerres des flic’ aan. Politiediensten zijn ‘in oorlog’ met elkaar. Het resultaat is een vergaande verbrokkeling en versplintering van informatie. Er is te weinig intelligence in intelligence. Het is toch fascinerend te constateren dat sinds 1985 bijvoorbeeld binnen de Nederlandse politie door in het bijzonder de Algemene Rekenkamer is gewezen op Gordiaanse knopen in hard- en sofware van informatiesystemen. Nederland is ‘achttien vierkante kilometer’ groot en alleen al binnen de politie bestaan vele honderden verschillende informatiesystemen die niet met elkaar kunnen – en in voorkomende gevallen niet willen – communiceren.
 

Langzame edoch gestage verwurging van de onafhankelijkheid
Tjeenk Willink problematiseert ‘de oncontroleerbare ‘tussenlaag’ van rekenmeesters, toezichthouders, adviseurs en managers in de publieke, semi-publieke en private sector.’ Laten we de adviseurs en de rekenmeesters van deze laag eens nader bekijken.
In toezicht- en handhavingland worden voorverkenningen en evaluaties uitgevoerd door consultants en wetenschappers. Zij zijn een onderdeel van de ‘tussenlaag’. Niet alleen door voorverkenningen (haalbaarheidsstudies et cetera) en evaluatiestudies, maar in het bijzonder door de toenemende vermenging van advies enerzijds en meer traditioneel onderzoek anderzijds. Het leidt tot een toenemende belangenverstrengeling dat (in)direct de objectiviteit aantast. De ‘tussenlaag’ kenmerkt zich door ‘opdrachtafhankelijkheden’ die de objectiviteit van de onderzoeken, ook in toezicht- en handhavingland, aantast.
Er bestaat een vrijwel onzichtbaar netwerk van wederzijdse afhankelijkheden tussen opdrachtgevers en voormalig onafhankelijke beroepsgroepen. Wie betaalt, bepaalt. Wat opgeld doet in grote infrastructurele projecten als de Betuwe-route, de aanleg van de hogesnelheidslijn of de uitbreiding van Schiphol, waar keer op keer berichten opduiken over incidentele verwurgingpogingen, zien we dit ook in toezicht- en handhavingland. Jaarlijks geven ministeries, provincies en gemeenten miljarden euro's uit aan adviezen van deskundigen. Die adviezen moeten ervoor zorgen dat de politiek en de bureaucratieën goede beslissingen nemen, beslissingen die in het belang zijn van ons land. Berkhout, hoogleraar en oud-voorzitter van de Commissie geluidsnormen voor Schiphol, bindt de kat op het spek in een column in het NRC: ‘Maar grote politieke of economische belangen maken dat de conclusies van deze adviezen vaak van tevoren al vastliggen. De ‘onafhankelijke’ deskundigen worden geacht een advies af te leveren dat de gewenste conclusies ondersteunt. Ze moeten, hoe dan ook, naar het gewenste resultaat toewerken. Vaak gaan deskundigen door de knieën. De druk wordt hun te groot. Degenen die toch hun rug recht houden, worden op zijn zachtst gezegd het leven ongemakkelijk gemaakt. In ieder geval kunnen ze een vervolgopdracht wel vergeten. De vraag is of Nederland nog wel onafhankelijke deskundigheid kent’. Berkhout trok zich terug als voorzitter: ‘In naam was de commissie onafhankelijk, maar in werkelijkheid werden we beschouwd als een wetenschappelijke façade voor reeds uitgestippeld politiek beleid dat zeer omstreden was. Toen bleek dat de bevindingen van de commissie de politiek niet uitkwamen, werden ze niet alleen genegeerd, maar ook gemanipuleerd.’
Niet alleen de wetenschappelijke objectiviteit is in het geding. Ook die van de rekenmeesters: de accountants. Legio zijn de (inter)nationale voorbeelden dat de rekenmeester zijn oor laat hangen naar de opdrachtgever. Er mag dan in de wet zijn verankerd dat de accountant een verantwoordelijkheid heeft jegens het maatschappelijk verkeer, maar de verantwoordelijkheid jegens zijn continuïteit is even groot, zo niet groter. De accountant heeft opdrachtverantwoordelijkheden naar de toekomst toe. Het resultaat: nieuwe wetgeving en nieuwe toezicht op de ‘onafhankelijke’ accountant.
 

Politiek symbolisme: de terreur van de lege woorden
In de accountancy en de bedrijfseconomie wordt de term ‘in control’ gebruikt voor situaties waarin het management grip heeft op primaire werkprocessen en het interne toezicht (raad van commissarissen, raad van bestuur, aandeelhouders) daadwerkelijk wordt uitgevoerd. De hiervoor beschreven complexiteit in toezicht- en handhavingland wordt gesmoord met het uitdragen – en veelvuldig herhalen – van lege woorden. De veiligheidsproblematiek leidde tot de ontwikkeling van een aantal beleidsconcepten die in meer of mindere mate, de illusie creëerden dat wij als samenleving ‘in control’ waren: integrale veiligheid, publiekprivate samenwerking en ketensamenwerking. De beleidsvervetting werd ermee in gang gezet.
Een klein, maar zeer indringend wetenschappelijk geschrift van de Amerikaanse politicoloog Edelman komt in herinnering: Constructing The Political Spectacle. Hierin vinden we een doorwrochte analyse van het in wezen politieke karakter van beleidsprocessen – en dus ook in toezicht- en handhavingland – waarin ‘succes’ wordt afgemeten aan goed lopende zinnen zonder tastbare inhoud en niet aan daadwerkelijk resultaat in termen van gedragsbeïnvloeding, oplossingspercentages, daling van onveiligheidsgevoelens et cetera. Neen, volgens Edelman dient een onderscheid te worden gemaakt tussen woorden en daden: ‘words that succeed, and policies that fail’. De ironie is dat betrokkenen dat in wezen niet interesseert. Wel is het imago belangrijk: de persconferentie op het juiste moment, een optreden in NOVA of een positief krantenartikel.
De risicomaatschappij is geobsedeerd geraakt door het maken van plannen en het ontwikkelen van ‘arrangementen’die de burger een gevoel van veiligheid en zekerheid moeten geven. Om het beleid uit te voeren, wordt de ene na de andere toezichthouder in het zadel geholpen. Dit proces wordt versterkt doordat ‘veiligheid’ in sterke mate is gepolitiseerd. En omdat ‘veiligheid’ is gepolitiseerd, kan worden gescoord met nieuw toezicht. Met verruimde handhaving. Met gespierde taal waarmee de ‘politiek’ op de stoel zit van de uitvoerders. De ‘politiek’ stelt doelen – ‘veiligheid’ en het liefst integraal, daling criminaliteit met 25% in vier jaar – en voert prestatiecontracten in. De ‘politiek’ brengt omvattende beleidsplannen uit, maar sorteren zij enig effect? Of is dat eigenlijk niet belangrijk? Er is volgens Garland (The Culture of Control, 2001) sprake van een structurele ambivalentie tussen het politieke systeem en de uitvoerders. Hij noemt dit ook wel ‘beleidsschizofrenie’. Dit creëert een paradoxale situatie: ‘stuurbaarheid’ en ‘maakbaarheid’ zijn begrippen die inmiddels op vrijwel alle beleidsterreinen achterhaald zijn, dan wel met de grootst mogelijk voorzichtigheid en relativering worden gebruikt. Maar desondanks ijlt de geest van de ‘maakbare samenleving’ door in grootschalige beleidsprogramma’s rondom criminaliteit- en veiligheidsbeleid vanaf midden jaren tachtig, jaren negentig. Er is een lang ‘naijleffect’. De wortels liggen in het rapport Samenleving en criminaliteit (1985): Het is een appèl aan het maatschappelijke middenveld, de burgers en het bedrijfsleven om zelf en gezamenlijk te werken aan een veilige samenleving. Bestuurlijke preventie en eigen verantwoordelijkheid waren de speerpunten van het beleid.
Deze echo’s van de ‘maakbare samenleving’ zien we in het bijzonder in het idee van integratie van preventie en repressie, van politie/justitie en bestuur, van overheid en bedrijfsleven, van publieke functionaris en burger. De dominante ideologie wordt verwoord met de begrippen ‘integrale veiligheid’ en publiekprivate samenwerking. De term ‘win-win-situaties’ is ongemeen populair geworden. Kan hier een toezichthouder voor worden aangesteld om het gebruik van deze wezenloze kretologie uit te roeien?
‘Integraal’ staat voor volledig, allesomvattend, rekening houdend met alle factoren. Dit is te veel gevraagd. De programma’s zijn veel te pretentieus en roepen associaties op met de planeconomieën van een ter ziele gegaan politiek systeem. De heterogeniteit van het begrip veiligheid wordt allengs duidelijker. Veiligheid is een ‘containerbegrip’. Veiligheid is een ‘stretched concept’. Alles en iedereen wordt onder noemer ‘veiligheid’ geschaard, waardoor het begrip betekenisloos is geworden: uiteenlopende gevaren, risico’s, calamiteiten en catastrofes tot aan criminaliteit en terrorisme worden ertoe gerekend. Over causaliteit en samenhang praat niemand meer: overlast wordt samen met lawaai, stank en verloedering als ‘veiligheidsrisico’ genoemd, maar is leefbaarheid. Verkeersveiligheid (parkeeroverlast) en ‘graffiti’ worden in één adem genoemd met criminaliteit als en als ‘onveiligheid’benoemd. Ongerustheid over stijgende criminaliteit gaat vaak gepaard met bezorgdheid over andere risico’s die veiligheid bedreigen. Ergo: nieuwe wet- en regelgeving, nieuwe toezichthouders, uitbreiding van toezichttaken.

Het integrale veiligheidsbeleid en publiekeprivate samenwerking veronderstellen bovendien een gemeenschappelijke doelstelling, maar in de praktijk is sprake van bureaucratisering, botsing van belangen, bureaupolitiek, beleidsconcurrentie, afschuiving van problemen, afnemende aangiftebereidheid van burgers en het bedrijfsleven (strategische ontwijking). Integrale veiligheid wordt dan ook ‘nagenoeg ombecommentarieerd’ (Boutellier/Van Stokkom, 1995). Words that succeed, policies that fail. Het is opmerkelijk hoe dit begrip is gestoeld op ‘ideologie van sociale harmonie’ (De Haan, 2001) en is gebaseerd op overspannen verwachtingen rond het sturende vermogen van de overheid en de effecten van nieuw beleid. Vijftien jaar beleidsrapporten, vijftien jaar commissies, vijftien jaar integrale veiligheid, vijftien jaar congressen, vijftien jaar goed lopende zinnen zonder tastbare inhoud of wel veiligheidspoëzie heeft achteraf toch betrekkelijk weinig effect gesorteerd. Veiligheid – net als andere maatschappelijke processen – zijn veel minder maakbaar dan de ideologie veronderstelt.

Het ‘lege woorden’-argument wint nog eens aan kracht als we beseffen dat er vrijwel geen empirische kennis bestaat op grond waarvan valide uitspraken kunnen worden gedaan over de effectiviteit van die honderden inspecties, toezichthouders en handhavers. Omdat de kennisinfrastructuur van misdaad en straf vrijwel volledig is vervlochten met de reguliere politie en bijgevolg de geregistreerde criminaliteit waarop zij zich richt. Wat doen zij de hele dag en welk effect heeft datgene wat ze doen op justitiabelen? De grote boekhoudschandalen in de Verenigde Staten en West-Europa zijn niet door proactief toezicht en handhavingsgedrag boven tafel gekomen, maar door onderzoeksjournalisten. Toezichthouders lezen in de krant, dat er wat gaande is en komen dan in actie. Het is natuurlijk een karikatuur, maar zijn al die toezichthouders en handhavers wel zo professioneel? Zo effectief? Hebben we ze nodig?
 

Ten slotte
‘De afgelopen decennia is als gevolg van privatiseringen en het afstoten van overheidstaken een tussenlaag van semi-publieke en private bureaucratie ontstaan, die het politieke primaat frustreert, de uitvoerders belemmert en de burgers beperkt in hun publieke verantwoordelijkheid, aldus Tjeenk Willink, vice-president van de Raad van State in het recent uitgebrachte jaarrapport van de Raad. ‘Om de macht van dit ‘hechte verbond’ te doorbreken roept Tjeenk Willink Kamerleden op de resultaten van beleid weer op de voet te gaan volgen. Ook moet worden erkend dat de uitvoerders (artsen, leraren en agenten) de echte deskundigen zijn als het aankomt op het oplossen van problemen. Verder zou het particuliere initiatief meer ruimte moeten krijgen.

Ik heb zeven toezicht- en handhavingplagen onderscheiden. Op grond hiervan pleit ik voor het opnieuw doordenken van de achtergronden, doelstellingen, functioneren en organisatieprincipes die ten grondslag liggen aan het ‘toezichtcomplex’. Het ontbreekt aan een visie die in ons land ten grondslag zou moeten liggen aan de inrichting van toezicht en handhaving in ons land. De Pavlov-reacties (meer mensen, meer middelen, nieuwe bevoegdheden, et cetera) dragen alle kenmerken van ‘structureel incidentalisme’ in zich. Ik formuleer zes uitgangspunten voor de toekomst van toezicht en handhaving:
1 Versimpeling
Het ‘toezichtcomplex’ is nodeloos complex. Op verschillende niveaus kan versimpeling worden bereikt. Op lokaal niveau kan een einde worden gemaakt aan de institutionele spaghetti door integratie van toezichthouders in één gemeentelijke dienst onder te brengen. De lijnen zijn dan korter, binnen de dienst vindt integratie van informatiesystemen plaats en de moeizame planning en acties in het kader van het ‘integrale veiligheidsbeleid’ zijn opgelost. De beleidsvervetting wordt hiermee tevens tegengegaan. De kapiteins ter land in het beleid worden omgeschoold tot BOA.
De in gang gezette integratie van financiële toezichthouders wordt voortgezet. In navolging van Groot-Brittannië wordt het toezicht in een enkele organisatie ondergebracht.
De vele nieuwe toezichthouders op het economische domein (Voedselautoriteit, Opta, Nma en anderen) worden geïntegreerd tot een Economische Autoriteit.
Er komt een nationale politie.
2 Ingetogenheid
De onzekerheid- en angstreductie in de vorm van opwaardering van repressie wordt een halt toegeroepen. Er zijn veel meer intelligente handhavingstrategieën voorradig: communicatie, voorlichting, overleg, bemiddeling, bestuursrechtelijke sancties en publiciteit (‘naming and shaming’).
3 Deskundigheid
In plaats van de automatische uitbreidingen in termen van met name personeel wordt veel meer en veel eerder geïnvesteerd in kwaliteit. Kwaliteit van vooropleidingen. Kwaliteit van aanvullende opleidingen. Tevens wordt een systeem van education permanente ingevoerd voor het hele ‘toezichtsysteem’.
4 Ontbureaucratisering
Het mes wordt gezet in de beleidsvervetting. De disbalans tussen beleids- en operationele processen wordt hersteld.
5 Vertrouwen, verantwoordelijkheid en vriendschap
Het is van essentieel belang dat binnen het ‘toezichtcomplex’ wordt gewerkt aan het herstel van vertrouwen, inhoud wordt gegeven aan individuele verantwoordelijkheid en nieuwe vriendschappen ontstaan.
Weber schrijft over de drie kwaliteiten van een echte politicus, maar waarom niet ook een toezichthoudende ambtenaar of een andere handhaver der wet, te weten: hartstocht, verantwoordelijkheidsgevoel en inzicht. Het lijken op het eerste gezicht oubollige, achterhaalde, begrippen maar zij zijn van wezenlijk belang.
Tegenwoordig spreken we over human resource management en hebben daarvoor balanced score cards, maar waar het om gaat, is dat leiders vertrouwen hebben in uitvoerders en andersom dat de uitvoerders vertrouwen hebben in de (politieke) leiders. Waar het om gaat is dat motivatie en betrokkenheid aanwezig zijn. In een inleiding tot de politieke filosofie van Woldring trof mij indertijd een hoofdstuk over vriendschap. Hij traceert vriendschap in de Griekse en Romeinse Oudheid. In die tijd werd vriendschap niet alleen gezien als een relatie die uitsluitend behoorde tot de privé-wereld. Vriendschap strekt zich ook uit tot publieke relaties en publieke verantwoordelijkheden. De publiecke saeck is gediend bij een betrokken en gemotiveerd publiek ‘toezichtcomplex’.
6 Reflectie
De door de AWT-studie geconstateerde gefragmenteerde kennisinfrastructuur over misdaad en straf is natuurlijk verontrustend. De ‘hijgerige’ ad hoc kennis waarop het handelen is gebaseerd, is onverantwoordelijk. Naast controle en handhaving raakt het ‘toezichtcomplex’ aan democratische beginselen: wie bewaakt de bewakers? Er is een grote behoefte aan meer reflectie, niet alleen door enkele ‘klassiekers’ uit de kast te trekken. Dit is in zichzelf onvoldoende. Een alternatief is de instelling van een Staatscommissie voor de inrichting van de toezicht- en handhavingstructuren.