Verbeterd zicht op zedendelinquenten; samenvatting en longread

0

In 2011 werd in een onderzoek geconcludeerd dat het toezicht op zedendelinquenten verbeterd kan worden. Nu in 2018, het startpunt van intensievere samenwerking met Reclassering en OM, wordt teruggekeken op leerpunten en ontwikkelingen van de afgelopen tijd.

Belangrijkste lessen (samenvatting)
• Het maatschappelijk belang van preventie is groot en landen moeten zichzelf verplichten om deze taak serieus vorm te geven. De kansen op het gebied van internationale samenwerking in toezicht liggen voor het oprapen.
• Het bestaande toezicht op veroordeelden kan verbeterd worden door nauwere samenwerking tussen politie en reclassering.
• Casusgerichte samenwerking leidt tot beter zicht op zedendelinquenten, en daarbij zijn vaste contactpersonen bij politie en reclassering benodigd.
• De politie kan alleen zicht krijgen op de risicovolle groep zedendelinquenten door objectivering van de risico-inschatting. Verder kan de politie al risico’s inschatten vanaf de fase van aanhouding

Conclusie
De introductie van een risicotaxatie-instrument door de politie en de nieuwe werkwijze Monitoren zal niet leiden tot het volledig uitsluiten van recidive; wel zal de kans op herhaling van delictgedrag verkleind worden. De verwachting is dat deze werkwijze zijn vruchten gaat afwerpen om ook zedenveroordeelden bij de les te houden en hen beter te kunnen ondersteunen in hun terugkeer naar de maatschappij.

Longread
Toezicht houden op personen, situaties of zaken die een bedreiging vormen voor de openbare orde en veiligheid wordt door de politie en ketenpartners op verschillende terreinen – zoals terrorisme, huiselijk geweld en draaideurcriminaliteit – gedaan. Soms preventief, vaak door het toezien op de naleving van bijzondere voorwaarden. In 2011 constateerden Van de Bunt, Holvast en Plaisier in onderzoek naar de samenwerking tussen reclassering en politie, dat de politie echter nauwelijks betrokken was bij het toezicht op zedendelinquenten.
De rechter legt bij een veroordeling van een zedendelinquent soms bijzondere voorwaarden op, zoals vrijheidsbeperkende maatregelen ‒ denk aan een gebiedsverbod. De reclassering is dan verantwoordelijk voor het toezicht op die maatregelen en de politie ondersteunt haar daarbij. Zedendelinquenten die (nog) niet klaar zijn voor terugkeer in de maatschappij worden geholpen en bijgestuurd, waardoor het recidiverisico verkleind kan worden. Tot zover niets aan de hand, lijkt het. Toch concluderen Van de Bunt et al. in 2011 dat het toezicht op zedendelinquenten verbeterd kan worden.

Onvoldoende zicht op de groep met een recidivegevaar
Volgens Van de Bunt et al. is er ten eerste onvoldoende zicht op de groep met een recidivegevaar. Slechts een beperkt deel van de zedendelinquenten krijgt bijzondere voorwaarden opgelegd bij zijn voorwaardelijke veroordeling, strafbeschikking, voorwaardelijk sepot of schorsing van de voorlopige hechtenis. Voorbeelden van bijzondere voorwaarden zijn het opleggen van een gebiedsverbod, een verplichting tot behandeling door een zorginstelling of een verbod contact te leggen met bepaalde personen. Van de Bunt et al. concludeerden in 2011 dat, alhoewel steeds vaker bijzondere voorwaarden worden opgelegd, de groep waarvan daadwerkelijk recidive is te verwachten groter is dan de groep met toezichtmaatregelen.

Ook anno 2018 is dit het geval. Zo kan sprake zijn van een zedendelinquent met hoog recidiverisico wiens toezicht afloopt of die überhaupt niet onder toezicht is gesteld. Dit laatste komt bijvoorbeeld doordat de rechter het advies van de reclassering over het risico en de benodigde maatregelen niet overneemt. De conclusie dat niet iedereen die risico’s oplevert in de gaten wordt gehouden, roept vragen op als: Hoe stel je de omvang van de groep met een recidiverisico vast? Bij wie is deze groep in beeld? En hoe kan bewerkstelligd worden dat deze groep gemonitord wordt, ongeacht of bijzondere voorwaarden opgelegd zijn?

Politiële toezichttaak heeft een vrijblijvend karakter
Van de Bunt et al. constateerden daarnaast dat de politiële toezichtstaak een vrijblijvend karakter had en dat de wijze waarop het toezicht vormgegeven moest worden niet voldoende uitgewerkt was. Dit zorgde voor onduidelijkheid in de uitvoering bij de betrokken politiemensen. De vrijblijvendheid droeg ook niet bij aan effectieve samenwerking tussen de betrokken instanties. Voor de reclassering was niet duidelijk wat zij van de politie mocht verwachten.
Een van de oorzaken van deze vrijblijvendheid is dat binnen de politie werd getwijfeld of het monitoren van zedendelinquenten wel een primaire politietaak is. Immers, de dader heeft zijn straf uitgezeten en er is (nog) geen sprake van herhaling van een delict. Tot werd begonnen met de intensivering van het monitoren is dit een punt van discussie geweest – en misschien is het dat nog steeds wel. Artikel 3 van de Politiewet en bijbehorende jurisprudentie zijn duidelijk over de bevoegdheid van de politie: in beginsel kan zij toezicht houden op eenieder van wie zij verwacht dat deze een mogelijk gevaar kan vormen voor de rechtsorde. Welke prioriteit toezicht op zedendelinquenten krijgt en hoe dit er precies uitziet, is een beleidskeuze.
Dit brengt ons meteen bij een tweede oorzaak van de vrijblijvendheid, namelijk het ontbreken van een vaste, landelijke werkwijze. Van de Bunt et al. lieten zien dat wijkagenten hun prioriteiten bepaalden aan de hand van het waargenomen of ingeschatte risico. In tegenstelling tot bij de reclassering, waar gedetailleerd is uitgewerkt en vastgelegd hoe het toezicht moet worden vormgegeven, ontbrak een dergelijke protocollering bij de politie.

Mazen van het net
In het Landelijk Programma Zeden, Kinderpornografie en Kindersekstoerisme (LPZKK) werd duidelijk dat zedendelinquenten vaak uit het oog verloren werden als hun straf eenmaal voorbij was, ook als zij mogelijk nog wel een risico vormden. Een voorbeeld hiervan is Jouke M. Na zijn veroordelingen en straf vanwege kindermisbruik in Nederland verdween hij uit het zicht. In 2015 bleek dat hij al jaren in de Filipijnen woonde en daar meerdere kinderen misbruikte. Het was voor M. niet moeilijk geweest om anoniem en ongezien zijn criminele leven in het buitenland te leiden. Pas op het moment dat de Nederlandse politie haar aanpak van seksueel kindermisbruik door Nederlanders in het buitenland ging intensiveren, begon een actieve informatie-uitwisseling met de Filipijnen, waardoor M. weer in het vizier kwam.

Ondanks het toezicht op de naleving van justitiële voorwaarden van veroordeelden en de samenwerking met de reclasseringsorganisaties, had de politie onvoldoende zicht op de groep zedendelinquenten met een hoog recidivegevaar en voldeed de aanpak niet om de kans op recidive van deze groep substantieel te verkleinen. Het LPZKK sloot zich daarom aan bij de conclusies van Van de Bunt et al.
Dit heeft geresulteerd in het opzetten van diverse pilots en het bijdragen aan onderzoeken om herhaling van seksuele misdrijven bij deze groep zo veel mogelijk te voorkomen. Hierna volgt een overzicht van initiatieven die vanaf 2013 in gang zijn gezet om het toezicht op zedendelinquenten te intensiveren. We noemen daarbij de belangrijkste lessen.

Europees onderzoek naar internationale samenwerking
Onder de vlag ‘Prevention of and Fight against Crime Programme’ van de Europese Commissie startte in januari 2013 een Europees meerjarig onderzoek met de naam Serious offending by Mobile European Criminals (SOMEC). Het zocht antwoord op de vraag hoe Europese landen kunnen samenwerken en informatie kunnen uitwisselen om hun burgers te beschermen tegen reizende gewelds- en zedendelinquenten die een groot risico op herhaling vormen.

De conclusies waren zowel bedroevend als hoopvol. Bedroevend, omdat zeer weinig landen proactief informatie uitwisselden ter voorkoming van misdrijven door gewelds- en zedendelinquenten. De casussen die de onderzoekers verzamelden over ernstige zedendelinquenten die ongestoord konden recidiveren in andere landen, waren schrijnend en creëerden een gevoel van urgentie bij de deelnemers aan SOMEC. Het inzicht groeide dat betrokken partijen als ministeries, reclassering en politie een grotere rol konden spelen in de preventie van ernstige zedenmisdrijven. De conclusies van het SOMEC-onderzoek zijn ook hoopvol, omdat alle structuren en instrumenten die nodig zijn voor informatie-uitwisseling beschikbaar zijn voor de Europese landen: Interpol met zijn internationale waarschuwingsberichten, Europol, Schengen-informatiesysteem II, European Criminal Records Informatie System (ECRIS), Prum (database voor DNA, vingerafdrukken en voertuigregistraties), de netwerken van liaison officers van de politie en bilaterale, multilaterale en informele samenwerkingsafspraken tussen landen inclusief de structuur van Single Points of Contact.

Lessen: Het maatschappelijk belang van preventie is groot en landen moeten zichzelf verplichten om deze taak serieus vorm te geven. De kansen op het gebied van internationale samenwerking in toezicht liggen voor het oprapen.

Gedurende de onderzoeksperiode toonde het Verenigd Koninkrijk zich bereid om met Nederland een pilot uit te voeren om de informatie-uitwisseling te verbeteren. Nederland bleek hiervoor echter nog niet klaar, vooral omdat hier – in tegenstelling tot in het Verenigd Koninkrijk – geen compleet en direct overzicht bestaat van de groep zedendelinquenten die een groot risico vormen. Dit heeft het LPZKK geprikkeld een manier te zoeken om de politie met ‘één druk op de knop’ een overzicht te bieden van deze groep. Daartoe wordt de pilot ‘Risicotaxatie door de politie’ opgezet.

Controle gegevensdragers door politie en reclassering
De reclassering legt al jaren huisbezoeken af aan veroordeelden in kinderpornozaken en controleert of de justitiële voorwaarden worden nageleefd. Sinds 2015 sluit de politie daarbij in sommige gevallen aan om technische ondersteuning te bieden bij de controle van gegevensdragers (zoals telefoons, computers en USB-sticks) van de veroordeelde. Zonder deze technische ondersteuning zou de reclassering minder goed kunnen nagaan of de zedendelinquent eerlijk is over zijn bezigheden op het internet. Dit is een mooi voorbeeld van het samenkomen van de verschillende belangen van de organisaties: effectieve begeleiding van een veroordeelde en een waakzaam oog om terugval te constateren en waar nodig opsporing te starten.

Les: Het bestaande toezicht op veroordeelden kan verbeterd worden door nauwere samenwerking tussen politie en reclassering.

Pilot ‘Langdurig toezicht’
In januari 2018 is de Wet langdurig toezicht, gedragsbeïnvloeding en vrijheidsbeperking (WLT) in werking getreden. Tbs-gestelden, zeden- en zware geweldsdelinquenten kunnen sindsdien zo lang onder toezicht blijven als de rechter nodig vindt. Het doel is recidive te voorkomen en eerder te kunnen ingrijpen bij (dreigende) recidive. Om voorbereid te zijn op deze nieuwe wet hebben politie, reclassering en OM in de politie-eenheden Noord-Nederland en Rotterdam onder leiding van het ministerie van Justitie & Veiligheid in 2015 een pilot uitgevoerd om te experimenteren met een intensieve samenwerkingsvorm in het toezicht op zedendelinquenten met een hoog recidiverisico. De succesfactoren van deze pilot ‘Langdurig toezicht’ waren het werken volgens een vaste werkwijze (waaronder structureel casusoverleg) en het werken met vaste contactfunctionarissen bij elke organisatie. Beide eenheden hebben deze werkwijze na de pilot gecontinueerd.

Hoewel reclassering en politie (zowel wijkagenten als zedenrechercheurs) al vele jaren samenwerken in het toezicht, bleek dat nauwe, structurele samenwerking tussen de organisaties in sommige politie-eenheden ontbrak. In 2011 stelden Van de Bunt et al. al vast dat zedendelinquenten geen doelgroep vormen die binnen de zogenoemde veiligheidshuizen (samenwerkingsverbanden van lokale ketenpartners met als doel het bestrijden van overlast en criminaliteit) besproken wordt. Hierdoor was in de praktijk weinig of geen sprake van overleg en informatie-uitwisseling over risicovolle zedendelinquenten, waardoor reclassering en politie een kans misten om het toezicht (voldoende) effectief uit te voeren.

In 2016 zijn de aanbevelingen uit de pilot ‘Langdurig toezicht’ besproken tussen politie, OM, reclassering, GGD Nederland, NIFP, Raad voor de Kinderbescherming en De Waag. Deze organisaties spraken af om de in de pilot ontwikkelde werkwijze in heel Nederland te gaan toepassen. Hoewel de pilot werd uitgevoerd ter voorbereiding op de WLT constateerden de organisaties dat de aanbevelingen gebruikt kunnen worden voor een bredere doelgroep dan de ondertoezichtgestelden, namelijk zedendelinquenten van wie daadwerkelijk recidive is te verwachten.

Lessen: Casusgerichte samenwerking leidt tot beter zicht op zedendelinquenten, en daarbij zijn vaste contactpersonen bij politie en reclassering benodigd.

Risicotaxatie door de politie
De genoemde lessen wijzen uit dat de samenwerking tussen politie en reclassering kan worden aangescherpt en geconcretiseerd. Vooral met betrekking tot de zedendelinquenten van wie een mogelijk gevaar op recidive is te verwachten, heeft de politie de taak toezicht te houden. Capaciteit en middelen ontbreken echter om alle zedendelinquenten met een mogelijk recidiverisico in het oog te houden. Daarom moet de aandacht uitgaan naar degenen van wie een ernstig gevaar op recidive is te verwachten. Echter, hoe de omvang van deze groep vastgesteld kan worden en bij wie de groep in beeld is, is een vraag die in de verschillende initiatieven onbeantwoord bleef. Enkel afgaan op de zedendelinquenten die onder toezicht staan bij de reclassering bleek niet voldoende. Daarnaast start dit toezicht pas na een veroordeling, waardoor iemand uit beeld kan raken in de periode tussen het gepleegde delict en de veroordeling – een periode die soms jaren duurt.

Vaststellen van hoog recidiverisico
De vraag of de politie een zedendelinquent in de gaten houdt, hangt vaak af van een persoonlijke inschatting van de noodzaak daartoe. Tot op heden was het onderbuikgevoel van politiemensen hierbij meestal leidend, terwijl uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat dit geen goede voorspeller is voor de kans op recidive (Smid, 2014). De kans is hierdoor zelfs groter dat gefocust wordt op personen met een lagere kans op recidive en dat capaciteit niet optimaal wordt ingezet. Het LPZKK ging daarom op zoek naar gevalideerde risicotaxatie-instrumenten die de politie zou kunnen gebruiken. De Static-99R bleek een potentieel geschikt instrument.

De Static-99 werd op basis van vele onderzoeken naar risicofactoren in de jaren negentig van de vorige eeuw in Canada ontwikkeld door de psychologen R. Karl Hanson en David Thornton. De Static-99R, een revised versie die vanaf 2012 in gebruik is, wordt niet alleen wereldwijd (vooral in Angelsaksische en Europese landen) toegepast door instanties als de reclassering en forensische zorginstellingen, maar ook door de politie, namelijk door de Royal Canadian Mounted Police. Dit instrument is bedoeld om een inschatting te maken van de kans op seksueel gewelddadige recidive bij volwassen mannen die verdacht worden en/of veroordeeld zijn wegens een seksueel delict. Het instrument stelt het basisrecidiverisico vast op grond van tien vragen over statische gegevens zoals demografische gegevens, het criminele verleden en het type slachtoffers dat de verdachte heeft gemaakt. Het geeft daarmee zicht op de aanwezigheid van de twee belangrijkste risicofactoren voor mannelijke zedendaders, namelijk het hebben van een afwijkende seksuele interesse en een antisociale oriëntatie (Rijksen, 2017).
Er zijn geen gevalideerde risicotaxatie-instrumenten voor vrouwelijke zedendelinquenten, omdat die groep te klein is om valide onderzoek te kunnen uitvoeren en op basis daarvan instrumenten te ontwikkelen.

Gebruik Static-99R
In de pilot ‘Risicotaxatie door de politie’ werd onderzocht of de politie de Static-99R kan gebruiken voor het vaststellen van het recidiverisico van zedendelinquenten. Het gebruik van het instrument in de politie-eenheden Oost-Nederland, Zeeland-West-Brabant, Den Haag en Noord-Nederland wees uit dat de politie dit op effectieve, betrouwbare en uniforme wijze kan inzetten. De Static-99R kan worden gebruikt voor het staven van het onderbuikgevoel bij casussen van eerder veroordeelde zedendelinquenten alsook worden ingezet in een vroeg stadium, namelijk na de aanhouding. De politie heeft op dat moment namelijk als eerste zicht op een zedendelinquent én beschikt over alle voor de Static-99R benodigde informatie. Bovendien bleek dat de politie aanvullende, risicoverhogende politie-informatie met betrekking tot eerdere aanhoudingen kan meenemen die bij de reclassering niet bekend is.

Met de uitslag van de Static-99R heeft de politie zicht op het (statische) recidiverisico van een zedendelinquent en kan zij bepalen wie zij, al dan niet in samenwerking met ketenpartners, moet gaat monitoren. Kennis over risicofactoren die meer dynamisch van aard zijn, denk aan middelenmisbruik of sociale steun, zorgt ervoor dat maatwerk wordt geleverd binnen deze monitoring. Daarvoor is samenwerking en kennisdeling met ketenpartners essentieel.

Uit de pilot bleek ook dat de risico-inschatting van de politie op basis van onderbuikgevoel niet altijd overeen kwam met de uitslag van de Static-99R. Soms schatte de politie een recidiverisico hoger in dan op basis van de risicotaxatie te verantwoorden was, en soms lager. Rijksen (2017) laat in haar literatuuronderzoek zien dat enkele factoren waarvan velen denken dat ze recidiverisico voorspellen, juist niet in relatie staan tot seksuele recidive: (seksueel) kindermisbruik tijdens kindertijd, psychische problemen, houding van de zedendader jegens slachtoffer (en in sommige vallen bij diens behandeling) en de ernst van een delict. In het onderzoek van Rijksen viel ook op dat zedendelinquenten zoals schennisplegers meer aandacht nodig hebben, gezien hun relatief grote kans op recidive. Dit geeft aan dat de inzet van ‘onderbuikgevoelens’ van de politie versterkt zou moeten worden met het gebruik van het risicotaxatie-instrument, de kennis over de andere risicofactoren en de samenwerking met ketenpartners om maatwerk per zedendelinquent te kunnen leveren.

Lessen: De politie kan alleen zicht krijgen op de risicovolle groep zedendelinquenten door objectivering van de risico-inschatting. Verder kan de politie al risico’s inschatten vanaf de fase van aanhouding.

Nieuwe werkwijze Monitoren
Op basis van de genoemde initiatieven en daaruit getrokken lessen heeft het LPZKK in samenwerking met zedenrechercheurs een nieuwe werkwijze ontwikkeld om zedendelinquenten te monitoren. Begin 2018 heeft de politie samen met reclassering en OM deze werkwijze Monitoren uitgerold. Dit betekent dat een landelijke uniforme manier van werken is geïntroduceerd, die verder zal worden ontwikkeld en verfijnd in de eenheden. De kern van deze werkwijze is dat vaste contactfunctionarissen monitoren van de zedenafdeling een risicotaxatie doen van (aangehouden) zedendelinquenten en dat zij samen met reclassering en OM de juiste aanpak kiezen om een zedendelinquent met een hoge kans op recidive te monitoren. Met de introductie van deze werkwijze wordt voldaan aan de aanbeveling die Van de Bunt et al. al in 2011 deden, namelijk om een beschrijving te maken van de werkwijze voor toezicht.

Het nut van het gebruik van de Static-99R in het vroege stadium van het strafproces is nog niet wetenschappelijk onderbouwd, simpelweg omdat het instrument in dat stadium in de meeste landen nog niet gebruikt wordt. Dit betekent in de praktijk dat politie en OM scherp moeten kijken of iemand daadwerkelijk veroordeeld wordt. Dit is namelijk van invloed op de score van de Static-99R en daarmee op het wel of niet starten van de monitoring in zo’n vroeg stadium. Als een aanhouding meetelt in de score, maar later onrechtmatig blijkt te zijn of iemand in die strafzaak niet wordt veroordeeld, dan zal de risicotaxatie opnieuw moeten plaatsvinden. Het LPZKK zal in zijn procesevaluaties van de nieuwe werkwijze moeten laten beoordelen of de inzet van het instrument na de aanhouding een juiste keuze is.

Concluderend
De hoogte van het risico op recidive moet uitgangspunt zijn voor de vraag welke zedendelinquenten gemonitord moeten worden. Dit betekent dat de doelgroep die aandacht nodig heeft van politie, reclassering en OM breder moet zijn dan alleen de ondertoezichtgestelden. Het betekent ook dat alleen extra aandacht nodig is voor de hoogrisicogevallen. Dit zorgt voor afbakening van de doelgroep, waardoor de benodigde tijd en capaciteit kunnen worden ingezet en voorkomen wordt dat het monitoren de politie over de schoenen loopt.

Om de hoogte van het recidiverisico vast te stellen, heeft de politie nu de beschikking over de Static-99R. In 2011 was al duidelijk dat politie-informatie over zedendelinquenten van belang is voor de reclassering. De conclusie van Van de Bunt et al. was toen dat deze informatie de reclassering zou helpen om beter geïnformeerd te zijn over wat de zedendelinquent doet en in hoeverre hij zich aan de bijzondere voorwaarden houdt. Met de nieuwe werkwijze Monitoren blijkt dat politie-informatie beter benut kan worden en dat dit een actievere rol van de politie rechtvaardigt. Om het monitoren te professionaliseren, werken politie, OM en reclassering nu met vaste contactpersonen. De introductie van een risicotaxatie-instrument door de politie en de nieuwe werkwijze Monitoren zal niet leiden tot het volledig uitsluiten van recidive; wel zal de kans op herhaling van delictgedrag verkleind worden. De verwachting is dat deze werkwijze zijn vruchten gaat afwerpen om ook zedenveroordeelden bij de les te houden en hen beter te kunnen ondersteunen in hun terugkeer naar de maatschappij.

Auteurs
Ilana de Wild, eenheidsleiding Oost-Brabant, voorheen Landelijk Programma Zeden, Kinderpornografie en Kindersekstoerisme (LPZKK).
Lina Rijksen, criminologe voor LPZKK.

Literatuur
Bunt, H. G. van de, Holvast, N. J. en Plaisier, J. (2011). Toezicht op zedendelinquenten door de politie in samenwerking met de reclassering. Amsterdam: Reed Business.
Jung, S. (2016). Sexual violence risk prediction in a police context. Sexual Abuse: A Journal of Research and Treatment, 30(5), 576-592.
Rijksen, P.H. (2017). Advies- en eindrapport van de pilot risicotaxatie. Welke zedendelinquenten moeten gemonitord worden? Utrecht: Politie Midden-Nederland.
Smid, W. J. (2014). Sex offender risk assessment. Towards a risk need responsivity oriented approach (proefschrift Universiteit van Amsterdam).

Reageer