Politiesubstituut of eigenstandige beroepsgroep?

0

‘Geef handhavers een wapenstok en pepperspray,’ zo luidde in september een kop op de voorpagina van Het Parool. Deze uitspraak is afkomstig van Rienk Hoff, directeur van de Amsterdamse dienst Handhaving en Toezicht. Buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) moeten volgens hem weerbaarder gemaakt worden, meer geweldsmiddelen krijgen en flexibeler kunnen worden ingezet op de plekken waar ze het hardst nodig zijn, zoals op uitgaanspleinen en in het openbaar vervoer. Anderen menen dat de controle over handhaving in de publieke ruimte geheel moet worden ondergebracht bij de politie. In dit artikel werp ik licht op deze kwestie.

De Amsterdamse handhavers staan niet alleen in hun wens. Een snelle scan levert meer berichten op over de behoefte aan extra geweldsmiddelen (Sijtsma, 2017; Wijs, 2017; RTV Utrecht, 2017). Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de vier grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) vinden dat gemeentelijke handhavers, die toezien op overlast in de openbare ruimte, meer mogelijkheden moeten krijgen om zich te verweren (VNG, 2016).

Waardering en kritiek
In veel Nederlandse gemeenten zijn boa’s inmiddels een bekend verschijnsel. In 2013 waren er al ongeveer 3600 van hen in het publieke domein aanwezig en de laatste jaren is dit aantal verder toegenomen: bijna een kwart van de gemeenten heeft meer handhavers benoemd, ondanks bezuinigingen (zie bijvoorbeeld Winterman, 2016; Terpstra, Foekens & Stokkom, 2015). Zij mogen bekeuren voor bepaalde overtredingen, bijvoorbeeld fout parkeren, huisvuil dat te vroeg buiten staat, zwerfafval of hondenpoep, maar ook bij overlast van jongeren, daklozen of uitgaanspubliek. Ambitieuze gemeentelijke handhavers vormen daarmee een serieuze beroepsgroep en een prominent antwoord op de behoefte aan meer toezicht.
Toch is niet iedereen verheugd over deze ontwikkeling. Critici stellen dat handhaving in de publieke ruimte dreigt te versnipperen nu niet alleen de politie mag bekeuren voor overlast op straat. Er is geen garantie dat boa’s en politie op dezelfde manier optreden en er is een risico dat veel informatie verloren gaat. Daarnaast bestaat nog steeds het vermoeden dat handhaving van de ‘kleine norm’ niet overgelaten kan worden aan een beroepsgroep die tot een paar jaar geleden nog bestond uit gesubsidieerde arbeidskrachten. Dat zou leiden tot onzeker optreden en conflictmijdend gedrag, waar consequent en daadkrachtig optreden vereist is.
Om dit soort redenen stelt bijvoorbeeld Stichting Maatschappij en Veiligheid dat handhaving volledig aan de politie toebedeeld zou moeten worden (Van Steden, 2017). De commissie-Kuijken stelde bij haar evaluatie van de Politiewet 2012 dat de politie een centrale(re) rol moet krijgen in de handhaving op straat door de operationele regie over boa’s steviger bij de politie te verankeren (Commissie Evaluatie Politiewet 2012, 2017). Anderen menen dat gemeenten de eigen handhavers moeten behouden, maar alleen om bij ‘goedwillende burgers de norm te bevestigen en gedragsverandering te ondersteunen’ en niet om straffend op te treden (Van Dijk & Aalbersberg, 2017).

Zo lijken de visies op gemeentelijk toezicht en handhaving in twee onverenigbare categorieën uiteen te vallen. Enerzijds is er de neiging van de gemeenten om deze beroeps groep door te ontwikkelen en meer (gewelds)middelen te geven. Anderzijds menen critici dat dit soort ongebreidelde ambities beteugeld moeten worden; de controle over handhaving in de publieke ruimte moet volgens hen worden ondergebracht waar deze hoort: bij de politie.

Hoe nu verder?
Dit roept de vraag op hoe nu verder te bewegen in dit domein: moet toegegeven worden aan de gemeentelijke behoefte aan meer bevoegdheden en een verdere doorontwikkeling van de gemeentelijke handhaving? Of zouden we juist op de rem moeten trappen en de ontwikkelingen zelfs terug moeten draaien? In dit artikel werp ik licht op deze kwestie vanuit mijn promotieonderzoek naar gemeentelijk toezicht en handhaving (Eikenaar, 2017). In het kader van die studie heb ik uitvoerig meegekeken in de keuken van deze beroepsgroep. Ik sprak met handhavers, met hun managers, met andere betrokken ambtenaren en met een aantal politiemensen die veel met boa’s te maken hadden. Ook liep ik diensten met handhavers mee (Eikenaar, 2017). Dit biedt de mogelijkheid om de bovenstaande discussie in perspectief te plaatsen: over wat voor beroepsgroep hebben we het eigenlijk en hoe heeft die zich de laatste jaren ontwikkeld?

De praktijk
Laat ik ter introductie beginnen met een korte scène uit het werk van boa’s in Rotterdam die een beeld geeft van het vak van gemeentelijke handhavers en hun verhouding met de politie.

Een koude en natte januari avond in een Rotterdamse ‘krachtwijk’. Twee jeugdhandhavers fietsen een grote binnentuin in die ommuurd is door flats van een paar verdiepingen hoog. Aan het eind van de binnentuin staan vier jongens bij een opgeblazen afvalbak en een kapot bankje. Op de grond ligt rommel. Rustig begeven de handhavers zich naar de jongens. De sfeer is gespannen. Drie jongens lopen meteen weg als ze ons zien aankomen, eentje blijft staan.‘Wát, ik mag hier toch staan, ik wacht op mijn zus,’ snauwt hij de handhavers toe. De boa’s doen niets, maar blijven wel staan. De jongen blijft wat dralen en besluit na verloop van tijd toch weg te slenteren. Een van de handhavers vertelt dat hij de jongens normaal gesproken een bon zou hebben gegeven omdat dit een hotspot is; een plek waar ze sowieso niet mogen rondhangen. Waarom hij nu geen bon heeft geschreven? ‘Dan was het zeker vechten geworden,’ zegt hij, ‘en ik weet niet of er genoeg politie in de buurt is om back-up te bieden.’

Handhavers treden herhaaldelijk op in complexe situaties waarin het gebruik van geweld reëel is. Het werk van boa’s grenst dan ook aan dat van politieagenten. Ze krijgen te maken met verschillende doelgroepen, zoals overlast gevende jeugdgroepen, druggebruikers en dealers, en ze werken in sommige steden ook ’s nachts. Regelmatig gaan ze wijken in waar de weerstand tegen gemeente en politie groot is. Bovendien worden ze vaak flexibel ingezet om de overlast op hotspots snel en doeltreffend tegen te gaan.
De handhavers hebben een beperkt mandaat: ze mogen voor een aantal feiten schrijven en beschikken over beperkte geweldsmiddelen. Zij blijken echter creatief in de toepassing van die beperkte middelen. Binnen de Opiumwet mogen ze bijvoorbeeld niet schrijven, maar blowen kan – mits goed omschreven – prima als overlast worden aangemerkt. Door dit soort creatieve toepassingen en door hun fysieke aanwezigheid op hotspots weten ze hun doelgroepen daar vaak weg te houden en op te jagen naar straten en wijken met minder toezicht.
Mede daarom gaan boa’s op zoek naar nieuwe taken. Zo zag ik in Utrecht hoe boa’s op eigen initiatief nieuwe handhavingstaken naar zich toetrokken, extra straten aan hun rondes toevoegden, soms de politie assisteerden en zich ontfermden over de handhaving op de taxistandplaatsen in het centrum. De Utrechts boa’s zijn daarin geen uitzondering; gemeentelijke handhavers willen serieus handhavend werk verrichten en het taaie imago van nutteloze ‘stadswandelaar’ van zich af schudden. Tijdens mijn gesprekken en rondes met hen waren er tal van voorbeelden van (milde) geldingsdrang.

Een nieuwe gemeentepolitie?
Beschrijvingen als deze doen vermoeden dat de weg naar een nieuwe gemeentepolitie is ingezet en dat deze handhavende beroepsgroep nadrukkelijk tegen de politie aan schuurt; handhavers lijken in dit opzicht eerder politiesubstituten dan autonome gemeentelijke functionarissen.
Het is verleidelijk om de roep om meer bevoegdheden en mogelijkheden voor boa’s als bevestiging van die trend te zien. Gemeenten willen meer bevoegdheden voor hun handhavers omdat te weinig wordt opgetreden tegen overtredingen, bijvoorbeeld in het verkeer. Dit suggereert dat de gemeente meer werk van de politie wil overnemen. De verhouding met de politie is echter ingewikkelder dan dat. Zo spiegelen handhavers zich zeker niet volledig aan de politie, laat staan dat ze de concurrentie met de politie willen aangaan of bijvoorbeeld ook opsporingstaken naar zich toe zouden willen trekken. Het verzoek om meer bevoegdheden komt meer voort uit de omstandigheden waaronder boa’s hun werk doen en uit de behoefte als volwaardig gezien te worden dan uit de wens de politie te vervangen (Van Stokkom & Eikenaar, 2014). De formulering dat boa’s de politie vervangen doet dan ook geen recht aan de eigenstandigheid van het gemeentelijke toezicht en handhaving.
Dit roept natuurlijk de vraag op wat dat gemeentelijke handhaving dan zo eigenstandig maakt. Als boa’s geen vervanging voor de politie zijn, wat zijn ze dan wel? Om daar een goed zicht op te krijgen, moet zowel hun opkomst als de gemeentelijke context waarbinnen ze werken in ogenschouw worden genomen.

Een eigenstandige beroepsgroep
Gemeentelijke handhavers zijn nooit uitsluitend een antwoord geweest op wat de politie liet liggen, maar hebben altijd al hun eigen werkdefinities, taken en jargon gehad. Dat begint met de opkomst van de eerste stadswachten, de voorgangers van de huidige gemeentelijke handhavers. Vanaf halverwege de jaren tachtig van de vorige eeuw ontstond de behoefte aan nieuw ‘functioneel toezicht’: overheidspersoneel dat corrigerend optrad tegen betrekkelijk kleine overtredingen als zwartrijden, fietsendiefstal en vandalisme. Dat waren namelijk de vormen van kleine criminaliteit waarvan burgers de meeste last hadden, maar waaraan de politie weinig tot niets deed. Stadswachten die in dit kader de straat op werden gestuurd – Melkert- en later ID-banen – moesten burgers bovendien een veiliger gevoel geven; een notie die in de jaren negentig eveneens sterk toenam.
Toen gemeenten nieuwe middelen gingen toepassen om de veiligheidsbeleving van burgers beter te meten – leefbaarheidsmonitoren en de veiligheidsindex – werd die oriëntatie op burgers nog sterker. Duidelijk werd dat burgers zich het meest ergerden aan ogenschijnlijk kleine problemen, zoals huisvuil dat te vroeg werd buiten gezet en auto’s op de stoep. Termen als ‘leefbaarheid’, ‘overlast’ en ‘kleine ergernissen’ nestelden zich vanaf toen stevig in het taalgebruik van gemeenten en in het beleid en de praktijk van de nieuwe toezichthouders.
Het was dus van meet af aan gemeentelijk personeel dat zich bezighield met die kleine criminaliteit, veiligheidsgevoelens en ‘kleine ergernissen’, en niet de politie. Politie-initiatieven als de politiesurveillant en het Amsterdamse programma Streetwise kunnen mede gezien worden als poging om ‘handhaving van de kleine norm’ terug te winnen voor de politie. Deze initiatieven waren echter allemaal van tijdelijke duur. De trend was ontegenzeggelijk dat het onderscheid tussen gemeentelijke handhaving en de politie scherper werd aangezet, mede als gevolg van de kerntakendiscussie.
Ook door de veranderingen binnen het gemeentelijk toezicht zelf werd de oriëntatie op kleine ergernissen sterker. Naar aanleiding van de lokale politieke ‘roep om meer toezicht’ werden veel stadswachtorganisaties namelijk omgevormd tot professionelere handhavingsdiensten en vloeiden (oude) stadswachten af of werden omgeschoold tot handhavers: personeel dat ook kon bekeuren op een aantal overlastfeiten. Met die ontwikkelingen keerden gemeenten de politie verder de rug toe en kregen handhavers de ruimte om hun eigen beroepsidentiteit te ontwikkelen. Dat ging gepaard met het scherper vaststellen van eigen prioriteiten (huisvuil, fout parkeren, honden) en het meer centraal stellen van ‘de burger’ en zijn klachten.

Handhavingsinstrument gemeenten
Dit beleid is sindsdien verder ingebed geraakt in gemeentelijke diensten toezicht en handhaving. Het werk van boa’s wordt voor een belangrijk deel bepaald door de genoemde leefbaarheidsmonitoren. Daaruit valt namelijk af te leiden wat voor cijfers burgers aan de openbare ruimte van hun wijk geven, waaraan zij zich het meeste ergeren en waar en wanneer ze zich mogelijk onveilig voelen. Hoewel veel gemeenten huiverig zijn om hun boa’s af te rekenen op slechte leefbaarheidscijfers (alsof handhaving het enige is wat daarop invloed heeft), ze gebruiken deze wel als belangrijke handvatten om hun personeel te sturen. Opnieuw heeft dat weinig te maken met politieprioriteiten, maar vooral met prioriteiten van gemeentelijk managers en hun ideeën over ‘schoon, heel en veilig’ en ‘leefbaarheid’.
Ook zijn boa’s ontdekt door gemeentelijk bestuurders en politici, niet in de laatste plaats als een ‘eigen’ handhavingsinstrument. Al in het begin van de 21e eeuw voerden veel gemeenteraden een discussie over meer toezicht op de overlastfeiten waarvan burgers de meeste last hadden. Hoewel toen al duidelijk was dat de politie dat toezicht niet op zich zou nemen, zou het nog enkele jaren duren voordat de toen nog betrekkelijk onbekwame stadswachten konden doorgroeien tot het huidige getrainde en bereidwillige korps van gemeentelijke handhavers dat flexibel ingezet kan worden op de plaatsen waar de overlast het grootst is. Dat heeft weliswaar ook te maken met het gebrek aan grip op de politie, maar zeker zoveel met het symbolische belang dat met ‘eigen’ handhavers kan worden uitgedrukt: bestuurders kunnen laten zien dat er geluisterd wordt naar aanhoudend geklaag.

Dit levert een wat ambivalent beeld op van boa’s. Ze doen werk dat soms wel degelijk veel weg heeft van dat van de politie, maar tegelijkertijd vormen zij een eigenstandig beroep, met een eigen geschiedenis, beleid en oriëntatie. Of in de woorden van burgemeester Lieke Sievers van de gemeente Edam-Volendam: ‘een intrinsieke waarde in de volle breedte van de leefbaarheid, de handhaving en de veiligheidstaken’ (Jong & De Vries, 2017). Die ambivalentie is terug te zien in de praktijk van veel boa’s. Handhavers zijn vaak ambitieuze mensen, die zich graag willen bewijzen en zich nuttig willen maken in het openbaar domein. Daar komt bij dat taken die alleen draaien om fysieke aanwezigheid niet altijd hoog scoren; het controleren van hotspots omdat bewoners en winkeliers daar nu eenmaal veel klagen is niet echt ‘sexy’ in de beleving van veel handhavers. Dat geldt ook voor de verwachting dat ze zorgen voor een veiliger gevoel voor wijkbewoners. Tegelijkertijd hebben veel boa’s de neiging zich af te zetten tegen de politie. Sommige boa’s zeggen dat zij er in ieder geval zijn voor de burger, dat ze een eigen aanpak hebben, die meer gericht is op service en het bevorderen van ‘nalevingsgedrag’ dan op repressie, en dat ze eigen taken uitvoeren die weinig of niets met die van de politie te maken hebben.

Handhaving: terug naar een politieel systeem of verder met wat er is?
Sommigen menen dat handhaving in de openbare ruimte daarmee een verwarrend en versnipperd beeld geeft, een ‘tweestromenland’ waarin weinig doordachte keuzes worden gemaakt. Daarbinnen is een oproep tot meer structuur begrijpelijk. Er zou een harde knip gemaakt moeten worden tussen gemeentelijk toezicht en handhaving enerzijds en de politie anderzijds, bijvoorbeeld door gemeenteambtenaren niet te laten ‘straffen’, maar enkel normen van goedwillende burgers te laten bevestigen. Ondertussen zou de politiesurveillant weer in het leven moeten worden geroepen voor het handhavende werk op straat.
Op basis van het voorgaande is het echter de vraag of dit realistisch is. Gemeentelijke handhaving is niet eenvoudig een vervanging van politiewerk, maar is uitgegroeid tot een beroep dat eigen antwoorden biedt op de vraag om meer toezicht in het kader van kleine ergernissen en leefbaarheidskwesties en om meer aandacht voor onveiligheidsbeleving. Daarbij maken boa’s deel uit van de gemeentelijke organisatie met een mogelijkheid tot directe sturing voor bestuurders. Burgemeesters, politici en burgers hebben behoefte aan handhaving met betrekking tot de meest storende feiten, niet alleen aan symbolische aanwezigheid. In dat licht moet ook de roep om meer geweldsmiddelen gezien worden: boa’s moeten ‘een verschil kunnen maken’, zo menen veel gemeenten.
Het lijkt onwaarschijnlijk dat de inzet van nieuwe politiesurveillanten de afnemende bereidheid bij de politie kan tegengaan om aandacht te besteden aan handhaving van de kleine norm. Politiesurveillanten zijn namelijk niet opgeleid met de gemeentelijke oriëntatie op kleine ergernissen en leefbaarheid, maar onderdeel van de politieorganisatie. Het ligt voor de hand dat zij liefst snel willen doorstromen naar functies waarin ‘echt’ politiewerk kan worden verricht.
Sturing van politiesurveillanten via gemeentelijke integrale veiligheidsplannen gaat voorbij aan de mogelijkheid tot directe, ad-hocsturing en ‘eigenheid’ die veel lokale bestuurders nu juist zo prettig vinden aan boa’s. Dat is nog los van de vraag in hoeverre de politie in de praktijk bereid zou zijn blijvend aandacht te besteden aan die gemeentelijke prioriteiten (Terspstra et al., 2015). Dit laat uiteraard onverlet dat ook moet worden bezien hoe de nationale politie beter lokaal kan worden verankerd. Het is echter naïef om te denken dat boa’s zich ‘tussen’ politie en burgers zouden nestelen. Mogelijk gebrek aan contact met burgers en lokale partners is eerst en vooral de politie zelf aan te rekenen.

Aan welk type lokale handhaving geven we de voorkeur?
Op basis van het voorgaande is duidelijk dat er een overlap is in de werkdomeinen van beide beroepsgroepen. Ze lijken op elkaar, maar zijn niet hetzelfde. Het geweldsmonopolie berust al lang niet meer bij de politie alleen. Ook boa’s beschikken over handboeien, gebruiken zo nodig vormen van geweld, reageren op meldingen en komen soms opdraven ‘when force is needed’ (Bittner, 1970), wanneer om gezaghebbend optreden gevraagd wordt, zij het dat de politie nog altijd over meer middelen beschikt. Dat ontkennen of volledig willen terugdraaien is onrealistisch. Het klopt dat een ongebreidelde groei van taken voor boa’s een professionele uitvoering van die taken niet ten goede komt. Er is daarom veel voor te zeggen om zo nu en dan op de rem te trappen, mocht het er bijvoorbeeld echt van komen dat gemeenten ook opsporingstaken gaan ambiëren. Verder lijkt het beter om te investeren in een verbetering van het bestaande systeem. Welke plek geven we aan gemeentelijke handhaving? Hoe kunnen contact en uitwisseling met politie verbeterd worden? Maar ook breder: met welke burgers hebben handhavers contact en op basis van welke klachten handelen ze? Zijn boa’s wel echt zo ‘lokaal verankerd’ als vaak wordt beweerd of vormen zij een soort ‘klachtenbrigade’ die naar wisselende hotspots wordt gestuurd om overlastgevers te verjagen? Het is dus veeleer de vraag welk type lokale handhaving we willen hebben. Met het antwoord daarop ontstaat namelijk vanzelf ook een antwoord op de vraag in hoeverre meer bevoegdheden en verdere flexibilisering gepast zijn.

Literatuur
Bittner, E. (1970). The functions of the police in modern society. A review of background factors, current practices, and possible role models. Chevy Chase, MD: National Institute of Mental Health, Center for Studies of Crime and Delinquency
Commissie Evaluatie Politiewet 2012 (2017). Evaluatie Politiewet 2012. Doorontwikkelen en ontwikkelen. Den Haag: Commissie Evaluatie Politiewet 2012 (https://www.wodc.nl/ onderzoeksdatabase/2747-evaluatie-politiewet-2012.aspx).
Dijk, A.J. van & Aalbersberg, P. (2017). Gemeentelijke handhaving en politie. Tijdschrift voor de politie, 79(1), 6-8.
Eikenaar, T. (2017). Municipal disorder policing. Dealing with annoyances in public places. Den Haag: Eleven. Jong, W. & Vries, H. de (2017). Versterken van veerkracht en vertrouwen. Tijdschrift voor de politie, 79(9-10), 12-17.
RTV Utrecht (2017). Amersfoortste BOA’s met boeien de straat op, RTV Utrecht, 1 december (https://www.rtvutrecht.nl/ nieuws/1694278/amersfoortse-boas-met-boeien-op-straat.html ).
Sijtsma, T. (2017). Geweld en agressie tegen handhavers fors toegenomen. Het Parool, 28 november (https://www.parool.nl/amsterdam/ geweld-en-agressie-tegen-handhavers-fors-toegenomen~a4541952/ ). Steden, R. van (2017). Van buitengewoon opsporingsambtenaren naar politiesurveillanten. Een visie op gemeentelijke handhavers. Den Haag: Stichting Maatschappij en Veiligheid (http://www.maatschappijenveiligheid. nl/wordpress/wp-content/uploads/2017/05/15- 02-2017-POLITIE-EN-boaS-dr.-R.-van-Steden.pdf ).
Stokkom, B. van & T. Eikenaar (2014). BOA’s: een volwaardige beroepsgroep naast de politie? Tijdschrift voor de politie, 76(7), 6-10.
Terpstra, J., Foekens, P. & Stokkom, B. van (2015). Burgemeesters over hun nationale politie. Den Haag: Stichting Maatschappij en Veiligheid.
VNG (2016). Handhaver 2020. Sterk in de openbare ruimte. Den Haag: Vereniging Nederlandse Gemeenten. https://vng.nl/onderwerpenindex/ veiligheid/veiligheidsbeleid/nieuws/vng-visie-handhaver- 2020-sterk-in-de-openbare-ruimte
Wijs, N. (2017). Meer BOA’s de straat op de komende jaren. Breda Vandaag, 23 juni (http://www.bredavandaag.nl/nieuws/politiek/ 2017-06-23/meer-boas-de-straat-op-komende-jaren).
Winterman, P. (2016), Stadwachten vaker uitgerust met wapens. Algemeen Dagblad, 9 mei (https://www.ad.nl/home/stadswachtenvaker-uitgerust-met-wapens~a3dc2ead/ ).

Reageer