Internationale politiesamenwerking met België

0

Voormalig politiechef van Zeeland-West-Brabant Hans Vissers laat zijn licht schijnen op de portefeuille België die hij in zijn toenmalige functie bestierde. Hoe ziet met betrekking tot de samenwerking het ‘landschap’ eruit, wat zijn de ontwikkelingen sinds 2011 en hoe kunnen Nederland en België, maar ook andere nabije landen, de internationale samenwerking verbeteren?

Zorg er voor dat internationale samenwerking met onze zuidelijke buurlanden niet blijft hangen in mooie beleidsnotities, maar dat het zich feitelijk vertaalt in ‘structurele operationele samenwerking’. Die samenwerking dient weliswaar op strategisch niveau gefaciliteerd te worden, maar kan alleen bottom-up ontstaan. Investeer optimaal in grensregionale samenwerking en geef de aanpak daarbij vorm zoals je in Nederland de samenwerking tussen aangrenzende districten en eenheden organiseert. Ook buiten de grensregio is het van belang vooral vanuit een operationele invalshoek met elkaar in gesprek te zijn. De bilaterale schaal België – Nederland is daarbij te klein. In het operationele gesprek dienen ook Frankrijk, Luxemburg en bij voorkeur de deelstaat Nordrhein-Westfalen te worden betrokken.

Samenwerking met België kent een gecompliceerd bestuurlijk en politieel landschap

Bestuur en justitie
België heeft zes regeringen en parlementen: federaal, gewest Vlaanderen, gewest Wallonië, gewest Brussel (het hoofdstedelijk gewest telt negentien gemeenten!), de Franse gemeenschap en de Duitse gemeenschap. Regering en parlement in Vlaanderen vertegenwoordigen zowel het gewest als de (taal)gemeenschap. De gekozen burgemeesters zorgen in hun gemeente of samenstel van gemeenten voor een andere dynamiek in beheer en sturing van de politie dan in Nederland. In België kent men het geheim van het onderzoek, waardoor het delen van politie informatie aanzienlijk moeilijker is dan in Nederland, wat ook negatieve consequenties heeft voor de rol en de betrokkenheid van het bestuur in handhavingskwesties. Ook de relatie tussen politie en Openbaar Ministerie is wezenlijk anders. Waar in Nederland, binnen de gezagsverantwoordelijkheid van het OM, sprake is van een overlegmodel tussen recherchechef en officier van justitie, wordt in België door het OM vooral gewerkt vanuit haar gezagspositie. Ook de rol van de onderzoeksrechter is wezenlijk anders dan die van de rechter-commissaris. De gouverneurs van de provincies spelen, anders dan in Nederland de Commissaris van de Koning, een belangrijke gezagsrol bij rampen en crises.

Politie
De Belgische politie bestaat uit federale politie enerzijds en lokale korpsen anderzijds. De federale politie kent een gerechtelijke en een bestuurlijke poot, die arrondissementeel zijn georganiseerd. Ze bestaat daarnaast uit een aantal grote, gecentraliseerde, nationale diensten. Naast de nationaal opererende federale politie kent België 187 lokale politiekorpsen, waarvan Antwerpen het grootst is, maar de haven van Antwerpen valt bijvoorbeeld wel weer onder de federale politie. Net zoals in Nederland beïnvloedt het bestuurlijke, justitiële en politiële landschap de houding en het functioneren van de politie. In België hebben onderwerpen voor de politie, veel meer dan in Nederland, een politieke component. De houding van de politie is formeler en juridischer dan wij gewend zijn en in overleg speelt de kwestie of men mandaat heeft een veel nadrukkelijker rol.

Internationale politiesamenwerking
Als het gaat om internationale samenwerking met Nederland is dat zeer overzichtelijk. Op strategisch niveau doe je zaken met een portefeuillehouder met een behoorlijk mandaat. In ieder geval kan die portefeuillehouder als single point of contact fungeren. Operationeel werkt het netwerk van LIRC en IRC’s (rechtshulpcentra) zeer goed. In België ligt de verantwoordelijkheid voor internationale samenwerking bij de Commissaris-Generaal (CG) van de Federale politie. Die kan echter geen bindende afspraken maken voor de lokale korpsen. Als het bijvoorbeeld gaat om strategische onderwerpen als de verplaatsing van hennepkwekerijen en drugslabs naar België, is er geen functionaris of instantie met wie breed geldende afspraken kunnen worden gemaakt. De CG heeft geen zeggenschap over de lokale korpsen en in eigen huis staan de gerechtelijke en bestuurlijke onderdelen van de federale politie, operationeel gezien, tamelijk ver af van de dagelijkse activiteiten van de CG. Ook onderling beschikken de lokale korpsen niet over een vertegenwoordigend orgaan waarmee eenduidige afspraken kunnen worden gemaakt. Er bestaat wel een Vaste Commissie voor de Lokale Politie, maar dat is een (ambtelijk) adviesorgaan namens en voor de lokale korpsen. Men spreekt in België wel over geïntegreerde politie, waarmee wordt bedoeld dat federale en lokale politie aanvullend op elkaar zijn en dat zij intensief samenwerken, maar in onze samenwerkingspraktijk is daarvan toch niet zoveel te merken.

Situatie samenwerking 2011
In 2011 werd mij als nieuwbakken kwartiermaker van de politie eenheid Zeeland-West-Brabant i.o. gevraagd de portefeuille België op me te nemen. De Nationale Politie i.o. wilde de samenwerking met de politie in de buurlanden van meet af aan goed en vooral eenduidig organiseren. In de praktijk kreeg de samenwerking op dat moment enerzijds vorm via samenwerking in Benelux-verband en anderzijds via samenwerking in Hazeldonk-verband.

Benelux
Het verdrag tussen Nederland, België en Luxemburg inzake grensoverschrijdend politieel optreden, van 8 juni 2004 (het Benelux Verdrag Politie 2004), was bedoeld om de mogelijkheden tot grensoverschrijdende samenwerking te verruimen. Er werd, onder strikte voorwaarden, onder andere ruimte gecreëerd voor onderlinge bijstand, informatieuitwisseling, optreden op eigen initiatief in spoedeisende gevallen, grensoverschrijdende achtervolging en gemeenschappelijke politiecontroles. Tevens werd aandacht besteed aan zaken als het toepassen van geweld op het grondgebied van de ander, aansprakelijkheid en verdeling van kosten. Om in de praktijk tot goede samenwerking en werkafspraken te komen, is een Strategisch Benelux Overleg Politie ingericht. In dit politieel overleg nemen de Commissaris- Generaal van de Federale Politie België, de Directeur- Generaal van de politie Luxemburg en de Politiechef/ portefeuillehouder van de Nationale Politie deel. Het Strategisch overleg kan werkgroepen instellen, strategische afspraken maken en voorstellen doen aan de Centrale Overleggroep (COG), een hoog ambtelijk overleg dat als voorportaal voor ministeriële besluitvorming dient. Het Benelux Verdrag Politie geeft de politie in vergelijking met elders in Europa veel mogelijkheden om in haar werk de landsgrenzen te overschrijden en met elkaar samen te werken. Toch bleek hier in 2011 nog minder van terecht te komen dan vanuit operationele optiek wenselijk was. De ingestelde werkgroepen deden hun werk, maar bleven aan de veilige kant. Men organiseerde gezamenlijke opleidingen, schreef een protocol voor bijstandsverlening, zocht uit wat er mogelijk was op het vlak van informatie-uitwisseling, dacht na over gezamenlijke communicatie etc. Maar ondertussen bleef de operationele samenwerking beperkt en incidenteel van aard. Het blijkt in de praktijk moeilijk te zijn om na het opleveren van mooie beleidsnotities de daadwerkelijke overstap te maken naar feitelijke operationele samenwerking.

Hazeldonk
Daarnaast werd er samengewerkt in het kader van Hazeldonk (de naam van de grensovergang aan de A16 bij Breda). In het begin van de jaren negentig nam het drugstoerisme naar Nederland steeds grotere vormen aan, de drugsrunners langs de A16 begonnen een plaag te worden en het onderwerp kreeg steeds meer een politieke lading. De Hazeldonk-samenwerking werd gestart tussen Nederland, België en Frankrijk. Vanaf 1996 kwam de coördinatie bij de politie Midden- en West Brabant te liggen en werd een vast team ingericht. Later werden als gevolg van drugsrunners op de A2 ook Limburg en Luxemburg betrokken. Er kwamen Joint Hit Teams in Breda en Maastricht, waarin op bescheiden schaal ook België en Frankrijk participeerden. Na de introductie van het ‘ingezetenencriterium’ in het toelatingsbeleid tot de Nederlandse koffieshops is het drugstoerisme zodanig afgenomen, dat in een gezamenlijke recente evaluatie is geconstateerd dat de Hazeldonksamenwerking in zijn oorspronkelijke vorm niet langer nodig is. De Joint Hit Teams werden vrij snel na de vorming van de Nationale politie opgeheven, mede omdat de Nederlandse politie zich op het standpunt stelt dat voor deze vorm van internationale samenwerking geen afzonderlijke organi satorische voorziening nodig is. De organisatiestructuur van de politie biedt voldoende mogelijkheden voor dit soort samenwerking.

Ontwikkelingen in de afgelopen jaren
Vier Landen Actieprogramma
Naast Europese ontwikkelingen op het vlak van criminaliteit en veiligheid die van invloed zijn op de politiesamenwerking met omringende landen, zoals de bijdrage van Europol en de werking van Schengen, Prüm en het Empactprogramma, is door de betrokken ministers van Frankrijk, België, Luxemburg en Nederland in 2015 nog voorzien in een Vier Landen Actieprogramma. Doelstelling van dit programma is intensivering van de internationale bestrijding van drugscriminaliteit, mobiel banditisme en andere vormen van ernstige criminaliteit. In de uitwerking zijn de vier landen begonnen hun werkwijzen aan elkaar te verhelderen en waar nodig op elkaar af te stemmen. Denk daarbij aan zaken als informatie- analyse, afnemen van crimineel vermogen, samenwerking met Europol, uitwisseling van informatie etc. Het Openbaar Ministerie is aan de slag gegaan met het organiseren van een operationeel magistratenoverleg. Nu, drie jaar later, is de tijd gekomen om ook daadwerkelijk meer operationeel met elkaar te gaan samenwerken, maar dat valt nog niet mee.

Buren-, recherche- en landenoverleg
In de bilaterale relatie met België is, aanvankelijk op initiatief van Nederland, in de afgelopen jaren langzaam maar zeker een andere situatie ontstaan, een nieuwe ontwikkeling die nog steeds aan kracht wint. Op enig moment hebben de beide landen met elkaar geconstateerd dat internationale samenwerking niet top-down kan worden georganiseerd. Het strategisch niveau kan de samenwerking stimuleren en faciliteren en kan prioriteiten stellen, maar de feitelijke samenwerking speelt zich af op tactisch/ operationeel niveau. Internationale samenwerking zal pas een succes worden als we er in slagen medewerkers met directe operationele belangen bij internationale samenwerking bijeen te brengen en hen daadwerkelijk te laten samenwerken. Die samenwerking zal ontstaan als wij deze niet langer problematiseren of met eindeloos veel vragen, souvereiniteit en aarzelingen belasten. Het gaat daarbij om operationele samenwerking, maar deze moet wel een structureel karakter hebben. Om die structurele operationele samenwerking te organiseren hebben we, onder andere, in goed overleg met de Belgische collega’s zogenaamde burenoverleggen opgericht, daarbij voortbouwend op enkele al bestaande lokale initiatieven. De zeven burenoverleggen zijn ‘grensdekkend’ en corresponderen grotendeels met de geografie van de Nederlandse politiedistricten. In de burenoverleggen wordt op tactisch/operationeel niveau informatie met elkaar gedeeld om aldus gemeenschappelijke criminaliteit of andere veiligheidsproblematiek te kunnen duiden. De overleggen nemen initiatieven om tot gezamenlijke aanpak te komen. In de praktijk blijken de overleggen ook te leiden tot gezamenlijke, ‘grensregionale’ surveillances en controles. Voorts is een overkoepelend landenoverleg tot stand gebracht. Daar worden de gezamenlijke thema’s uit de burenoverleggen besproken en van daaruit kunnen onderwerpen worden geagendeerd voor het Strategisch Overleg. Verder zijn er diverse recherche-overleggen ontstaan, bijvoorbeeld rondom de import van cocaïne via de havens van Antwerpen, Rotterdam en Zeeland. Ook van daaruit kunnen onderwerpen in het landenoverleg en strategisch overleg worden ingebracht. Uiteraard heeft er de laatste jaren ook veelvuldig overleg plaatsgehad op alle niveaus tussen alle betrokken partners op het vlak van terrorisme, maar daarover is afgesproken dat zich dat buiten de verantwoordelijkheid van de portefeuillehouder België ontwikkelt.

Waar staan we?
Er is niet één antwoord op de vraag hoe de samenwerking met België verloopt. Het is belangrijk onderscheid te maken tussen de verschillende soorten politiewerk.

Toezicht en handhaving
Samenwerking in de sfeer van toezicht en handhaving ontwikkelt zich vooral op grensregionaal niveau, veelal via de geïnstitutionaliseerde burenoverleggen. Er is (behalve in de omgeving Limburg) vanuit Nederland niet of nauwelijks contact met het Franstalige deel van België. In de burenoverleggen wordt veel operationele informatie uitgewisseld en worden de nodige samenwerkingsinitiatieven genomen. Bijvoorbeeld om gezamenlijk te surveilleren in het kader van woninginbraken en samen te werken bij evenementen. De burenoverleggen, die in inhoud en belang nog steeds groeien, kunnen in Europa model staan voor vruchtbare, operationele, grensregionale samenwerking. Ook zijn een aantal functionele burenoverleggen ontstaan. Zo ontmoeten de beredenen van beide landen elkaar regelmatig, zoeken de Dienst infra van de landelijke eenheid en de federale wegpolitie elkaar in het operationele werk op, en ook in de maritieme werkzaamheden hebben de betrokken diensten regelmatig contact.

Opsporing
De samenwerking in de opsporing verloopt begrijpelijkerwijs, net als in Nederland, voor een belangrijk deel op incidentele (reactieve) basis. Men weet elkaar daarbij inmiddels wel gemakkelijk te vinden. Via rechtshulp worden regelmatig gezamenlijke onderzoeken opgestart. Ook bestaan er enkele geïnstitutionaliseerde overleggen, alwaar wordt gesproken over proactieve en reactieve samenwerking. Onder andere rondom de invoer van cocaïne in de havens van Antwerpen, Rotterdam en Zeeland en rondom de problematiek van synthetische drugs. In Beneluxverband treffen de recherchechefs, die verantwoordelijk zijn voor de gebieden langs de grens, elkaar een paar keer per jaar. De recherchesamenwerking vindt vooral plaats met de Federale Gerechtelijke Politie die arrondissementeel is georganiseerd.

Informatiedeling
In grensregionaal verband verloopt informatiedeling steeds beter. Zo wordt bijvoorbeeld dagelijks briefinginformatie gedeeld, wisselt men bij gezamenlijke acties en controles ANPR-lijsten uit en wordt in het kader van radicalisering in een vroegtijdig stadium relevante intelligence gedeeld. Probleem in België is dat veel informatie/intelligence niet nationaal is ontsloten. Op arrondissementeel en lokaal niveau beschikt men bijvoorbeeld vaak niet over elkaars informatie. Het zou niet alleen voor Nederland, maar ook voor België zelf goed zijn als die informatie wel nationaal geregistreerd en bevraagd zou kunnen worden.

Operationele sturing
Meldkamers weten elkaar in de operatie goed en gemakkelijk te vinden. Dat is belangrijk, want meldkamers hebben een belangrijke rol bij grensoverschrijdende inzet (achtervolging, acties, spontane bijstand etc). Inzetprotocollen worden zoveel mogelijk afgestemd, waardoor de kwaliteit wordt verbeterd, Echter, in Nederland zijn de operationele centra allemaal uniform ingericht. In België daarentegen zijn weliswaar in alle provincies meldkamers van de Belgische Federale Politie, maar daarnaast beschikken een aantal lokale zones eveneens over eigen meldkamers. Werkwijzen en inzichten blijken daarbij nogal te verschillen en dat maakt samenwerking niet gemakkelijk.

Activering van de samenwerking
De activering van de samenwerking verloopt op grensregionaal niveau goed en vrijwel autonoom. Op nationaal niveau is de activering en sturing moeizaam. Zoals eerder aangegeven, is de federale politie verantwoordelijk voor de internationale samenwerking, maar de lokale en federale politie voelen zich over en weer beperkt met elkaar verbonden. Men vermijdt angstvallig op het speelveld van de ander terecht te komen. Ook de lokale korpsen zijn zeer alert op de eigen onafhankelijkheid. Het is duidelijk dat manieren moeten worden gevonden waarop de Nederlandse politie ook gemakkelijker en directer met (het collectief van) de lokale korpsen kan samenwerken.

Toe naar een operationeel meer-landen-overleg
Eerder werd al geconstateerd dat de samenwerking in Beneluxverband of in vier-landenverband met Frankrijk stokt, als we te veel bezig zijn de internationale samenwerking als een soort zelfstandig fenomeen van bovenaf te organiseren. Samenwerken is geen doel op zichzelf, maar wel een harde randvoorwaarde voor een meer succesvolle aanpak van ernstige internationale criminaliteit. We moeten toe naar structurele operationele samenwerking. Daartoe dienen we politiemensen bijeen te brengen op gebieden en rondom kwesties waarbij men zelf direct operationeel betrokken is. Deze functionarissen hebben immers direct operationeel belang bij internationale samenwerking. De samenwerking in Beneluxverband is zeker geholpen met de recent afgesproken revitalisatie van het Benelux Verdrag Politie. Minder belemmeringen bij achtervolgingen, meer mogelijkheden om op elkaars grondgebied op te treden, meer mogelijkheden om informatie uit te wisselen (ook waar het gaat om de bestuurlijke aanpak van criminaliteit) en minder bureaucratie. Dat gaat de samenwerking uiteraard vergemakkelijken. Maar zoals gezegd, de samenwerking zit niet in vermindering of vereenvoudiging van het aantal regels, maar in het feitelijk, gemeenschappelijk uitvoeren van werkzaamheden op gezamenlijke onderzoeken en veiligheidskwesties. In het verband van Benelux, Hazeldonk en Vier Landen Actieprogramma dienen nu daadwerkelijk stappen te worden gezet om te komen tot structurele operationele samenwerking. Met name België geeft daarbij aan er behoefte aan te hebben dat Frankrijk in het operationeel overleg wordt betrokken. Het is niet voor niets dat aan de Frans-Belgische grens nu ook burenoverleggen worden georganiseerd zoals die aan de Nederlands-Belgische grens inmiddels bestaan. Vanuit de constatering dat er momenteel verschillende overleggen bestaan (Benelux, Hazeldonk en Vier Landen Actieprogramma) die te weinig operationele activiteit genereren, is het voorstel te komen tot één nieuw operationeel overleg, dat moet worden ingericht op zowel strategisch als tactisch niveau. België, Frankrijk, Luxemburg en Nederland zouden aan het overleg moeten deelnemen en overwogen moet worden ook de deelstaat Nordrhein-Westfalen te betrekken. Deze deelstaat heeft het belang daarvan al meerdere keren benadrukt. Het Strategisch Operationeel Overleg dient de feitelijke samenwerking te stimuleren en te faciliteren, prioriteiten te stellen en mogelijke barrières op te ruimen. Het overleg dient te gaan over een breed spectrum aan onderwerpen, zoals milieucriminaliteit, terrorisme, wapenhandel, mensensmokkel, OMG’s, ondermijning, witwassen en verdovende middelen. Onder het strategisch overleg dient een Tactisch/Operationeel Overleg te komen. Als een land operationele problematiek signaleert kan op tactisch niveau het initiatief worden genomen om een overleg samen te roepen. In het overleg worden besluiten genomen waar dat kan en voorstellen gedaan waar dat nodig is, enerzijds aan het strategisch overleg en anderzijds aan het magistratenoverleg.

Stappen naar de toekomst

Intensivering van grensregionale samenwerking
In de bilaterale samenwerking met België moet de komende jaren veel energie worden gestoken in intensivering van de grensregionale samenwerking. We moeten naar verdergaande structurele operationele samenwerking. Er dient door Nederlandse districten en eenheden met de Belgische (grens)korpsen net zo te worden samengewerkt als met de aangrenzende districten en eenheden in Nederland. Die intensivering dient plaats te vinden op alle onderdelen: handhaving & toezicht, opsporing, informatie-uitwisseling, opbouwen en vergelijken van gezamenlijke intelligence en operationele sturing. De strategie is daarbij om de Nederlandse en Belgische ‘probleemeigenaren’ op tactisch en operationeel niveau met elkaar in gesprek te laten gaan, terwijl op strategisch niveau de prioriteiten worden gesteld en de samenwerking wordt gestimuleerd en gefaciliteerd. Ook is het de taak van het strategisch niveau om barrières te helpen slechten.

Vorming operationeel vier of vijf landen overleg (op tactisch/operationeel én strategisch niveau)
Er moet voor worden zorggedragen dat een operationeel vier- of vijflandenoverleg daadwerkelijk van de grond komt en ook echt gaat functioneren. Dit overleg dient zowel op tactisch/operationeel als op strategisch niveau georganiseerd te worden. Het tactisch overleg kent een beperkt aantal vaste deelnemers en verder een wisselende samenstelling die afhankelijk is van het onderwerp. Het strategisch niveau kent een vaste samenstelling. Alles bepalend voor beide overleggen zal zijn of er mensen aan tafel komen die in dit verband relevante functies bekleden, ruim mandaat hebben en namens hun collega’s kunnen spreken en besluiten kunnen nemen. De ingewikkelde politiestructuren in zowel België als Frankrijk maken het nodig dat er wordt gewerkt met gemandateerde functionarissen die namens het gehele achterveld kunnen optreden. Uiteraard dient er op beide niveaus ook een magistratenoverleg te komen. Het lijkt van belang om politie en OM zowel los van elkaar als gezamenlijk te laten overleggen. Specifiek voor België geldt dat het belangrijk is dat de Vaste Commissie voor Lokale Politie (VCLP) expliciet is vertegenwoordigd in het overleg, waarbij de vertegenwoordigers ook gemandateerd zijn om namens hun achterban te overleggen en te besluiten.

Strategisch Benelux Overleg Politie
Het Strategisch Benelux Overleg Politie moet blijven functioneren zoals het nu al doet, maar moet wel worden aangevuld met een vertegenwoordiger met mandaat vanuit de VCLP. Het operationele overleg vindt plaats in het grensregionale en vierlandenoverleg. Echter, via het Strategisch Benelux Overleg kunnen de politie in België, Luxemburg en Nederland de facilitering van de samenwerking gezamenlijk regelen. Bovendien kan men barrières gezamenlijk slechten. De recente overeenstemming over aanpassing van het Politie Benelux Verdrag is daarvan een mooi voorbeeld.

Dank en succes
Recent heb ik mijn portefeuille België overgedragen aan mijn opvolger in Zeeland-West-Brabant, Hanneke Ekelmans. Ik wens haar, samen met portefeuille-ondersteuner Rob Freriks, veel succes bij het verder uitbouwen van de internationale samenwerking met België, Luxemburg, Frankrijk (en Duitsland). Ik dank mijn internationale partners voor de samenwerking in de afgelopen jaren. We weten dat er nog een lange weg is af te leggen, maar we kunnen trots zijn op wat er al is bereikt. Ons voornemen om tot een operationeel meerlandenoverleg te komen is vooruitstrevend en het zal de veiligheid in onze landen ten goede komen.

Reageer