Capaciteitsmanagement: een nieuw model

Capaciteitsmanagement, is dat nu waar de politie behoefte aan heeft? Het antwoord van Clement Remijnse en Jan de Leede is volmondig ja. Ze zetten uiteen hoe een hiervoor ontwikkeld capaciteitsmodel in de praktijk werkt.

Waarom capaciteitsmanagement relevant, urgent en noodzakelijk is voor een verantwoorde bedrijfsvoering laat onderstaande casus zien:

Ergens in februari meldt een burgemeester enthousiast de komst van ‘538‘ naar de Markt. Het is gelukt om ze binnen te halen voor een zaterdag in april. Hij brengt dit nieuws tijdens een lokale driehoek en vertelt erbij dat het college, de gemeenteraad en de middenstand hier zeer content mee zijn.
De teamchef van politie laat het even op zich inwerken en de Officier van Justitie blijft stil. De teamchef toont begrip voor het enthousiasme maar geeft aan dat het evenement van enige omvang is en niet tijdig (november) werd aangemeld bij veiligheidsregio en politie. De teamchef maakt duidelijk dat hij met de beperkte speelruimte in zijn personeelsplanning in de weekenden zo ad hoc niet voldoende politiecapaciteit op de been kan brengen. Negatief advies dus.
In veel gevallen gaat het dan ongeveer als volgt. Enkele dagen later spreekt de burgemeester de districtchef van politie. Deze kent de betreffende teamchef goed en schaart zich ietwat schoorvoetend achter diens negatieve advies. Maar ongeveer een week later treft de burgemeester de regioburgemeester. Deze reageert net zo enthousiast als de burgemeester op 538. Hij stelt in aanwezigheid van de politiechef dat het toch niet zo kan zijn dat een nationale politie met duizenden fte’s in de eenheid niet in staat is om dit feestje door te laten gaan. De politie gaat vervolgens in de actiestand en met het nodige interne gedoe gaat ook dit evenement weer door.

Een typisch geval van verschillende werelden en begripsverwarring. Een begripsverwarring die we ook zien als bij politiek en bestuur het beeld ontstaat dat met de instroom van aspiranten (circa  17 procent inzetbaar) ook direct de uitstroom op leeftijd wordt gecompenseerd. Een ander voorbeeld  is vakorganisaties die vragen naar informatie over agenten op straat per dag (belrondje: circa 7 duizend) door het korps worden bediend met inzetbaarheidscijfers (circa 20 duizend). We doen twee observaties naar aanleiding van deze voorvallen.

Observatie 1

Er leeft onbegrip binnen de politie en in de buitenwereld over de duizenden fte’s in de eenheden en de niet ad hoc beschikbaarheid daarvan voor evenementen en andere activiteiten. Hoe kan dat? Een eenduidige en gedeelde taal ontbreekt. Wat betekenen begrippen als formatie, inplanbaarheid, beschikbaarheid, bezetting, sterkte, inzetbaarheid en zijn ze onder- en nevengeschikt, overlappend of onderscheidend.  Zowel in het korps als daar buiten hebben we een eenduidige taal nodig. Die eenduidige taal is de afgelopen jaren ontwikkeld en gebruiken wij in dit artikel.

Observatie 2

Het is een hardnekkig probleem dat de politie het werk niet eenduidig definieert. Er is altijd te veel werk, dus hoe stellen we prioriteiten? Hoe kunnen we het bevoegd gezag onze dilemma’s eerlijk en betrouwbaar voorleggen? Een model is nodig om de capaciteit zo goed mogelijk in te zetten op de vragen van de buitenwereld. Bij een extra evenement erbij kan dan getoond worden welk werk geschrapt of verschoven moet worden. Zo kunnen verantwoorde keuzes gemaakt worden. Dit artikel laat de essenties van het hiervoor ontwikkelde capaciteitsmodel zien.

Model

Het visiedocument capaciteitsmanagement (2018) definieert capaciteitsmanagement (CM) als volgt: “Een wijze van organiseren en kiezen van de personele inzet, waarbij men streeft naar een optimum tussen de leidende vraag naar arbeid van buiten (capaciteitsvraag) en het aanbod aan arbeid (capaciteitsaanbod) vanuit de organisatie (Brandon et al. 2008) en men gericht is op het organisatiesucces en het gedijen en bloeien van de mensen en hun specifieke gaven (Buckingham & Coffman, 2000).” Een definitie waarmee de balans wordt geduid tussen efficiëntie en omzien naar elkaar en elkaars veiligheid.
Dit komt overeen met andere definities (Van Dalen & De Leede, 2016; Van Acker et al, 2016; Hans, 2015) waarbij het steevast gaat om de afstemming tussen vraag en aanbod, ofwel het werk dat gedaan moet worden en de beschikbare resources. De definitie richt zich op de personele inzet en laat andere resources als locaties, auto’s, wapens, etc., buiten beschouwing.
In veel literatuur wordt verder nog onderscheid gemaakt tussen het strategische, tactische en operationele besturingsniveau, waarbij het laatste wordt gesplitst in offline (het maken van een rooster) en online operationeel besturingsniveau (het realiseren van een rooster) (Hans, Van Houdenhoven, & Hulshof, 2011). Voor nu willen we met dit artikel vooral aandacht geven aan het verbeteren van het optimum tussen vraag en aanbod en de ontwikkeling van een model dat daarbij helpt.

Capaciteitsvraag

In lijn met de definitie van capaciteitsmanagement brengen we eerst de capaciteitsvraag in beeld.
Al sinds de vorming van de Nationale Politie wordt veel gesproken en geschreven over flexibiliteit, ruimte, uniformering en sturing. Dit zien we onder andere in de evaluatie van de politiewet (Kuijken, 2017), in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de effectiviteit (Rijksoverheid, 2017) en in het regeerakkoord 2017-2021. In de visie op capaciteitsmanagement voor de politie is daarom gekozen voor richting op flexibiliseren en ruimte geven.
In de cao 2018-2020 is afgesproken dat het gesprek over capaciteitsmanagement binnen de politie en naar buiten wordt gevoerd in één taal met een eenduidige ordening en verwerking van de capaciteitsvraag. In verband met het in beeld brengen van de capaciteitsvraag is het verder relevant op te merken dat de politiewet 2012 twee lijnen van planning, sturing en verantwoording kent, namelijk die voor de veiligheidsdoelen (VD) via het nationaal en lokaal beleidsplan en de lijn voor de bedrijfsvoering (BV)  via het beheerplan.

Bij het maken van keuzes voor de personele inzet zien we in de praktijk veelal het volgende. Bij een noodsituatie (bijvoorbeeld Bijlmer, Enschede, aanslag Utrecht, boerenprotesten) die vraagt om extra personele inzet zullen de Officier van Dienst (OVD) en de operationeel coördinator (OPCO) in vaak luttele seconden een selectie maken in de aanwezige capaciteit. Hierbij wordt de capaciteit bewust of onbewust verdeeld in capaciteit voor makkelijk afbreekbaar werk (flex), matig afbreekbaar werk (vast) en niet afbreekbaar werk (kern).

De flex-capaciteit wordt direct ingezet op de noodsituatie. De vaste capaciteit wordt pas na overleg met het gezag ingezet op de noodsituatie. De kern-capaciteit zal altijd achterblijven om in het eigen bewakingsgebied bij te dragen aan een minimale veiligheid. Op basis hiervan ontstond een model en ordening voor de werkvraag en de daaruit voortvloeiende capaciteitsvraag, zie figuur 1.

Deze ordening blijkt niet alleen van nut voor op- en afschalen in ad hoc situaties maar is in de praktijk ook een herkenbare ordening voor keuzes voor de inzet van politie op langere termijn, zoals het jaarplan en de meerjarenplannen. Hierbij wordt steeds in beeld gebracht wat de werkvraag en capaciteitsvraag zijn voor kern, vast en flex en wordt het capaciteitsaanbod daar in die volgorde aan gekoppeld.

Capaciteitsaanbod

Voor een helder optimum tussen capaciteitsvraag en -aanbod is ook bij het capaciteitsaanbod een eenduidige taal belangrijk. Die is ontwikkeld in het capaciteitsmodel, waarbij onderscheid gemaakt is tussen generiek (het capaciteitsaanbod in uren zonder persoonlijke condities op specifieke momenten) en specifiek (het capaciteitsaanbod bepaald door persoonlijke condities op specifieke momenten). We komen tot de volgende cascade aan begrippen waarbij het steeds specifieker wordt of een medewerker ‘aan het werk is op straat’.

1. De formatie is gedefinieerd als de vastgestelde personele sterkte naar onderdeel en functie. Met dit getal is vast te stellen hoeveel fte totaal voor de politie mogelijk is, uitgesplitst naar onderdeel en functie. Formatie betekent feitelijk budgettaire ruimte.
2. De bezetting is gedefinieerd als het aantal medewerkers met een aanstelling in actieve dienst, gemeten in fte’s. Dan is per onderdeel en functie ook vast te stellen of er over- of onderbezetting is ten opzichte van de formatie. De bezetting is uiteraard niet de volle tijd qua aanstelling (1 fte is in 2021 1836 uur) inzetbaar, daar moet de afwezigheid van af, ofwel de volgende stap in de cascade.
3. De inzetbaarheid is gedefinieerd als het aantal uren bezetting gesaldeerd met de afwezigheid door verlof, opleiding, verzuim, RPU, cao-uren en in- en uitleen tussen onderdelen. Dit wordt aangevuld met de inhuur en de vrijwilligers. Met de inzetbaarheid weten we dus hoeveel uren er echt ingezet kunnen worden in een bepaalde functie of onderdeel. We kijken hier nog steeds op generiek niveau per onderdeel en functie.
4. De inplanbaarheid is gedefinieerd als het aantal inzetbare uren per medewerker naar dag, tijd, duur en locatie. De inzetbaarheid van medewerkers wordt beperkt door wet- en regelgeving, rechtspositie en competentie. De inplanbaarheid van medewerkers is niet meer generiek vast te stellen, omdat het gekoppeld is aan persoonlijke condities en eigenschappen, zoals modaliteiten van medewerkers, de nachtdienstontheffing die zij al of niet hebben en de certificering voor specifieke taken en bevoegdheden die medewerkers kunnen hebben. Pas met deze gegevens is het mogelijk om vast te stellen of iemand daadwerkelijk ingepland kan worden. Daarom is het nu pas mogelijk om een perioderooster te maken op naam.
5. Nadat de roosters zijn gemaakt, gepubliceerd en gerealiseerd kan de laatste stap in de cascade plaatsvinden: de registratie, ofwel de verantwoording van de gerealiseerde uren en uitgevoerde activiteiten.

In Figuur 2 zien we dan dat tijdens die meting de capaciteit in generiek zin verloopt van formatie (61.605 fte/ 2,2 miljoen uur) via de bezetting (58.166 Fte / 2,1 miljoen uur) naar inzetbaarheid (39.500 fte/ 1,4 miljoen uur). Waarna de capaciteit verder reduceert via inplanbaarheid naar de registratie van wat er feitelijk is uitgevoerd.

Bij het Procesmodel hoort ook sturing, meer generiek en op de lange termijn met strategische personeelsprognoses. Maar ook middellange en korte termijn met indicatoren in het Politie Prestatie Dashboard. Daarbij is voor de inplanbaarheid op generiek niveau niet zinvol te sturen. Wel worden hiervoor in het dashboard met het ‘CM-label’ enkele kwalitatieve indicatoren zichtbaar gemaakt, zoals het aantal ATW-overtredingen, het aantal nachtdienstontheffingen of overuren.

Toepassing vraagt om verandering

Onze stelling is dat effectief sturen met capaciteitsmanagement pas mogelijk is als de eenduidige taal breed gesproken wordt, onderdeel van de cultuur is en terugkomt in de volledige interne Planning & Control-cyclus van de politie. Maar het maken van transparante, verantwoorde en gedragen keuzes vraagt om meer dan alleen een model. Deze vereisen een verandering van houding en gedrag. Weergegeven in figuur 3 zijn zowel de vraag, het aanbod, het organisatiesucces als het gedijen en bloeien van mensen essentieel bij deze keuzes. Bij capaciteitsmanagement gaat het daarmee eigenlijk om mensenwerk en het omzien naar elkaar. Kies verantwoord zodat we met genoeg mensen goed en veilig kunnen werken.

Referenties

Brandon-Jones, A. & Slack, N. (2008). Quantitative Analysis in Operations Management. London: Pearson Education.
Buckingham, M. & Coffman, C. (2010). Weg met alle regels. Amsterdam: Spectrum.
Hans, E., Van Houdenhoven, M., & Hulshof, P. (2011). A framework for health care planning and control. In R. Hall, & R. Hall (Red.), Handbook of Health Care Systems Scheduling. Springer International Series in Operations Research & Management Science, Vol. 168. (pp. 303-320), Springer.
Hans, E. (2015). Gaat het nu wat beter, dokter? Oratie Universiteit Twente.
Kuijken, W.J. (2017). Evaluatie Politiewet 2012: ‘Doorontwikkelen en verbeteren.
Politie (2018). Visiedocument Capaciteitsmanagement.
Rijksoverheid (2017). Interdepartementaal onderzoek: Effectiviteit politie.
Van Dalen, E.J. & De Leede, J (2016). Tactische en operationele personeelsplanning; van werkaanbod tot roosters. Alphen aan den Rijn: Vakmedianet.
Van Acker, B., Berrevoets, L., Winasti, W. & Goverde, W. (2016). Capaciteitsmanagement: focus op transparantie en stuurinformatie. In Berden, B., Berrevoets, L. & Winasti, W. (red) Capaciteitsplanning in de zorg. Houten: Bohn Stafleu van Loghum.