Nederland kent formeel maar drie bestuurslagen: Rijk, provincie en gemeente. Dat model – drie lagen en niet meer dan drie – is net zo onaantastbaar als de nagedachtenis van de grote staatsman die er, rond 1850, de grondlegger van was: Johan Rudolf Thorbecke.

Reikwijdte
Maar, de tijd heeft sindsdien niet stilgestaan. Het openbaar bestuur nu is vele malen ingewikkelder dan ten tijde van Thorbecke. De reikwijdte van de overheidsbemoeienis is veel groter geworden. Aard en omvang van de problemen waar de overheid een antwoord op moet vinden, zijn veel omvangrijker en complexer geworden. Dat geldt zeker ook op het terrein van de binnenlandse veiligheid.

De overheid heeft, in de ruim anderhalve eeuw sinds Thorbecke, grote successen geboekt; ook op het terrein van de binnenlandse veiligheid. Op uiteenlopende terreinen als ordehandhaving, verkeersveiligheid, voedselveiligheid, ziektebestrijding, bouw- en woningtoezicht of veiligheid op de werkvloer is aantoonbaar enorme winst geboekt. Om één voorbeeld te geven: de verkeersveiligheid – gemeten in termen van aantallen dodelijke slachtoffers en rekening houden met de enorm toegenomen verkeersintensiteit – is sinds begin jaren zeventig van de vorige eeuw met een factor 12 verbeterd.

Nieuwe vormen
Op traditionele terreinen is, qua veiligheid, dus vaak grote winst geboekt. Maar, helaas, is er ook sprake van nieuwe moderne vormen van onveiligheid. De Duitse socioloog Ulrich Beck typeert onze samenleving niet voor niets als een risicosamenleving . Onze samenleving kent nieuwe vormen van onveiligheid: risico’s van kernenergie, massatoerisme, complexe productieprocessen, milieuverandering, nieuwe infectieziekten en sinds 2001 ook extreme vormen van terreur. Vaak zijn het vormen van onveiligheid die niet of nauwelijks zichtbaar zijn op de korte termijn – denk aan de zeespiegelstijging –, die zich zelden voordoen, maar die dan wel enorme gevolgen hebben. De kernramp in Tsjernobyl is daar een goed voorbeeld van.

De ervaring met oude en nieuwe vormen van onveiligheid in Nederland leert dat het niet goed genoeg mogelijk is met de bestaande drie bestuurslagen slagvaardig te reageren op grootschalige incidenten, rampen en crises. Het is een les die we in Nederland de laatste decennia door schade en schande hebben geleerd bij onder meer de Bijlmerramp, hoog water in de Betuwe, de Herculesramp, Enschede, Volendam of de Schipholbrand. En dus wordt er gezocht naar hulpconstructies, die dat wel kunnen.
 
 

Politieregio en veiligheidsregio
De politieregio’s die we sinds 1994 kennen zijn voorbeelden van hulpconstructies in het binnenlands bestuur. Formeel kennen we geen regionaal bestuur. En dus is de politieregio een zelfstandige rechtspersoon en zijn er ingewikkeld constructies nodig, zoals het regionaal college en de korpsbeheerder, om het politiebestel nog een beetje aan de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur te koppelen.

Maar de politieregio’s hebben ook schaalvergroting en een zekere mate van overzichtelijkheid gebracht, waar ander veiligheidspartners niet aan konden tippen. Dat gold zeker voor de brandweer, die van oudsher een heel sterk lokaal verankerde organisatie is. Het gold ook voor de geneeskundige hulp bij ongevallen en rampen (GHOR; onder andere de ambulancediensten): een ingewikkelde mix van overheidsinstellingen en particuliere organisaties. Vooral de lokale organisatie en oriëntatie van de brandweer stonden en staan op gespannen voet met de leidende rol die de brandweer geacht wordt te spelen bij grootschalige (= bovenlokale) incidenten.

Opeenvolgende kabinetten werken al geruime tijd aan het beter op orde brengen van de hulpverlening bij grootschalige en ernstige incidenten. Heel kort samengevat komt het neer op het instellen van veiligheidsregio’s, waar politie, brandweer en GHOR (en liefst ook de gemeenten) met elkaar en met anderen (zoals waterschappen en OM) samenwerken om zich zo goed mogelijk voor te bereiden op grootschalige incidenten (o.a. planvorming, oefenen) en ook zo goed mogelijk samen op te treden, als het dan onverhoopt toch mis gaat . De veiligheidsregio is dus ook weer een hulpconstructie, met dezelfde gebiedsindeling als de politieregio’s maar voorlopig wel los daarvan. De veiligheidsregio is onder normale omstandigheden een organisatie die bestuurlijk en operationeel op stand-by staat, maar die wel heel snel actief moet kunnen worden, op het moment dat het echt nodig is .

Complexiteit en andere problemen
Het is jammer dat we in Nederland geen echt regionaal bestuur kennen.
Pogingen daartoe, denk aan het idee van stadsprovincies een jaar of tien geleden, zijn allemaal gesneuveld. En dus moeten we het doen met de drie bestaande bestuurslagen en met hulpconstructies als politieregio en veiligheidsregio.

Daarmee wordt het er niet echt simpeler op. Enerzijds operationeel niet, omdat organisaties met heel uiteenlopende functies en culturen toch onder grote druk, tijdens ernstige incidenten, met elkaar moeten samenwerken. Anderzijds doen zich ook politiek-bestuurlijk allerlei complicaties voor. Er zijn immers geen bestuurders of volksvertegenwoordigers op regionaal niveau. Maar het is wel van groot belang dat de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het optreden bij ernstige incidenten bij bestuurders en politici blijft liggen. Het kan niet de bedoeling zijn dat de operationele diensten zelf moeten beslissen over, soms letterlijk, leven en dood. En het kan ook niet de bedoeling zijn, dat uitvoerders van hulpdiensten rechtstreeks door de politiek ter verantwoording worden geroepen.

Vooral op politiek-bestuurlijk terrein zijn ingewikkelde bestuursconstructies voor de veiligheidsregio nodig, om er voor te zorgen dat burgemeesters hun verantwoordelijkheid bij grootschalige incidenten kunnen nemen, zonder dat het bestuur van de veiligheidsregio verzandt in eindeloos debat of meningsverschil. Samen met al hun collega’s vormen de burgemeesters het bestuur van hun veiligheidsregio. Maar de voorzitter van het veiligheidsbestuur – de burgemeester die ook korpsbeheerder is – heeft tijdens ernstige incidenten wel een doorslaggevende stem. Die rol, vaak aangeduid als superburgemeester, is een zeer omstreden onderdeel van de wet op de veiligheidsregio’s .

Om te zorgen dat de veiligheidsregio’s operationeel gaan werken en dat het politiek-bestuurlijk en juridisch verantwoord in elkaar zitten, werkt het huidige kabinet aan wetgeving inzake de veiligheidsregio. Voortbouwend op werk van vorige kabinetten. Een van de belangrijke gesprekspartners voor het kabinet daarbij is het Veiligheidsberaad, onder voorzitterschap van de Nijmeegse burgemeester Thom de Graaf . In het Veiligheidsberaad zijn alle voorzitters van de veiligheidsregio’s verenigd. Het Veiligheidsberaad geldt als bestuurlijke koepel, waaronder ook de professionele brancheorganisaties vallen, zoals NVBR, GHOR en RHC.

We spreken met Thom de Graaf over de actuele stand van zaken bij de ontwikkeling van de veiligheidsregio en over de vraag of een zo complexe hulpconstructie ook echt gaat werken. We gaan met hem in op hoe hij de rol van de politie binnen de veiligheidsregio ziet. En we vragen hem natuurlijk ook of het niet een beetje vreemd is dat veiligheidsregio en politieregio (voorlopig) naast elkaar bestaan.    

Kun je iets vertellen over de constructie en de functie van het veiligheidsberaad?
We zijn momenteel bezig met het optuigen van de veiligheidsregio’s. Remkes heeft daar indertijd al de aanzet toe gegeven. Aan wetgeving is hij indertijd niet toegekomen. Dat heeft minister Ter Horst nu wel gedaan. Het wetsvoorstel Veiligheidsregio’s ligt momenteel bij de Kamer. Er zijn wat gevoeligheden bij dit voorstel. Bij voorbeeld de verplichte regionalisering van de brandweerkorpsen. Volgens het regeerakkoord is dit niet de bedoeling, maar de minister probeert toch zo ver mogelijk te komen, door stringente kwaliteitseisen te stellen in het Ontwerp-Besluit Veiligheidsregio’s. Tegen deze achtergrond worden de veiligheidsregio’s momenteel opgetuigd.

Taak
Die regio’s hebben een tweeledige taak. Allereerst zijn ze het regionale voertuig bij crisisbeheersing en rampenbestrijding. Daarnaast gaan ze steeds meer een rol krijgen in de beleidsvorming rond fysieke veiligheid. Hierbij komen regionale ontwikkelingsplannen voor de brandweer aan de orde, maar ook zaken als: hoe gaan we om met de rol van de gemeente inzake integraal veiligheidsbeleid, hoe gaan we multidisciplinair samenwerken, niet alleen bij rampenbestrijding, maar bijvoorbeeld ook bij het oprollen van hennepplantages.

Voorzitter
Volgens de wet die nu ter goedkeuring in de Kamer ligt moet de burgemeester die de veiligheidsregio voorzit, de korpsbeheerder zijn. De burgemeesters vormen samen het bestuur van de veiligheidsregio. Er is voor deze bestuursvorm gekozen omdat die, met uitzondering van de rol van de hoofdofficier van justitie, lijkt op die van de politieregio. Het veiligheidsberaad, de koepel van burgemeesters/voorzitters van de veiligheidsregio’s, is nagenoeg identiek aan het korpsbeheerdersberaad. Er wordt in dezelfde ruimte, na elkaar vergaderd. En zo zie je dat langzamerhand die twee vormen naar elkaar toe groeien.

Waarom is er bij de veiligheidsregio’s niet van meet af aan voor gekozen om ze volledig samen te laten gaan met de politieregio’s?
Belangrijkste reden is dat er bij de politie sprake is van functioneel bestuur en bij de veiligheidsregio van verlengd lokaal bestuur, waarbij de gemeente voor het grootste deel gaat over de kosten. En, de politie heeft al zo’n 15 jaar ervaring in regionaal werken, daar zit een enorme voorsprong. Remkes had ook het idee om politieregio en veiligheidsregio t.z.t. te integreren, maar volgens mij is dat nu nog een stap te ver. Je hebt ook te maken met echt verschillende disciplines, die stapje voor stapje naar elkaar toe moeten groeien.
 
De regionalisering van de brandweer speelt hierbij, op de achtergrond, natuurlijk ook een rol. Had dat bij de laatste kabinetsformatie niet geregeld moeten worden?
Ik denk het wel. Maar vooral het verplicht regionaliseren stuitte op veel weerstand. Je moet niet vergeten dat regionalisering, zeker bij kleine gemeenten een zwaar punt is. Men is bang voor vervlakking, verlies van identiteit. Ik kan me daar ook wel iets bij voorstellen. De politie wordt daarbij trouwens vaak als afschrikwekkend voorbeeld genomen. Sinds 1994 worden de zaken te veel nationaal of regionaal geregeld en is er nauwelijks aandacht voor lokale situaties, vinden sommige burgemeesters van kleine gemeenten. En ik kan ze daarin niet helemaal ongelijk geven. Het is dan ook zaak om goede afspraken te maken over zaken die lokaal blijven en zaken waarover regionaal moet worden beslist.
Die regionalisering komt er toch. Je ziet nu dat de minister het realiseert door het afsluiten van diverse convenanten. Uiteindelijk zal het resultaat op den duur hetzelfde zijn. Gemeenten zullen zich realiseren dat je uit oogpunt van kwaliteit en professionalisering sommige zaken beter regionaal kunt regelen.
 
De brandweer is de kern van de veiligheidsregio, stelde je net. De rol van de politie is veel minder prominent. Is de politie qua taak inderdaad minder gebonden aan de veiligheidsregio’s?
Op zich is die conclusie niet helemaal onterecht, hoewel het per regio wel verschillend zal zijn. In de veiligheidsregio's is vooral gesproken over de witte en de rode kolom. De blauwe heeft zo zijn eigen gremia. Maar, naarmate in de veiligheidsregio veiligheidsvraagstukken aan de orde komen die niet meer louter op crisisbeheersing gericht zijn, zal ook de rol van de politie toenemen. We zijn in het college van mijn veiligheidsregio al begonnen de leden van het directieteam veiligheid (directeur regio, brandweercommandant, hoofd GHOR) ook aanwezig te laten zijn bij de vergadering van het regionaal college politie en vice versa. Zo creëer je een vorm van betrokkenheid, met behoud van ieders verantwoordelijkheden. Er zijn diverse zaken - gemeenschappelijke meldkamers, gezamenlijke ict-voorzieningen, grootschalige oefeningen - die je multidisciplinair kunt doen, zonder dat je aan elkaars verantwoordelijkheden komt. Bij een stroomstoring, zoals onlangs in de Bommelerwaard, merk je dat iedereen zich realiseert hoe belangrijk die samenwerking is.
Persoonlijk zie ik een duidelijke rol voor de politie in de veiligheidsregio, zeker als we ons gaan richten op zaken die crisisbeheersing en rampenbestrijding overstijgen.

Je ziet de veiligheidsregio als een groeimodel?
Ik zie de veiligheidsregio en de politieregio uiteindelijk in elkaar opgaan als een ‘brede’ veiligheidsregio, met een specifieke rol van justitie daarin. Dit veronderstelt natuurlijk dat we het regionale politiebestel behouden.

Dan krijg je een vorm van regionaal bestuur die een belangrijke overheidstaak uitvoert, ver van de direct gekozen politieke vertegenwoordigers…?
Ja, inderdaad. Ik ben ervan overtuigd dat we de regionale schaal nodig hebben voor veiligheidssituaties. En als het decennia lang niet lukt het binnenlands bestuur te veranderen en een vorm van regionaal bestuur te introduceren dan moet dat maar in de vorm van een veiligheidsregio.

Er is nogal wat te doen over de rol van de voorzitter van de veiligheidsregio: de ‘superburgemeester’. Een van de overwegingen is om die rol bij de CdK neer te leggen. Wat vind je daarvan?
Ik weet dat er CdK’s zijn die graag de rol van voorzitter van de veiligheidsregio op zich zouden willen nemen. Alleen is zo’n operationele functie geheel in strijd met hun toezichtfunctie. Daarbij hebben we in het Veiligheidsberaad gezegd: het is niet handig om in geval van crises iemand van buiten zoals de CdK te laten invliegen, die zich vervolgens nog helemaal moet verdiepen in alle ins en outs van het probleem. Wel moeten er duidelijke afspraken gemaakt worden over de rol van de voorzitter van de veiligheidsregio. Die moet bijvoorbeeld in warme situaties mandaat krijgen om zijn beslissingen te laten uitvoeren. Uiteraard kan tegen die beslissingen bezwaar worden gemaakt, maar wel na afloop. Niet tijdens de crisis. Zo moeten de afspraken over de toezichtfunctie van de CdK ook helder zijn.

Komt zo’n superburgemeester niet in een onhoudbare situatie als hij in een crisis beslissingen moet nemen als voorzitter van de veiligheidsregio die haaks staan op zijn rol als burgemeester van een gemeente?
Nee, zo’n situatie verschilt niet wezenlijk van de burgemeester die tevens korpsbeheerder is. Die zit ook met twee petten op en zal af en toe tegenstrijdige beslissingen moeten nemen. Het enige verschil zijn de omstandigheden. En als zo’n burgemeester die beslissingen niet aankan dan is hij niet geschikt voor zijn taak.

Tot slot, de inzet van het veiligheidsproces, het veiligheidsniveau, gaat dat met deze constructie lukken?
Er is duidelijk een verbetering merkbaar. Praten we over multidisciplinaire samenwerking, dan komen we van heel ver. Er is daar nog veel te winnen zowel op het gebied van oefenen als op het gebied van preventie. Dat geldt ook op het gebied van informatievoorziening. De kwaliteit van de brandweer wordt door toenemende regionalisering professioneler. Samenwerking tussen rode en witte kolom moet nog verbeteren. En als we daar dan blauw bij kunnen betrekken dan zijn we al een heel eind in de goede richting. In mijn eigen veiligheidsregio merk ik een duidelijke groei, met een veiligheidsbureau dat allerlei dingen doet, regionale evenementenkalenders om de inzet van uitvoerende diensten te coördineren… anderhalf jaar geleden was daar nog geen sprake van. (…)

En over een paar jaar hebben we nog steeds een regionaal politiebestel, en we hebben een regionaal veiligheidsbestel, maar die twee vloeien steeds meer in elkaar over, en dat is goed.