Een nieuwe koers

0

Bij internationale politiesamenwerking (IPS) 2.0 ligt de focus niet langer op landen maar op mondiale criminaliteitsfenomenen. Gijs van Kempen en Peter Odeh over wat het nieuwe internationale beleid behelst en hoe het zover kwam.

De politie van vandaag – en zeker die van overmorgen – is verbonden met web, wijk en wereld1. Criminaliteit is hybride en kent geen grenzen. Internationale politiesamenwerking (hierna IPS) komt grotendeels
voort uit operationele noodzaak, maar kan ook ontstaan vanuit wettelijke verplichtingen, zoals
EU-verordeningen. Door goed zicht op wat er in de wereld gebeurt en de eff ectieve inzet van ons brede scala aan (schaarse) instrumenten kan de politie als wendbare organisatie tijdig acteren en criminaliteit krachtig bestrijden (zie kader pagina 12).

Voorbeelden IPS

  • Bilaterale samenwerking met specifieke landen
  • Multilaterale samenwerking binnen de EU, VN of Interpol
  • Inzet van liaison officers in het buitenland
  • Uitgezonden collega’s in het kader van vredesmissies of FRONTEX (Europees Grens- en kustwachtagentschap)
  • Strategische allianties met buitenlandse publieke of private partijen
  • De bijzondere samenwerking met Caraïbisch Nederland
  • De wijkagent die in de grensstreek samenwerkt met zijn Belgische collega

Terugblik
In de visie ‘De normaalste zaak van de wereld’ uit 2007 geeft de Nederlandse politie voor het eerst gestructureerd richting aan IPS2. De visie betoogt dat deze samenwerking normaal is omdat het in alle politieprocessen aanwezig is. Het beleid wordt opgehangen aan vier strategische ‘windrichtingen’: landenbeleid nieuwe stijl, samenwerking in het kader van de Europese Unie; informatie-uitwisseling &
rechtshulp en onderwijs/ ontwikkeling van politiemensen. De visie wordt omarmd in de toenmalige Raad van Korpschefs maar blijkt in de praktijk een uitdaging vanwege de vele bestaande samenwerkingsverbanden van de 26 politiekorpsen.
Korpsen hanteren allen een eigen internationaal beleid en werken vaak langs elkaar heen zonder afstemming. Voor het buitenland is altijd weer de vraag met welke Nederlandse politie nu weer wordt samengewerkt. Door de vorming van de Nationale Politie in 2013 verandert het internationale beleid aanzienlijk (IPS 1.0) Op grond van de criminaliteitsrelaties tussen Nederland en andere landen worden zestien prioritaire landen door de minister van J&V en korpschef (hierna KC) vastgesteld voor non-operationele samenwerking. Het aantal van zestien wordt gekozen om de samenwerking richting en focus te geven. Het decentrale sturingsmodel wordt vervangen
door een centraal sturingsmodel met als belangrijkste uitgangspunten voor IPS: het vergroten van de veiligheid (‘veiligheidseffect’), het zijn van een betrouwbare partner en het creëren van eenduidigheid en consistentie via
centrale aansturing (‘één stuur’). Alle politiechefs krijgen de verantwoordelijkheid voor één of meer prioritaire landen en daarmee voor de uitvoering van non-operationele samenwerking met die landen. Hiermee wordt IPS niet alleen een verantwoordelijkheid van de KC maar van het hele korps managementteam (hierna KMT) en integraal binnen het korps neergezet.

Uitdagingen IPS 1.0 
IPS 1.0 zorgt voor eenduidige aansturing op geprioriteerde landen. De uitgevoerde activiteiten dragen bij aan de operationele belangen van de Nederlandse politie. Uit de praktijk ontstaat echter soms een behoefte aan samenwerking met niet-geprioriteerde landen. De focus op een gelimiteerd aantal landen staat samenwerking met landen buiten de top zestien echter in de weg en daarbij is het beleid voor vijf jaar vastgesteld. Het systeem
is niet ontworpen om flexibel mee te bewegen met veranderende operationele belangen als gevolg van evoluerende en zich continue verplaatsende criminaliteit. Ontwikkelingen als de migratiecrisis, de opkomst van IS of de rap toenemende digitalisering van de maatschappij dragen hieraan bij. Het beleid zorgt ook dat de kloof met de operatie groter wordt; initiatieven vanuit tactiek of intelligence om met een ander land (buiten de zestien) non-operationeel samen te werken stuiten op het stringente kader. Eenheden hebben in toenemende mate de voorkeur om internationale samenwerking vanuit een lokaal perspectief (de driehoek) vorm te geven in plaats van vanuit het nationale perspectief. De roep om het beleid te veranderen neemt toe.

Koppeling IPS aan nationale strategievorming
Meer flexibiliteit is nodig om de uitdagingen van de toekomst het hoofd te kunnen bieden, IPS 1.0 vraagt om doorontwikkeling. De basis hiervoor is het beleidskader voor IPS van J&V3. Het kader heeft als centrale doelstelling; het verminderen van (georganiseerde) criminaliteit die vanuit andere landen Nederland bereikt
(upstream disruption) en effect heeft op onze veiligheid. Hierdoor verschuift de focus van landensamenwerking naar samenwerking op basis van mondiale criminaliteitsfenomenen, waardoor flexibel kan worden meebewogen met veranderingen in het veiligheidslandschap4. Deze verschoven focus en het hieruit volgend afwegingsmodel biedt de mogelijkheid om IPS in te bedden binnen de nationale   governance van de politie. Deze gaat uit van de indeling in (hoofd)portefeuilles gekoppeld aan de relevante criminaliteitsfenomenen. De inbedding leidt tot samenhang met nationale strategievorming. Hoewel bovenstaande lijkt op een structuuraanpassing zijn de consequenties binnen de organisatie en de lange termijneffecten vele malen groter. Enerzijds omdat de transitie naar en inbedding van IPS 2.0 vooruitloopt op de implementatie van de governance, anderzijds omdat IPS geen portefeuille is maar een aandachtsgebied van de korpsleiding (complex speelveld).

Strategisch kader IPS 2.0
Los van de nationale discussie over de governance met de daarbij horende afhankelijkheden en onzekerheden wordt IPS 2.0 met volle vaart gecontinueerd. De beleidstransitie past bij de politie anno 2019: flexibele IPS gebaseerd op actuele criminaliteitsanalyses, trends en ontwikkelingen. De uitgangspunten van IPS 1.0 blijven overeind, echter over de lijn van de criminaliteitsfenomenen. IPS 2.0 is in lijn met het strategisch kompas van het korps; verbondenheid met wijk, web en wereld (zie kader onderaan deze pagina). Op basis van de nieuwe koers wordt in 2018 het strategisch kader IPS 2.05 goedgekeurd in het KMT. Een operationeel kader IPS 2.0 moet helpen met de werking en bewustwording binnen het korps. IPS 2.0 krijgt vorm via een drietrapsraket; als basis een actueel mondiaal criminaliteitsbeeld met een geïntegreerde probleemanalyse (een internationaal
fenomeenbeeld, IFB). De portefeuillehouder komt vervolgens met een internationale fenomeenstrategie (IFS) gevoed door de operatie. Als laatste vertalen portefeuillehouder en operatien deze strategie naar een internationaal fenomeenprogramma (IFP) met strategische (non-operationele) en operationele activiteiten. Inwerkingtreding: beleid (wat) en uitvoering (hoe) Wat IPS 2.0 bijzonder maakt is de beoogde intensieve samenwerking tussen strategie en operatie. Een van de kritiekpunten op IPS 1.0 ging uit van onvoldoende verbinding tussen de non-operationele activiteiten en operationele opbrengsten. Waar de politie op non-operationeel gebied slechts met zestien landen samenwerkte, konden de operationele diensten met alle landen samenwerken. De recherche – informatie – of specialistische diensten hadden hun eigen belangen in het buitenland waardoor het -zeker voor de buitenlandse partners – leek of de politie twee verschillende modellen hanteerde met als gevolg frustratie en onbegrip. Zo was het lastig uit te leggen waarom de Nederlandse politie wél een liaison officer in een land had gestationeerd, maar dat de interesse ontbrak voor non-operationele projecten (zoals in de Verenigde Arabische Emiraten).

IPS-tafels
De afstemming tussen strategie en operatie moet primair zijn beslag krijgen in de vorm van de zogeheten IPS-tafels. Hier komen de belangrijkste spelers van zowel strategie (zoals portefeuillehouder of adviseur)als de operatie (vanuit tactiek, informatie, expertise) periodiek bijeen per geprioriteerd criminaliteitsfenomeen. Op basis van de fenomeenstrategie en actualiteiten wordt de inzet van operationele en non-operationele instrumenten (de toolkit) wereldwijd besproken in samenspraak met ketenpartners. Het OM heeft als gezag op de operatie een sturende rol en speelt een prominente rol bij elke IPS-tafel. Resultaat is een integraal en multidisciplinair afgestemd kader aan maatregelen om het criminaliteitsfenomeen aan te pakken.
Het bij elkaar brengen van twee werelden levert veel voordelen op. De impact die de maatregelen hebben versterken elkaar, de betrouwbaarheid naar onze partners wordt vergroot en de politie kan haar strategische allianties in de volle breedte benutten. De IPS-tafels moeten hét verschil gaan maken met één kapitein op het schip (portefeuillehouder) die continue schakelt met de belangrijkste partners en direct verbonden is aan de operatie. Ter illustratie, aan de IPS-tafel migratiecriminaliteit (MC) bepaalt de portefeuillehouder MC de koers, in gezamenlijkheid met ketenpartners wordt gekeken hoe een probleem het beste aan gepakt kan worden en met welke instrumenten (top-down). Tegelijkertijd kijkt men vanuit de operationele praktijk hoe het probleem kan
worden aangepakt. (bottom-up). Door dit aan dezelfde tafel te doen en in continue wisselwerking leidt dit tot krachtige maatregelen.

Valkuilen
De lat ligt hoog en ambities zijn groot. Hierin schuilt ook de belangrijkste valkuil van IPS 2.0. De uitvoering en daadwerkelijke werking zijn afhankelijk van het proces op de IPS-tafels. Het vertrouwen van beide werelden in elkaar en de wil om als gelijken samen te werken is cruciaal. De uitdaging is om transparant en open mogelijkheden en uitdagingen te bediscussiëren en te komen tot één gezamenlijk plan van aanpak. Een andere valkuil van IPS 2.0 is de mogelijkheid om met de hele wereld te gaan samenwerken. Waar IPS 1.0 de mogelijkheden sterk afbakende tot 16 landen, geeft IPS 2.0 veel meer ruimte, maar zal secuur naar de inzet van instrumenten moeten worden gekeken.
Landen met een bijzondere relatie De politie heeft vanuit oudsher met een specifiek aantal landen een bijzondere relatie vanwege historische, geografische of politiek-bestuurlijke redenen. De samenwerking met deze landen overstijgt samenwerking op één specifiek fenomeen en/of kent een bijzondere dynamiek. Deze buurlanden, politiekgevoelige landen en strategische partnerlanden rechtvaardigen het gebruik van een relatiebeheerder, die -met zicht en inzicht van het netwerk, de bestaande samenwerkingsverbanden én de actualiteiten- de fenomeenportefeuillehouders faciliteert en de belangen en ‘gevoelens’ van het land bewaakt als de
inhoudelijk verantwoordelijke portefeuillehouder tot inzet wil overgaan.

Conclusie
De politie is verbonden met wijk, web en wereld. Van de politie wordt verwacht dat zij (nu en in de toekomst) snel en effectief kan reageren op zowel traditionele als nieuwe veiligheidsproblemen. IPS 2.0 is een belangrijke
stap in het verder vervlechten van strategie en operatie. IPS 2.0 is niet alleen een structuurwijziging, het is zeker ook een cultuurwijziging. Men moet durven het “oude” internationale denken en werken los te laten en dus eigen
belangen afhankelijk te maken van het gezamenlijke belang. Wederzijds vertrouwen en respect voor elkaars organisatieonderdelen, open en transparante communicatie de wil om anders te gaan werken (IPS-tafels) is essentieel voor de werking van IPS 2.0 en het verkrijgen van de voordelen die daarmee gepaard gaan.
Denk aan het voorbeeld van de cocaïne-bestrijding uit Zuid-Amerika. Om in samenhang en in gezamenlijkheid tot het beste resultaat te komen vraagt nogal wat van ons als allen. Binnen een complexe organisatie met veel spelers hebben we allemaal een actieve rol bij het inwerking krijgen van IPS 2.0. Alleen als we de kaders van IPS 2.0 goed door vertalen naar de praktijk kan de politie altijd en overal snel en effectief inspelen op opkomende mondiale veiligheidsproblemen. Alleen zo frustreren we criminele activiteiten maximaal en bereiken we het hoogst haalbare veiligheidseffect.

Reageer