Tijdschrift voor de politie

Wie zoals ik, jaar in jaar uit, de begrotingen van BZK en Justitie  over politie en veiligheid leest, krijgt een wat zorgelijk wereldbeeld. In de beleidsteksten bij de begroting wordt immers altijd breed uitgemeten wat er allemaal (nog) niet zo goed gaat en wat het kabinet daar het komende jaar allemaal aan gaat doen. En dat is, jaar in jaar uit, veel.
Gegeven de vele goede voornemens in vorige begrotingen, verbaast me dat altijd een beetje. Betekent het dat de eerdere maatregelen van het kabinet of zelfs van voorgaande kabinetten niet effectief gebleken zijn? Of zou het betekenen dat de problemen waar we mee geconfronteerd worden, nog sneller veranderen dan ik al dacht. Of, een nog wat cynischer gedachte, zou het misschien betekenen dat ieder kabinet en niet te vergeten de ambtenaren daarachter, telkens weer wil(len) laten zien wat voor brede visie men heeft en hoe ondernemend men de problemen voortaan gaat aanpakken? Ondernemender natuurlijk dan voorgangers en zelfs nog ondernemender dan hetzelfde kabinet een jaar eerder.

Een licht cynisme is dus bijna niet te vermijden, als je te veel en te vaak departementale begrotingen leest. Dit cynisme is gecombineerd met een zekere verbazing, verbazing over de naïviteit waarmee in Den Haag kennelijk nog steeds wordt gedacht dat de samenleving maakbaar is. Met wat geld, wat nieuwe regelgeving en al weer een nieuw departementaal of interdepartementaal arrangement, denkt men de problemen wel op te kunnen lossen.
Het valt niet te ontkennen dat problemen steeds sneller veranderen, dat ze vaak hardnekkiger zijn dan in het verleden en dat zich ook telkens weer nieuwe problemen voordoen. Dat geldt in het algemeen, het geldt voor veiligheid wel zeer in het bijzonder.

Hoe kort geleden is het dat we dachten bedreigingen door infectieziekten als pokken en polio de baas te zijn? Totdat aids, vogelpest en BSE zich aandienden. En hoe veel korter nog is het geleden dat we dachten redelijk greep op terrorisme te hebben? Hadden we niet veel geleerd na München 1972, van bezettingen en van kapingen van vliegtuigen, treinen of zelfs cruiseschepen? Tot we verrast werden door terroristen die zelfs aan het eigen leven geen enkele waarde meer hechtten. New York 11 september 2001 was een breekpunt, maar dat gold ook voor de opkomst van zelfmoordcommando's in allerlei landen. Net toen we dachten terrorisme onder controle te hebben, stak het in een andere vorm de kop weer op. En dat is bijna steeds het geval, met veiligheid.
Ook in Nederland. De droge zomer van 2003 leerde ons dat niet al onze dijken zo betrouwbaar zijn als we dachten. Eerder hadden Enschede en Volendam ons al peperdure lessen geleerd omtrent explosie- en brandveiligheid. Zelfs moderne balkons bleken minder betrouwbaar dan we dachten. Als we er al over nadachten.
 
De illusie dat we het allemaal goed onder controle hadden, bleek precies dat: een illusie. Geen wonder dat de overheid zich breed zorgen maakt over onveiligheid en in allerlei vormen beleid ontwikkelt om het (nog) veiliger te maken. Niemand – politicus noch ambtenaar – heeft behoefte aan een hedendaagse variant van de parlementaire enquête Bijlmer.
Liever te veel gedaan dan te weinig. Misschien weten we nog niet precies wat het probleem is, maar laten we er toch vooral al wat aan gaan doen. Aan al die wetenschappers, die jaren nodig hebben om een fundamentele oplossing op het spoor te komen, hebben we niks. Zo luidt ongeveer de redenering van de doeners, die momenteel op veel plaatsen aan de macht zijn.
Op korte termijn is voor een dergelijke pragmatische benadering veel te zeggen. Je kunt er zeker mee scoren, al is het maar omdat de eerste aanpak van een probleem bijna altijd wel enigszins rendeert. De allerergste overlast en ellende laten zich wel aanpakken, als je er wat meer tijd en menskracht in investeert. Maar zal een pragmatische aanpak op lange(re) termijn werken? Lossen we de problemen wel echt op? Weten we wat de oorzaken zijn en wat we daaraan kunnen doen? Weten we wat werkt?
 

Handen uit de mouwen
In het post-Fortuyn-tijdperk is het inderdaad bon ton om te roepen dat we gewoon aan het werk moeten. Geen nieuw beleid, maar daden. Dat is de boodschap. Ook in die boodschap schuilt een kern van waarheid. Het is immers waar dat er in het verleden veel te veel beleid is gemaakt dat nooit werd uitgevoerd. Nota's waarover lang werd gevochten en die vervolgens stof lagen te vergaren in een bureaula. Veel lokale integrale veiligheidsplannen zijn meer verplichte nummers dan echte sturingsinstrumenten.
Niet de politieke keuzes staan centraal – wat vinden we in dorp X of stad Y belangrijk – maar meer hetgeen men toch al doet. Middelen en instrumenten domineren, in plaats van analyses en strategieën. En her en der vertoont het papieren beleid dan ook nog alle trekken van het bureaupolitieke en interorganisationele gevecht dat eraan voorafging. Soms zo sterk, dat al bij voorbaat vast staat dat het beleid onuitvoerbaar is.

Het gaat echter veel te ver, om beleidsvorming dan maar volledig overboord te zetten ten gunste van actie. Dan dringt zich namelijk onvermijdelijk de vraag op, wie wat moet doen, waarom en met welke middelen. In een zwaar overvraagd gebied als veiligheidszorg is beleid – het weloverwogen stellen van prioriteiten door het bevoegd gezag en de politiek – absoluut nodig.
Dat betekent natuurlijk niet dat elke poging tot beleid zonder meer moet worden toegejuicht. Er zijn vreselijke zwamverhalen in omloop – ik zal voorbeelden vermijden – waarin kiezen tot het uiterste wordt voorkomen.
Die ontsporingen zijn echter niet maatgevend. Maatgevend moet de noodzaak zijn politiek-bestuurlijke prioriteiten te stellen vanuit een bepaalde visie op veiligheidsproblemen en op wat de overheid daar wel en niet (zeker zo belangrijk!) aan kan doen. 'Heldere keuzen', in het moderne jargon.
 

Hoop?
Hoe scoort dit kabinet, gezien de begrotingen, als er keuzes moeten worden gemaakt? Voor een deel is er weinig nieuws onder de zon en hebben de begrotingen een hoog déjà vu-gehalte. Dat komt doordat het kabinet eerder aangekondigd of voorgenomen beleid uitvoert en uitbouwt. Een lijn waarmee men het moeilijk oneens kan zijn. Maar ook een lijn die niet verrast, die niet uitmunt door vernieuwing of door creativiteit.
Op veiligheid wordt niet bezuinigd. Integendeel. Het kabinet trekt er het komende jaar weer meer geld voor uit. De afspraken die indertijd, bij de vorming van dit kabinet, gemaakt werden, komt men na. In het licht van enorme bezuinigingen elders op de rijksbegroting is dat allerminst vanzelfsprekend. Het onderstreept dat het kabinet veiligheid echt belangrijk vindt.

Richtinggevend voor het besteden van het (extra) geld is ook in 2005 het Veiligheidsprogramma, zoals dat in 2002 werd vastgesteld. Dat betekent dat het geld in belangrijke mate aan repressie wordt besteed. De politiesterkte is inmiddels op niveau en wordt op het peil van ruim 51.000 gehandhaafd. Maar de politie moet zich ook meer op haar kerntaken gaan richten. 'De handhaving van de politie [sic, AC] is te zeer in het gedrang gekomen. Vooral taken op het gebied van de hulpverlening en de regievoering over de veiligheid horen bij anderen thuis' (BZK, p. 25).
Anders gezegd: de politie moet zich op één kerntaak gaan concentreren en (nog) veel meer aan handhaving gaan doen. Dat blijkt ook. Meer staandehoudingen moeten resulteren in een hoger aantal boetes, in meer zaken die naar het OM gaan en in meer veroordelingen.
Daarom komen er meer rechters en meer cellen (720 reguliere cellen extra, 25 tbs-plaatsen en 80 extra plekken in jeugdinrichtingen). Ook het aantal meermanscellen wordt verder uitgebreid, met minstens 1500.
Er wordt celcapaciteit gereserveerd voor hen die boetes niet betalen of taakstraffen verzaken (1200 cellen) en om veelplegers maximaal twee jaar van de straat te houden (550 cellen). Justitie krijgt voor deze en andere maatregelen € 300 miljoen extra. Het is meer van hetzelfde en minister Donner van Justitie bevestigde dat zelf, met een grap bij de presentatie van zijn begroting, 'Er staat niets nieuws in, dus is er ook niks uitgelekt' (de Volkskrant ,22 september 2004).
Bovendien is het einde nog niet in zicht. In het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006 is afgesproken dat in 2006 het aantal uit staandehoudingen voortkomende boetes en transacties met ten minste 180.000 is gestegen ten opzichte van 2002. Hoeveel van die zaken het OM zullen bereiken, valt niet te voorzien. Dat is afhankelijk van de lokale keuzes (Justitie, p. 66).

Over de haalbaarheid van dergelijke prestatieafspraken bestaat opeens groot optimisme. 'Mede door efficiencymaatregelen slagen de korpsen erin de gevraagde intensiveringen van de opsporing en handhaving te realiseren' (BZK, p. 9). Volgens de begroting zou de politie zelfs meer presteren dan eerder werd afgesproken. In een persbericht van het NPI heet het dan ook (21 september 2004) 'dat de politie prima presteert en zelfs beter dan afgesproken in de prestatiecontracten. Zo werden er 6,7 procent meer verdachten aangehouden en is het aantal boetes uit staandehoudingen met 25 procent gestegen. Daarnaast zijn burgers tevredener over de politie en voelen zij zich veiliger'.
Dat laatste is natuurlijk het belangrijkste. Het gaat immers niet louter om productie (output), om steeds meer processen-verbaal. Het gaat uiteindelijk om de maatschappelijke effecten van die productie (outcomes), de invloed van meer politiewerk, voorzover aantoonbaar, op objectieve en subjectieve onveiligheid.
Andere bronnen  lijken overigens te bevestigen dat de strijd tegen sociale onveiligheid wel degelijk enig succes heeft. Niet alleen nemen de prestaties van de politie toe (output), maar ook nemen sommige vormen van criminaliteit af. Bovendien voelen mensen zich wat veiliger (outcomes). Het is vooral de relatief simpel te bestrijden vermogenscriminaliteit die afneemt, geweldsdelicten vertonen nog steeds een stijgende lijn. Zorgelijk is ook dat dat geweld zich steeds meer binnenshuis afspeelt. Ook overlast van onder meer hangjongeren en verslaafden lijkt nog niet echt af te nemen (BZK, p. 9).

Slechts incidenteel lijkt het besef te leven dat strenger handhaven alleen niet zaligmakend is: 'Deze versterking van het toezicht staat niet op zichzelf, maar maakt deel uit van een bredere, ook bestuurlijke, inspanning om de zorg voor de openbare ruimte te verbeteren ( waarbij fysieke en sociale maatregelen hand in hand gaan).' (Justitie, p. 66). Mooi denk je dan; maar wat jammer dat dat allemaal niet wat verder in de begroting geconcretiseerd wordt. Hier zeker geen harde streefcijfers, waarop bewindslieden en ambtenaren ooit afgerekend kunnen worden.

Minister Remkes is zo tevreden over de prestaties van de politie dat hij meer wil. 'De recente positieve ontwikkelingen kunnen aanleiding geven om de huidige ambities uit het Veiligheidsprogramma te actualiseren. Dit zou bijvoorbeeld kunnen leiden tot het aanscherpen van de prestatieafspraak met de korpsen over het aantal verdachten dat aan het Openbaar Ministerie wordt aangeleverd' (BZK, p.9.). Natuurlijk zal dat in goed overleg met de ketenpartners gebeuren. Toch kan men zich afvragen of een beter presterende politie hier niet in haar eigen zwaard valt.
 

Doorgaan, maar…
Op zich is er natuurlijk niets mis met het doorzetten van beleid dat eerder afgesproken of toegezegd werd. Integendeel, als je de politiek iets kunt verwijten is het wel het incidentalisme van de afgelopen jaren. Elke rimpeling dreigt, onder meer door mediadruk en Kamervragen, tot weer een koerswijziging te leiden.
Een voorbeeld uit het afgelopen jaar is de hype rond de bolletjesslikkers. Na alle rumoer daarover meldt minister Donner nu (Justitie, p. 12) dat de invoer in Nederland en de doorvoer van cocaïne via Schiphol sterk verminderd is. Niet onaannemelijk, gegeven de 100-procentcontroles op risicovluchten. De vraag of dat ook betekent dat de totale in- en doorvoer verminderd is, komt wijselijk niet aan de orde.
Een voorbeeld van incidentalisme in de begroting 2005 is het uittrekken van 50 miljoen extra voor veiligheid op scholen. Kennelijk een reactie op de dramatische moord op de adjunct-directeur van het Terra College, begin 2004. Volstrekt onduidelijk blijft of er ook echt over nagedacht is. Waar komt de hoogte van zo'n bedrag vandaan? En wat gaan we er dan precies mee doen? En gaan we ook kijken, op termijn, of het extra geld problemen oplost?

Kortom, met het echt uitvoeren van eerder afgesproken beleid is niets mis. Eerder is het probleem dat we telkens met ad-hocmaatregelen op incidenten reageren.
Vanwaar dan toch dat licht gevoel van onbehagen? Waarschijnlijk heeft dat vooral te maken met het verregaande simplisme van de door het kabinet gekozen benadering. De ongefundeerde beleidstheorie achter het beleid is dat meer repressie helpt. Zelfs oppervlakkige en weinig gerichte repressie, in de vorm van min of meer 'random' staandehoudingen (preventief fouilleren).
Ook het zware accent op prestatiesturing past hier bij. Het leidt immers, als het tegenzit, maar al te gemakkelijk tot een vlucht naar het simpeler en beter te kwantificeren politiewerk. Al te gemakkelijk wordt verondersteld dat meer staandehoudingen, processen-verbaal, boetes en veroordelingen wel zullen leiden tot meer veiligheid.
Als lichtend voorbeeld wordt daarbij naar Giuliani's zero tolerance-beleid in New York verwezen. Dat die relatie ook voor Nederland geldt, is echter allerminst zeker. Bewijs daarvoor is niet voorhanden, zoals Bruinsma e.a. (2004) in een recente studie naar onze kennis op het gebied van stedelijke veiligheid laten zien. Of zoals Huberts en van den Heuvel (in: Muller, 2004, p. 500) het in een bijdrage over sturing van veiligheid formuleren: 'Wie veiligheid wil door te sturen op outcome moet op z'n minst bewijzen dat er in dit opzicht een relatie tussen output en outcome bestaat'.

Toch lijkt het op meer repressie gerichte beleid een zeker succes niet ontzegd te kunnen worden. Maar (helaas) juist niet op het punt van serieuze delicten in de geweldssfeer. Het lijkt het vermoeden te bevestigen dat het huidige beleid vooral invloed zal hebben op relatief simpele vermogensdelicten. De 'wicked problems' op het terrein van geweld en allerlei vormen van overlast laten zich zo makkelijk niet aanpakken.
Hoopvol is wel dat het kabinet ook nog al wat nieuwe plannen heeft om het geweld in de samenleving verder aan te pakken. Optreden tegen huiselijk geweld scoort daarbij hoog. En terecht. Er is alle reden om aan te nemen dat de culture of violence die hier vaak heerst, later breed in de samenleving doorwerkt als de slachtoffers of toeschouwers van weleer volwassen zijn geworden (cf Justitie p.12). Begin 2005 komt het kabinet met een 'verkenning geweld' die tot een brede aanpak van het geweld in onze samenleving moet leiden.
Ook de ruime aandacht in de Justitiebegroting voor jeugdbeleid is wat dat betreft positief.

Een bron van onbehagen vormt ook de manier waarop het kabinet met het lokale integrale veiligheidsbeleid omgaat. Aan het belang wordt lippendienst bewezen. Aan de gemeenten worden eisen gesteld. Maar daar blijft het wel zo'n beetje bij. Van de kordate aanpak die bij sturing van politie en justitie de boventoon voert, vinden we hier weinig terug. In de begrotingen wordt weliswaar onderkend dat het nodig is 'op lokaal niveau de nodige obstakels uit de weg te ruimen', maar veel verder dan die constatering komen de bewindslieden niet: ' Om de lokale ketenpartners hierbij te ondersteunen, zal het in 2004 ingezette offensief in 2005 worden voortgezet. Dit betekent dat met lokale partners knelpunten in kaart worden gebracht en worden opgelost' (Justitie, p. 11).
Het steekt, in al zijn vaagheid, schraal af bij de wijze waarop elders 'en detail' gestuurd wordt. Bovendien is het ook een miskenning van de problemen die zich momenteel in het lokale veiligheidsbeleid voordoen en die een nieuwe impuls of doorstart dringend noodzakelijk maken (cf. Cachet en Ringeling, in Muller 2004).
 

Zorg
Zorg is er, wat de politie betreft, vooral over de snel toenemende centrale Haagse macht. In de media spitste de discussie zich het afgelopen jaar vooral toe op de mogelijke invoering van één nationale politie. Maar er gebeurt in Den Haag veel meer en het gebeurt, opvallend genoeg, veel eerder dan velen denken.
Via wetsontwerpen inzake de politie, die nu al bij de Kamer liggen, trekken de ministers veel macht naar zich toe. Via de (concept)nota crisisbeheersing doorbreken ze bovendien de reguliere verhoudingen in het binnenlands bestuur. Hét trefwoord dit najaar is 'doorzettingsmacht'.

Ooit was het zo dat de ministers van BZK en Justitie samen verantwoordelijk waren voor de politie. Niet dat dat echt veel voorstelde, want het ging vooral over landelijk beheer en niet of nauwelijks over de inhoud van het politiewerk. Met een zekere gretigheid riepen ministers, vaak naar aanleiding van Kamervragen, 'dat ze daar niet over gingen'. De Kamer nam ze dat overigens lang niet altijd in dank af.
Toen was er een moment dat BZK de zeggenschap over de politie definitief naar zich toe getrokken leek te hebben. Dat was met name het moment waarop Paars II tot stand kwam en Justitie van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) werd beroofd. Dat ging naar BZK. En het leek alsof er eindelijk één departement voor de politie verantwoordelijk was geworden.

Hoe anders ziet de Haagse arena er inmiddels weer uit. Justitie bemoeit zich meer dan ooit met de politie. BZK heeft de terreinwinst van weleer allerminst kunnen consolideren. En samen sturen de ministers van BZK en Justitie meer dan ze ooit gedaan hebben. Ook inhoudelijk.
Het breekpunt, achteraf gezien, was hetzelfde Paars II. De toen aantredende minister van BZK had verstand van politie. Niet voor niets was hij meer dan vijftien jaar bevoegd gezag en later ook korpsbeheerder geweest van een van de grootste korpsen. Hij wilde niet alleen beheren, maar ook inhoudelijk sturen. Dat gebeurde ook. De eerste voorzichtige aanzet daartoe is vooral te vinden in het Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2001 (1999).
Daarna is het snel gegaan. De ministers van BZK en Justitie zijn steeds meer en steeds dwingender gaan sturen. Het Landelijk Kader en de prestatieafspraken met de korpsen en korpsbeheerders stellen de ministers in staat steeds gedetailleerder aan te geven wat de korpsen moeten doen en vooral ook moeten laten (zie bijvoorbeeld de brief over kerntaken van de politie, van de ministers BZK en Justitie aan de Tweede Kamer, 15 juli 2004, 29 628, nr. 4 ).

Ik vraag me oprecht af of velen binnen de politie en binnen het lokale bestuur – burgemeesters voorop – wel beseffen hoe snel en drastisch BZK en Justitie aan het ingrijpen zijn in het inhoudelijke politiebeleid. Ik heb het dus niet over het centraal kopen van auto's, verbindingsmiddelen of computers. Ik heb het over inhoudelijke prioriteiten, over wat de politie moet doen en laten.
De Haagse centralisatie drift mag niet onderschat worden. De instelling van de nationale recherche – inmiddels een kleine duizend formatieplaatsen – is er een voorbeeld van. Dat is nog een voorbeeld dat voor velen acceptabel is, omdat het in het kader van de strijd tegen zware georganiseerde, grensoverschrijdende criminaliteit nog redelijk valt uit te leggen. De bemoeienis van de ministers gaat echter veel verder. Ook op heel andere onderdelen van het politiebeleid.

Bij de Kamer ligt een wetsvoorstel (TK 2003/2004, 29 200 VII, nr. 4) dat hun vergaande inhoudelijke en personele bevoegdheden geeft.
Korpsbeheerders , die voortaan door de Kroon als zodanig benoemd worden, kunnen voortaan door de minister ter verantwoording worden geroepen over de uitvoering van landelijk bepaald politiebeleid. Een novum.
Dat geldt ook voor de mate waarin de ministers inhoudelijk het beleid van de politie gaan bepalen: 'De minister van BZK formuleert samen met de minister van Justitie centrale doeleinden van het politiebeleid.' De ministers van BZK en Justitie stellen vierjaarlijks 'hoofdlijnen vast voor de taakuitvoering van de Nederlandse politie', de minister van BZK doet dat ook voor het beheer. Op basis hiervan 'stellen de minister(s) per politieregio landelijke doelstellingen op regionaal niveau vast'. Uitwerking vindt plaats in het regionaal beleidsplan en de regionale begroting. Als dat onvoldoende gebeurt, kan door toetsing of aanwijzing ingegrepen worden in regionaal beleid; 'doorzettingsmacht' heet dat in het jargon van Balkenende II. 'De korpsbeheerder legt', zo staat er tenslotte, 'rechtstreeks verantwoording af aan de minister(s) (BZK, pp. 28/29).
De suggestie die wel gewekt wordt – onder meer in een persbericht van de RVD van 9 juli 2004 – dat 'versterkte sturing door de ministers geldt voor typische beheerszaken als de bedrijfsvoering van de korpsen' is dus aantoonbaar onjuist. De wetsontwerpen zijn, zo blijkt uit het voorgaande, duidelijk ook bedoeld om inhoudelijk te kunnen sturen.
Bovendien is de politie de enige organisatie waar telkens weer de indruk wordt gewekt dat sturing op middelen (beheer) geen consequenties heeft voor de zeggenschap over de inhoud van het werk (gezag). Onzin natuurlijk. Wat je inhoudelijk wel of niet kunt doen, heeft alles te maken met hoe je geld, personeel en andere middelen toewijst en verdeelt.

Bij de Kamer ligt ook een wetsontwerp dat beoogt de samenwerking tussen politieregio's op het gebied van beheer 'beter te structureren en transparanter te maken'. 'Het geeft de minister van BZK meer greep op die samenwerking.' (BZK, p. 29).
Wie denkt dat de instelling, op 20 september 2004, van de Stuurgroep evaluatie politieorganisatie (www.minbzk.nl/veiligheid/politie/persberichten) betekent dat Den Haag pas op de plaats maakt wat betreft centralisatie van politiebevoegdheden, komt dus bedrogen uit. Als de stuurgroep volgend jaar zomer rapporteert, hebben de ministers de touwtjes van de Nederlandse politie al stevig in handen. Tenzij de Kamer roet in het eten gooit.
Als dat niet gebeurt, lijkt het politiebestel in 2005, ook zonder het werk van de stuurgroep, in de verste verte niet meer op het op afstand gestuurde bestel op basis van de Politiewet 1993.
 
Of dergelijke ontwikkelingen goed of slecht worden gevonden, hangt sterk af van het perspectief op politiewerk dat men hanteert. Wie politie vooral ziet als de zwaardmacht van een (centrale) overheid, zal de ontwikkelingen toejuichen.
Wie, zoals ik, politie vooral ziet als een lokale functie, als het handhaven van rechtsorde en openbare orde binnen een bepaalde context, zal de centralistische ontwikkeling als een bedreiging zien. Een bedreiging, op den duur, voor lokaal maatwerk en voor maatschappelijke en politiek-bestuurlijke inbedding van de politie.

In reacties op de begroting 2005 hebben het Korpsbeheerdersberaad (Kbb) en de Raad van Hoofdcommissarissen inmiddels gepleit voor het nu niet in behandeling nemen van de wetsvoorstellen. De politie acht de wetsvoorstellen 'overbodig', gezien het succes van de resultaatafspraken. De nieuwe voorzitter van het Kbb, Cohen, noemt in een brief aan Remkes en Donner de voorstellen inconsistent en onvoldoende doordacht en pleit eveneens voor wachten tot de evaluatie van het bestel is afgerond (de Volkskrant, 30 september 2004). Ook de VNG stelt zich in haar jaarlijkse ledenbrief kritisch op: 'Het wetsvoorstel tot het versterken van de bevoegdheden van de minister levert geen bijdrage aan het vergroten van de efficiency van de politieorganisatie'.
 

Nog meer zorg
De Haagse neiging tot (hernieuwd) centralisme is veel ruimer dan alleen maar de zeggenschap over de politie. VNG-voorzitter Deetman luidt de alarmbel in een interview met de NRC (30 september 2004): 'Het Rijk denkt te centraal'.
Deetman verwijst naar voorbeelden als de kabinetsvoornemens inzake de gekozen burgemeester, invoering van landelijke politie en afschaffing van de onroerend zaak belasting (OZB). In de open evaluatie van het politiebestel heeft hij weinig vertrouwen: 'Het kabinet zegt dat het om evaluatie gaat, maar stuurt feitelijk aan op nationalisering van het bestel. Wordt Nederland daar veiliger van? Nee, integraal veiligheidsbeleid bereik je alleen op lokaal niveau, in samenwerking met alle lokale partners en instanties die daarmee te maken hebben. Dat kun je bij nationalisatie wel vergeten. Politiewerk vindt op straat plaats, niet op het ministerie. Dan is de schaal te groot'.
De houding van het kabinet typeert Deetman als: 'alles wat op centraal niveau kan worden geregeld, is per definitie goed. Dat is een rare houding en niet passend bij onze gedecentraliseerde eenheidsstaat'.

De toch al bestaande neiging tot Haags centralisme is de laatste jaren nog verder in de hand gewerkt door enerzijds de constatering dat de huidige rampen- en crisisbeheersingsorganisatie niet voldoet en anderzijds de nieuwe terrorismedreiging, sinds 11 september 2001 (New York) en (in Europa) vooral ook 11 maart 2004 (Madrid).
Dat de bestaande rampen- en crisisorganisatie aan een herijking toe is, wordt door niemand betwist. Het kabinetsvoornemen om op korte termijn te komen tot integratie van blauw, rood en wit (politie, brandweer en geneeskundige hulp, GHOR) in veiligheidsregio's, kan op brede steun rekenen. Maar over de wijze waarop verschillen de betrokken partijen nog wel aanzienlijk van mening.
Vooral de door het kabinet voorgestane krachtige besturen van de veiligheidsregio's stuiten op verzet.

Met name het feit dat de voorzitter van een dergelijk bestuur – een door de Kroon als zodanig benoemde burgemeester – in laatste instantie zijn zin kan doorzetten ( al weer: doorzettingsmacht), stuit op veel verzet. De VNG vindt de aparte besturen overbodig, de burgemeesters zitten niet te wachten op directieven van een collega-burgemeester en de commissarissen van de Koningin vinden dat de rol van voorzitter van het regionale crisisbestuur afbreuk doet aan hun positie en bevoegdheden.

Pikant is dat de veiligheidsregio's zijn gebaseerd op het format van de huidige 25 politieregio's. Kort nadat de regio's begin 2005 tot stand zijn gekomen, komt de Stuurgroep evaluatie politiebestel met voorstellen over de organisatie van de politie. Zelfs de grootste optimisten geloven niet dat het huidige bestel, met het huidige aantal regio's, de evaluatie ongeschonden zal overleven. Met alle gevolgen vandien voor de dan net totstandgekomen veiligheidsregio's.
Pikant is ook dat C2000, het nieuwe digitale communicatiesysteem dat essentieel is voor het effectief kunnen samenwerken van hulpdiensten binnen de veiligheidsregio's, nog steeds niet operationeel is. Volgens de begroting (BZK, p. 65) 'wordt verondersteld' dat C2000 in de loop van 2005 operationeel is. Dat klinkt niet erg hoopvol.
 

Zorg over terrorisme
Het kabinet wil de crisisbeheersing ingrijpend moderniseren en stroomlijnen. Niet alleen de ervaringen van de afgelopen jaren liggen aan die wens ten grondslag. Zeker zo belangrijk is de noodzaak om aan nieuwe typen crises, in het bijzonder moderne vormen van terrorisme, het hoofd te kunnen bieden.
Over de werkelijke dreiging van aanslagen in Nederland valt weinig concreets te zeggen. Ook de huidige nationaal coördinator terrorismebestrijding zegt dat (in een interview in de NRC van 24 september 2004) met zoveel woorden. Maar het kan, volgens hem en volgens zijn minister (Donner) geen reden zijn om maar af te wachten.
Dat doet het kabinet dan ook niet. Over een breed front worden maatregelen aangekondigd en middelen ter beschikking gesteld. De AIVD (een onderdeel van BZK) krijgt er opnieuw honderd man bij. Bij Justitie wordt een bureau van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) opgetuigd, waar 70 tot 80 mensen zullen werken. En de minister van Justitie krijgt, in geval van aanslagen, vergaande bevoegdheden. Zo zal hij, in crisissituaties, zijn wil ook aan zijn collega ministers kunnen opleggen. Ook dat is in de Nederlandse verhoudingen een novum.

Voordat ze tot stand zijn gekomen, krijgen de veiligheidsregio's al een ruimere functie. Ze worden omgezet en opgeschaald naar crisisbeheersingsregio's en krijgen daarmee een bredere taakstelling dan alleen maar de traditionele openbare orde en veiligheidstaken. Slechte communicatie van BZK heeft er overigens toe geleid dat velen enige tijd in de veronderstelling hebben geleefd dat de crisisbeheersingsregio's naast de veiligheidsregio's zouden komen te staan.
Dat is dus niet het geval.
 
Terrorisme is een reden voor zorg. Maar dat geldt ook voor de maatregelen die in hoog tempo door dit kabinet tegen terrorisme worden genomen. De dreiging mag onduidelijk en vaag zijn, voor de maatregelen geldt dat allerminst.
Uiteindelijk zijn er drie redenen voor zorg. Allereerst is er zorg omdat niet of heel moeilijk te beoordelen is of de door het kabinet voorgestelde maatregelen in een redelijke verhouding tot de werkelijke dreiging staan.
In de tweede plaats is er alle reden voor zorg over de bureaupolitieke strijd tussen BZK en Justitie. Hoewel iedereen dat ontkent (Joustra zowel als Donner in interviews), lijken het bureau van de Nationaal Coördinator (NCTb) en de vergaande bevoegdheden voor Donner versus de rol die de AIVD speelt, toch een serieuze indicatie voor alweer strijd tussen BZK en Justitie.
Maar het meest zorgelijk is toch de vergaande verruiming van bevoegdheden die de overheid zichzelf toe-eigent. Verruiming van bevoegdheden is nodig, staat letterlijk in een persbericht van Justitie: 'Zo zullen bijzondere opsporingsmethoden sneller inzetbaar zijn, kan de officier van justitie in een aangewezen gebied iedereen laten fouilleren en verpakkingen en vervoermiddelen laten doorzoeken. Ook wordt het eenvoudiger een verdachte van terroristische misdrijven na inverzekeringstelling in bewaring te houden' . De Wet terroristische misdrijven is al in werking getreden en biedt de politie mogelijkheden onderzoek te doen naar 'samenspanning', ook als er nog geen AIVD-informatie beschikbaar is. Bij de Kamer ligt een wetsvoorstel dat het gebruik van AIVD-informatie in het strafproces moet vergemakkelijken. Ook vraagt de minister wettelijke mogelijkheden om processtukken langer geheim te houden.

De opsomming is bij lange na niet compleet. Misschien dat de ratio achter afzonderlijke maatregelen niet onaannemelijk is. Maar alles bij elkaar leidt het toch wel tot de beangstigende vraag waar dit allemaal naar toe gaat. Hoeveel overheidsmacht en inbreuken op onze persoonlijke vrijheid willen we eigenlijk tolereren? Is dit soort stapsgewijze verruimingen van politie- en justitiebevoegdheden op een gegeven moment nog wel te stoppen, te begrenzen? Hoeveel vrijheid willen burgers inleveren ten behoeve van veiligheid; als bescherming tegen een nieuw spook dat door Europa waart, terrorisme?
 
Her en der schemert ook in de kabinetsstukken het besef door dat men vergaande maatregelen voorstelt en dat is weer hoopvol.
Zo erkent minister Remkes van Binnenlandse Zaken dat maatregelen in het kader van terrorismebestrijding op gespannen voet kunnen staan met de individuele vrijheidsrechten, maar, voegt hij er aan toe: 'vrijheid zonder veiligheid is een gotspe' (Persbericht NOS Teletekst; 22 september).
In de Justitiebegroting wordt het wat genuanceerder geformuleerd: 'Tegelijk moeten we ons hoeden om de waarden die door de terroristen worden aangevochten, ondergeschikt te maken aan de angst voor aanslagen. Dat vergt een afweging van belangen ….' (Justitie, p. 10).
Ere wie ere toekomt, Justitie gaat het debat over dit thema niet uit de weg. In JustitieMagazine, dat aan de begroting 2005 is gewijd, vraagt strafrechthoogleraar Ybo Buruma zich af of de maatregelen wel nodig zijn. Volgens hem biedt ook het huidige strafrecht voldoende mogelijkheden voor terrorismebestrijding. Artikelen inzake criminele organisaties, voorbereidingshandelingen en sinds kort ook samenspanning 'zijn strafrechtelijke bepalingen die tegelijkertijd zoveel strafprocessuele bevoegdheden openen, dat ik [i.c. Buruma] zou zeggen: ga niet ten koste van de fundamentele rechten en vrijheden zomaar bevoegdheden verruimen' (JustitieMagazine september 2004, p. 8).
 

Conclusie
Voor het lokale veiligheidsbeleid heeft het kabinet niet zoveel, niet zoveel nieuws of niet zoveel concreets te bieden. Dat ligt geheel anders op regionaal en nationaal niveau. Daar worden niet alleen concrete, maar vooral ook ingrijpende voorstellen gedaan. Geld lijkt, in beide gevallen, voor veiligheidsbeleid niet het grootste probleem.
Enerzijds betreft het vooral ingrepen in de structuur en organisatie van politie, rampenbestrijding en crisisbeheersing. Anderzijds legt het kabinet ook vergaande voorstellen aan de Kamers voor, op het terrein van wettelijke bevoegdheden en doorzettingsmacht.

De rode draad in de voorstellen is er een van meer overheidsmacht en vooral meer Haagse, departementale en ministeriële macht. Of men dat hoopvol of zorgelijk vindt, is vooral een kwestie van perspectief. Het is een onvermijdelijk subjectieve weging van vrijheid versus veiligheid, van effectiviteit versus rechtsstatelijkheid. Maar ook van Haagse macht versus andere vormen van bestuurlijke en maatschappelijke macht.

Hoopvol of zorgelijk? Het is in ieder geval een trend om kritisch in de gaten te houden.

Literatuur
Bruinsma, G.J.N.  en W. Bernasco, 2004, De Stad en de Sociale Onveiligheid. Een State of the Art van wetenschappelijke kennis in Nederland, Leiden: NSCR en Universiteit Leiden, Afdeling Criminologie.
Cachet, A. en A.B. Ringeling, 2004, Integraal veiligheidsbeleid: goede bedoelingen en wat er van terecht kwam, in: E.R. Muller, Veiligheid. Studies over inhoud, organisatie en maatregelen. Alphen aan den Rijn: Kluwer
Huberts, L.W.J.C. en J.H.J. van den Heuvel, 2004, Sturing van veiligheid, in: E.R. Muller, Veiligheid. Studies over inhoud, organisatie en maatregelen. Alphen aan den Rijn: Kluwer .