Een noodzakelijk partnerschap

0

De afgelopen twintig jaar is er veel gebeurd op het gebied van politiële en justitiële samenwerking binnen de Europese Unie (EU). Linda Schouten kijkt terug op de afgelopen twee decennia en blikt vooruit naar de toekomst.

1 De aanloop
De EU – in oorsprong een vredesproject – ontwikkelde zich sinds de oprichting in de jaren ’50 vooral op economisch gebied. Diverse pogingen tot het uitbreiden van de samenwerking liepen spaak. De aantasting van de nationale soevereiniteit in het strafrecht lag – en ligt nog steeds – enorm gevoelig in de lidstaten. En was dan ook lange tijd niet aan de orde. Door de introductie van de vier vrijheden van personen, goederen, diensten en kapitaal en het opheffen van de binnengrenzen ter bevordering van de interne markt kwam samenwerking op politie en justitie terrein via de achterdeur toch binnen. Er zat namelijk ook een schaduwkant aan de nieuwe Europese maatregelen in de vorm van grensoverschrijdende criminaliteit. Samenwerking was dus niet langer een keuze, maar noodzaak.

2 Eerste afspraken over politie en justitie
De eerste EU-bevoegdheden op het gebied van politie en justitie kwamen met het Verdrag van Maastricht (1992). Deze vormde de basis voor het in 1999 formeel opgerichte Europol. In het Verdrag van Amsterdam (1997) ontstond een nieuw project onder de naam ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Het project werd in het Finse Tampere door de Justitie en Binnenlandse Zaken Raad (JBZ raad) in vier thema’s uitgewerkt waaronder een Europese rechtsruimte (Justitie) en de bestrijding van de criminaliteit in de Unie (politie). De laatste legde de basis voor Joint Investigation Teams, Eurojust en CEPOL. Binnen de Europese rechtsruimte stond het beginsel van wederzijdse erkenning centraal. Het idee hierachter is dat alle lidstaten nationaal aan een bepaalde standaard worden gehouden (zowel in kwaliteit als in basisrechten) zodat lidstaten bijvoorbeeld bewijs en strafrechtelijke beslissingen zouden erkennen als ware het van zichzelf. Daarvoor was harmonisatie van wetgeving noodzakelijk met gebruik van richtlijnen1 en vertrouwen in elkaars rechtssystemen door het bevorderen van een reeks minimumrechten. Na Tampere volgden het Haags pro – gramma in 2005 en het Stockholmprogramma in 2010. Allen met eigen prioriteiten. De strategische richtsnoeren van de Europese Raad van 2014 vervingen de eerdere programma’s. In het Verdrag van Lissabon uit 2009 is het beleidsterrein justitie- en politiesamenwerking gelijkgetrokken met overige beleidsterreinen van de EU. De gewone wetgevingsprocedures (medebeslissing) zijn meestal van toepassing, het hof van Justitie heeft rechtsmacht en de rol van het Europees parlement is vergroot.

3 De huidige accenten
Mede beïnvloed door externe ontwikkelingen zoals terroristische aanslagen en de euro- en migratie crises, hebben de JBZ programma’s en de juridische basis voor de samenwerking op politie- en justitieterrein binnen de EU zich mijn inziens vooral gemanifesteerd op drie gebieden. Ten eerste in de EU agentschappen Europol, Eurojust en CEPOL. Deze agentschappen hebben bijgedragen aan de ondersteuning van operationele samenwerking, o.a. door analyses, verbindingen (zoals SIENA)2 en opleidingen. Ten tweede door een aantal minimumvoorschriften binnen het strafrecht van de lidstaten. Vooral hulpofficieren van justitie komen hiermee aanraking bij buitenlandse verdachten, bijvoorbeeld als gevolg van de richtlijn betreffende het recht op vertolking en vertaling3. Het derde gebied heeft zich gericht op het vergroten van de toegang tot elkaars informatie. De instrumenten binnen dit laatste gebied hebben vooral impact op de verwerking en uitvoering van rechtshulp. Het heeft binnen de EU geleid tot snellere informatie-uitwisseling (met vaste termijnen zoals vastgelegd in het Zweeds Kaderbesluit), standaardisering (met afspraken over taal, formulieren o.a. vastgelegd in het Europees Onderzoeksbevel) en het vergroten van de informatie en intelligence positie (door de bouw van het Schengen Informatiesysteem of het Europol Informatiesysteem). Deze drie gebieden staan uiteraard niet volledig los van elkaar, maar zijn nauw met elkaar verbonden.

4 Nadelen
De enorme uitbreiding van het Europese instrumentarium op politie- en justitieterrein heeft ook nadelen. Er lijkt niet altijd voldoende aandacht voor nut en noodzaak van nieuwe instrumenten, vooral bij politiek gedreven initiatieven die niet passen bij de operationele behoeften van politie- en justitiediensten. Initiatieven van voorzitterschappen voor een nieuw netwerk zijn daar een goed voorbeeld van. Ook wordt er weinig rekening gehouden met het absorptie vermogen van de betrokken organisaties. De implementatie van nieuwe EU instrumenten vraagt initiële en structurele aanpassingen politieorganisaties. De wijzigingen hebben gevolgen voor personeel (andere handelingen, opleidingen), informatie-organisatie (ICT-technisch), financiën (uitbreiding personeel) en werkverdeling/ aansturing. Bij een veelvoud aan initiatieven is er vaak onvoldoende tijd om nieuwe instrumenten optimaal te implementeren. Als laatste lijkt de samenwerking met landen buiten de EU van ondergeschikt belang. Het verplichtende karakter van de EU-instrumenten en de vaak aanzuigende werking maakt dat er zonder personele uitbreiding eerder uitvoering wordt gegeven aan verzoeken (of bevelen) uit EU-lidstaten. Het beperkt op deze manier de samenwerking met bron- en transitlanden buiten de EU.

5 Toekomst
De komende jaren staan in het teken van interoperabiliteit4 van EU-informatiesystemen, het Europees Openbaar Ministerie (EOM) en onderhandelingen over de Verordening betreffende grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijsmateriaal (e-evidence). Ook worden bestaande instrumenten doorontwikkeld zoals het Prüm Raadsbesluit5, met betrokkenheid van experts vanuit de politie op het gebied van forensische opsporing en informatievoorziening. Het inwerkingtreden van het EOM, naar verwachting in 2020, betekent dat de soevereiniteit op het gebied van ernstige, grensoverschrijdende EU fraude zaken gedeeltelijk uit handen wordt gegeven. De FIOD en de politie kunnen dan in opdracht van de Europese officier van justitie onderzoeken uitvoeren. Het mandaat van het EOM is vrij beperkt, maar de Europese Commissie heeft al laten vallen dat het mandaat graag zou willen uitbreiden naar grensoverschrijdend terrorisme. Hoewel nog niet aan de orde, omdat de meeste lidstaten tegen dit voorstel zijn is het wel zaak deze discussie nauwlettend te volgen. Het politiewerk heeft een belangrijke internationale component. Dat ontkent niemand. Het is echter ook sterk lokaal verankerd. Het is daarom belangrijk een gezonde balans tussen beide te houden, om te voorkomen dat we de grip op de capaciteit kwijt raken aan Europese ontwikkelingen. De topdown-aanpak heeft geleid tot een raamwerk aan instrumenten die de samenwerking binnen de EU op politie en justitie terrein enorm heeft vergroot en effectiever en efficiënter heeft gemaakt. Daarop moeten we blijven investeren, maar wel oog houdend voor de eigen belangen van de politie organisatie. Uiteindelijk is het vooral belangrijk om binnen de EU samen op te trekken tegen de grensoverschrijdende (georganiseerde) criminaliteit. Juist het ondermijnende karakter van georganiseerde criminaliteit maakt dat het goed past in het oorspronkelijk idee van de EU als vredesproject. Het is immers niet alleen de bestrijding, maar ook de versteviging van de rechtsstaat die daaraan bijdraagt.

Reageer