Cannabis in Canada: werkt legalisering?

1

In Nederland en andere Europese landen klinkt vaak een pleidooi voor legalisering van drugs als cannabis en xtc, ook vanuit de politie. In Canada kan dit voor cannabis in de praktijk worden bekeken. Pieter Tops maakt een eerste balans op na een werkbezoek aan Canada.

Van 14 tot 20 juli 2019 brachten Max Daniel en Margot Coenraads (respectievelijk voorzitter en secretaris van het Platform Drugs van de Nederlandse politie) en Pieter Tops (lector aan de Politieacademie) een werkbezoek aan Canada. Daar werden gesprekken gevoerd over de vormgeving en de eerste effecten van de cannabislegalisering. Wat hebben zij gezien, vanuit het perspectief van terugdringing van criminaliteit? Onderstaande plussen en minnen betreff en een momentopname, gemaakt negen maanden na invoering van het systeem. In bestuurskundige termen gaat het hier om een vroeg-evaluatie (een early warning evaluation) met het oogmerk om mogelijke problemen of ontwerpfouten zo snel mogelijk op het spoor te komen. In dit geval met als direct doel om er conclusies en lessen aan te kunnen verbinden voor de Nederlandse situatie.

Doelstellingen
De Canadese cannabiswet is in 2018 ingevoerd en kent drie hoofddoelstellingen. In de eerste plaats wil men een veilig aanbod van cannabis creëren, met duidelijkheid over het THC-gehalte en met controle op de wijze van kweek en gebruikte middelen daarbij (pesticiden). In de tweede plaats wil men de drug uit de handen van minderjarigen te houden (onder de per provincie vastgestelde leeftijd is verkoop of bezit verboden). In de derde plaats beoogt men met de wet de georganiseerde criminaliteit rond cannabis terug te dringen. Daarnaast zijn er afgeleide doelstellingen, zoals terugdringing van het rijden onder drugsinvloed en vermindering van de last die cannabisovertredingen voor de strafrechtsketen vormen; in 2017 werden er bijvoorbeeld 48.000 cannabis-gerelateerde verkeersovertredingen aan de politie gemeld, waarvan 80 procent met – kleinschalig – bezit te maken had.

Inrichting
Het systeem is op hoofdlijnen als volgt ingericht. De federale overheid geeft – na screening op onder meer criminele contacten en kredietwaardigheid – vergunningen aan bedrijven om cannabis te produceren. Die bedrijven leveren hun producten aan een provinciale overheidsorganisatie, die de cannabis verder distribueert. Die distributeurs kunnen via een online shop direct aan gebruikers verkopen. Daarnaast leveren zij aan cannabiswinkels, die in publieke of private handen kunnen zijn. In dat laatste geval worden zij intensief gescreend en gevolgd door provinciale toezichthouders. Gebruikers moeten 18 of 19 jaar oud zijn (dat kan per provincie verschillen). Zij mogen maximaal dertig gram cannabis in bezit hebben. In de openbare ruimte mag alleen gebruikt worden op plekken waar men ook mag roken. Thuisteelt is in principe toegestaan, hoewel provincies die mogen verbieden (twee provincies hebben dat gedaan). Per huis mogen maximaal vier planten gekweekt worden. Men mag zoveel cannabis in huis hebben als men wil, zolang die maar niet verkocht wordt. Daarnaast kent Canada al sinds enkele decennia een systeem van medicinale teelt; dat geeft de mogelijkheid om – op doktersvoorschrift – bij een professionele kweker te kopen maar ook om aan zelfteelt te doen of om iemand te verzoeken voor jou te kweken. Dat systeem is onder de nieuwe legaliseringswet ongemoeid gelaten. Het is verboden om buiten het hier geschetste systeem om cannabis te distribueren, te produceren of te verkopen. Ook is het verboden om cannabis te verstrekken aan personen onder de per provincie vastgesteld minimumleeftijd. Bezit van meer dan dertig gram – in de openbare ruimte – is strafbaar. Ook is het verboden om cannabis te importeren of te exporteren (behalve voor medicinaal gebruik). Binnen Canada heeft iedereen – Canadees staatsburger of niet – dezelfde rechten, dus ook toeristen. De straffen variëren van een boete tot maximaal 14 jaar gevangenisstraf (in de praktijk wordt die hoge straf nooit opgelegd).

Er zijn na de legalisering van 2018 dus vier manieren om in Canada legaal aan cannabis te komen, namelijk via: • Vergunde cannabiswinkels (privé of overheid)
• Onlineverkoop door provinciale cannabisdistributeurs
• Thuisteelt
• Medicinale teelt (de enige legale manier die ook voor oktober 2018 bestond).
Daarnaast kent Canada een grote illegale cannabissector, ter grootte van naar schatting tussen de 5.3 en 7 miljard Canadese dollars (4 tot 6 miljard euro’s). Eén van de doelen van de nieuwe wet is, zoals we gezien hebben, om die illegale sector substantieel te verkleinen.

Problemen
De periode direct na de legalisering werd gekenmerkt door een fiks tekort aan legale cannabis. Bovendien bleek de illegale cannabis ongeveer een derde goedkoper dan legale cannabis (gemiddeld 6.5 versus 9.5 Canadese dollars). Het gevolg was dat een deel van de gebruikers zich (weer) naar de illegale markt wendde. De overstap van gebruikers naar de legale markt was daardoor aanmerkelijk lager dan verwacht. Volgens sommigen zijn deze problemen van voorbijgaande aard – binnen enige tijd, als de cannabisketen beter is ‘ingeregeld’ zullen ze wel opgelost zijn. Anderen zijn hier minder optimistisch over. Die laatsten wijzen op de omvang en kracht van de illegale markt, die niet aan regels gebonden is (bijvoorbeeld qua THC-gehalte), die geen belasting hoeft te betalen en die – mede daardoor – goedkoper is (ongeveer een derde). Er zijn nog weinig signalen dat de omvang van de illegale cannabiswereld substantieel zou zijn teruggedrongen, toch een van de doelstellingen van de wet. Volgens de politie bestaan er veel problemen en kent het systeem een aantal kwetsbare plekken. Een deel daarvan zal ongetwijfeld tot de complexe en moeizame opstart van het systeem te herleiden zijn. Maar er zijn ook problemen die een meer structureel karakter lijken te hebben. We noemen er vijf:
1. De thuisteelt van cannabis wordt niet of nauwelijks gecontroleerd, ook al omdat hier voor de politie (en andere autoriteiten) geen prioriteit ligt. Zou men willen controleren, dan is hier veel capaciteit voor nodig. De regels voor (legale) thuisteelt zijn niet scherp: tot vier planten is legaal en planten mogen maximaal één meter hoog zijn, maar er zijn geen regels voor omvang of breedte. Het kweken moet buiten het zicht van jongeren gebeuren, maar hoe dat te controleren? Jongeren mogen er niet bij betrokken zijn; hoe dat vast te stellen? De oogst van de vier planten mag wel met anderen gedeeld worden, maar niet verkocht: hoe dat in kaart te brengen? En hoe te voorkomen dat de thuis gekweekte cannabis naar de illegale markt gaat? Thuisteelt kan een lucratieve business zijn; de opbrengsten bedragen al snel tienduizenden dollars per jaar. Verkopen mag niet, maar er is geen grote fantasie voor nodig om te bedenken dat hier een illegaal en crimineel systeem omheen georganiseerd kan worden.
2. Teelt voor medicinale doeleinden is in principe legaal: patiënten hebben een doktersverklaring en kopen bij een vergunde apotheker, kweken thuis (met vergunning) of laten dat door kennissen doen. So far, so good. Maar het is niet het hele verhaal. Medicinale cannabis wordt ook gebruikt en misbruikt voor illegale doeleinden. Artsen hebben om ideologische of financiële redenen gemakkelijk doktersverklaringen afgegeven Na verstrekking van vergunningen om – op kleine schaal – medicinaal te produceren is zelden meer gecheckt waar deze vergunning voor gebruikt werd. Er werden vergunningen verstrekt voor steeds meer planten. Medicinale kwekers gingen samenwerken. Zo zijn er medicinale kwekerijen van vele duizenden planten ontstaan. Die vormen een biotoop voor illegale drugsproductie, afgeschermd door het medicinale vergunningensysteem.
3. Een apart en gevoelig vraagstuk vormen de first nation people, de ongeveer 1.5 miljoen oorspronkelijke bewoners van Canada. Zij wonen deels bij elkaar in reservaten; daarvan zijn er zo’n 2300 in Canada. Met een deel van die reservaten gaat het goed, maar met vele ook niet. Sommige reservaten zijn een soort vrijplaatsen geworden. Illegale distributie van cannabis (maar ook van tabak en vuurwapens en illegaal gokken) worden er niet of nauwelijks vervolgd. First nation-leiders betwisten de bevoegdheid van federale en provinciale overheden om handhavend op te treden op hun grondgebied. Bij de politie bestaat bovendien grote terughoudendheid op dit punt, mede vanwege incidenten in het verleden.
4. Een groot deel van de illegaal geproduceerde cannabis in Canada is bestemd voor de export, aldus onze gesprekspartners, met name naar de Verenigde Staten. Die exportmarkt blijft zeer lucratief en er zijn signalen dat de export van Canadese cannabis (illegale maar wellicht ook legale) is toegenomen. Om welke hoeveelheden het gaat en wat de daarmee samenhangende verdiensten zijn, is niet precies bekend. De politie in heel Canada heeft in 2018 – 2019 (tot juli) voor een kleine tien miljoen aan illegale cannabis inbeslaggenomen en de douane in ongeveer dezelfde tijd voor ongeveer dertien miljoen. Op een geschatte totaalmarkt van tenminste vijf miljard Canadese dollars is dit ongeveer 5 procent.
5. Er is nauwelijks of geen toename van middelen en inspanningen geweest om op te treden tegen de illegale en criminele wereld rond de cannabisproductie en –distributie. Impliciete veronderstelling is waarschijnlijk geweest, zo bevestigen ook onze gesprekspartners, dat met het creëren van een legale wereld, de criminele wereld de wind uit de zeilen zou worden genomen. Daarvan lijkt voorlopig nog geen sprake, ook al vanwege een aantal zwakke plekken in het legale systeem. Op federaal niveau zijn er nauwelijks of geen extra budgetten beschikbaar gekomen, met uitzondering van de extra belastinginkomsten uit legale cannabis, maar die kunnen voor allerlei doeleinden gebruikt worden. Een klein deel daarvan is voor versterking van law enforcement gebruikt. De Criminal Intelligence Service Canada, een samenwerkingsverband van voornamelijk politieorganisaties, heeft meer dan 300 criminele groepen geïdentificeerd die zich in Canada op een of andere manier met de productie, handel en import/export van cannabis bezighouden (dit is zo’n 44% van alle organized crime groups). Volgens de National Criminal Intelligence Estimate 2018-2019 van de politie is het onwaarschijnlijk dat de legalisering een merkbaar effect op het marktaandeel van criminele groepen zal hebben. Op de korte termijn zal de legalisering de illegale cannabiswereld eerder voordeel brengen. Zij zal het tekort in de legale productie opvullen, de productie en handel in verboden hoog-THC producten ter hand nemen en de export vergroten naar landen waar cannabis illegaal is. Ook zal zij gebruik maken van verschillen in regulering tussen Canadese provincies en op een illegale manier licenties verwerven. De thuisteelt, de medicinale cannabisproductie en de online verkoop bieden allerlei kansen aan criminele groepen. Op de langere termijn kunnen de effecten positiever zijn, aldus de analyse. Voorwaarde is dat de zwakke plekken in het reguleringsregime aangepakt worden. Als dat niet gebeurt, zullen meer criminele groepen op de Canadese cannabismarkt actief worden en profiteren van de hogere vraag naar cannabis, die zowel in Canada als daarbuiten het gevolg is van de ontwikkeling naar legalisering

Conclusie
Wat nemen we als belangrijkste conclusies mee naar Nederland? De legalisering waarvoor in Canada gekozen is, lijkt op papier redelijk consistent. Op het eerste gezicht lijkt een min of meer gesloten systeem van productie en consumptie van cannabis te zijn ontworpen. Maar het systeem kent open einden; we noemen de thuisteelt, de medicinale teelt en de verkoop in reservaten. Die creëren kansen en mogelijkheden, die in het systeem zelf moeilijk of niet te controleren zijn. Zij maken het systeem poreus of lek in plaats van gesloten. Was het systeem ontwikkeld in een blanco situatie, dan zou met die open einden misschien nog wel om te gaan zijn. Belangrijkste probleem is echter dat het legaliseringssysteem moet concurreren met een illegale wereld waarin grote belangen bestaan rond cannabisproductie en – handel. Die criminele wereld weet doorgaans feilloos de zwakten in de officiële systemen te gebruiken en heeft daarnaast een aantrekkelijkheid van zichzelf (bijvoorbeeld qua prijs, kwaliteit, beschikbaarheid etc…). Voorlopig is het nog de grote vraag of het legale systeem in Canada opgewassen zal zijn tegen de macht en omvang van het illegale systeem (of dat nou zwart of grijs is). Van die dynamiek tussen legale en illegale systemen weten we eigenlijk nog weinig af. Canada is in dit opzicht een buitengewoon interessant en leerzaam voorbeeld. Zal het legale systeem het er zonder extra bescherming (lees: handhaving en opsporing) weten te redden? Algemener geformuleerd: in het ontwerpen van een gelegaliseerd systeem voor een drugswereld waarin doorgaans sterke niet-legale markten bestaan, moet niet alleen gelet geworden op de systeeminterne robuustheid (kan het systeem foute invloeden weren) maar ook op de systeem externe stevigheid: is het bestand tegen de concurrentie van buitenaf, tegen de mogelijkheden en aantrekkelijkheid waarover de illegale en criminele werelden beschikken? Maatschappelijke steun is daarbij een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde. Natuurlijk, de cannabiswereld in Canada heeft zijn eigen bijzonderheden (medicinale cannabis, reservaten) die we in Nederland niet kennen. Maar de criminele belangen rond illegale cannabisteelt zijn groot in Canada, net als in Nederland. Welk legaliseringssysteem ook bedacht wordt, de kans is groot dat de criminele wereld erin zal slagen de zwakke plekken daarvan te vinden en te gebruiken. We moeten daarom onder ogen zien dat legalisering naar alle waarschijnlijkheid geen alternatief is voor inzet van politie en justitie, zoals in Nederland – net als in Canada – vaak wordt verondersteld. Die inzet is – zeker op korte en middellange termijn – eerder een voorwaarde om legalisering (wellicht) tot een succes te kunnen maken.

Bronnen
Armstrong, M.J. (2019), Legal cannabis vs. black market: can it compete? http://theconversation.com/legal-cannabis- vs-black-market-can-it-compete-104915
Bourque, A. (2019), Canada’s cannabis laws and 5 burning questions, in Vices https://www.forbes.com/sites/ andrebourque/2019/01/08/ canadas-cannabis-laws-byprovince- and-5-burning-questions-for-2019/#680c- 5b644eb3
Canada Border Services Agency (2019), CBSA seizures for Fiscal Year 2018-2019 https://www.cbsa-asfc.gc.ca/ security-securite/seizure-saisie-eng.html
Criminal Intelligence Service Canada (2018), National Criminal Intelligence Estimate (NCIE) on the Canadian Criminal Marketplace (2018-19) – Illicit Drugs, Ottawa 2018
Fijnaut, C. en B. De Ruyver (2014), De derde weg, pleidooi voor een evenwichtig cannabisbeleid, Antwerpen/ Oxford
Statistics Canada (2019), National Cannabis Survey, first quarter 2019 https://www150.statcan.gc.ca/n1/ daily-quotidien/190502/ dq190502a-eng.htm.
Statistics Canada (2019), Retail trade sales by industry (x 1.000) http://www23.statcan.gc.ca/imdb/p2SV. pl?Function=getSurvey&SDDS =2406

Relevante websites
Bloomberg https://www.bnnbloomberg. ca/marijuana
Canadian Centre on Substance Use and Addiction https://www.ccsa.ca/addictionnews-daily Statistics
Canada https://www.statcan.gc.ca

1 reactie

  1. Avatar
    Bert van Leuven op

    Het verslag geeft een beeld van een focus op ‘wat niet werkt’ bij de legalisering van cannabis in Canada. En dat nog met als vraag/ingang: levert het minder werk voor de politie op. Is belangrijk, kunnen we van leren. In mijn beleving zou echter ook aandacht moeten zijn op ‘wat wel werkt’. Dat mis ik. Zo zou een kwantitatieve schatting van het marktaandeel van het nationale gebruik van de illegale en legale cannabis (dus niet de export) een idee kunnen geven van de schade die aan het illegale circuit wordt toegebracht

Reageer