Naar een sleutelpositie voor forensische opsporing

0

De forensische opsporing zal naar verwachting de komende jaren aanzienlijk in betekenis toenemen. Dit gebeurt op een fundament dat organisatorisch, kwalitatief en vakinhoudelijk behoorlijk op orde is. Maar op het vlak van bedrijfsvoering is sprake van onvoldoende prioriteit en achterstallig onderhoud.

De afgelopen jaren is zowel binnen als buiten de strafrechtketen steeds meer het besef ontstaan dat de effectiviteit van de opsporing en vervolging tanende is. Om die reden zijn politie en Openbaar Ministerie in 2015 gestart met een programma Herijking Opsporing. Dat resulteerde in conclusies en acties voor de korte-, middellange- en lange termijn. Voor de lange termijn werd een nieuw programma gestart onder de naam “Toekomstbestendig opsporen en vervolgen”.
In dat laatste programma zijn zeven ontwikkeldomeinen benoemd, zoals het meer betrekken van burgers bij de opsporing, het versterken van publiek-private samenwerking in de opsporing, het verstevigen van de aandacht voor cybercriminaliteit en intensivering en herpositionering van de forensische opsporing.

Programma intensivering en herpositionering
Forensische opsporing (FO) zorgt direct voor hard bewijs of tenminste voor harde feiten waarop sneller en directer verder gerechercheerd kan worden. Daarnaast kan FO stevig richting geven aan opsporingsonderzoeken en zorgen voor substantiële besparingen binnen die opsporingsonderzoeken. Daarom is het ook van groot belang veel sneller over de resultaten van forensisch onderzoek te kunnen beschikken. Bij FO gaat het overigens niet alleen om fysieke sporen.
Het belang van digitale sporen neemt snel toe. Het ontdekken, veiligstellen en analyseren van fysieke en digitale sporen dient in de forensische opsporingspraktijk dichter bij elkaar te worden gebracht. Plaatsen delict of criminaliteitsvormen zonder fysieke en/of digitale sporen zijn vrijwel onmogelijk.
Van intensivering is sprake als er substantieel meer plaatsen delict worden bezocht, als de plaats delict (PD) uitgebreider wordt onderzocht, als er vanaf de PD meer sporen worden meegenomen, als veiliggestelde sporen daadwerkelijk nader worden onderzocht en de resultaten van die onderzoeken véél sneller ter beschikking komen dan nu het geval is.
Om dat mogelijk te maken dient naar mijn oordeel het aantal forensisch rechercheurs bij de politie flink te worden uitgebreid. Naarmate hiervoor door de minister minder extra financiële middelen worden toegekend, zal de politie zich meer bereid en in staat moeten tonen om daartoe binnen de opsporing, capaciteit en middelen te verschuiven naar het forensisch domein ten koste van andere onderdelen.
Om de extra veiliggestelde sporen daadwerkelijk forensisch te kunnen onderzoeken, is ook meer onderzoekscapaciteit nodig. Als het budget van het NFI en private onderzoekers daar niet op wordt aangepast, kan dit alleen slagen als de politie zelf meer onderzoeken gaat verrichten. Dat wil zeggen dat de politie dan werk moet gaan overnemen van het NFI. Dat vereist externe financiering of verschuiving van middelen binnen de politie ten koste van andere opsporingsactiviteiten.
Criteria voor overname van werk zullen zijn: vergroten van volumes, versnellen van onderzoeksresultaten en genereren van forensic intelligence. Het hoogwaardige forensisch onderzoek dient naar mijn oordeel ook in de toekomst aan het NFI en private instituten te worden overgelaten.
Het NFI zal grote inspanningen moeten leveren om de snelheid waarmee onderzoeksresultaten worden geleverd drastisch te verhogen. Nu duurt het soms vele maanden voordat resultaten bekend worden. Als een resultaat echter al na enkele dagen ter beschikking zou zijn, zouden opsporingsonderzoeken veel gerichter en met veel minder doorlooptijd en capaciteit kunnen plaatsvinden.
Intensivering van FO zal ook leiden tot een andere positionering van FO binnen het totale domein van de opsporing. Waar in het verleden de tactische opsporing centraal stond en de specialistische onderdelen daar in een ondersteunende rol rond omheen gegroepeerd waren, zal in de toekomst veel meer sprake zijn van gelijkwaardigheid en nevenschikking. FO zal vaker als eerste opsporingsonderdeel acteren en richting geven aan de organisatie van het opsporingsproces. Die nieuwe rol en positie brengt ook met zich mee dat FO veel moet investeren in kwaliteit. Het aantal op hbo- en universitair niveau opgeleide forensisch medewerkers zal verder moeten toenemen. Er zal verder substantiële capaciteitswinst geboekt moeten worden door de automatisering van de bedrijfs- en informatieprocessen veel effectiever in te richten, niet alleen binnen de politie, maar ook door het inrichten van één bedrijfsvoerings- en informatiseringsproces voor de gehele forensische keten (politie, NFI, OM, ZM en betrokken private partners). Verder zal de politie, bij voorkeur samen met de andere ketenpartners, haar forensische processen moeten onderbrengen in een breed kwaliteit managementsysteem en zal zij haar werkprocessen stap voor stap moeten gaan accrediteren. Betrouwbaarheid en reproduceerbaarheid van onderzoeksresultaten is van vitaal belang.
Om de geschetste ambitie waar te maken, is de politie recent gestart met een Programma intensivering en herpositionering forensische opsporing. Het programma zal een looptijd hebben van meerdere jaren. Uiteraard kent het een sterke interne component, maar het is duidelijk dat de ontwikkeling alleen succesvol zal kunnen plaatsvinden als deze wordt ingebed in een ketenbrede ontwikkeling op basis van een gezamenlijke visie en ambitie. De forensische keten zal als één geheel moeten gaan functioneren. Ketensturing moet gezamenlijk worden gevoerd door OM, politie en NFI op basis van gemeenschappelijke doelstellingen en prestatieverplichtingen en met nauwe betrokkenheid van het departement. Het ketenproces moet opnieuw ontworpen worden, waarbij activiteiten slechts één keer worden uitgevoerd en vastgelegd. Er moet gewerkt worden op basis van gezamenlijke keteninformatisering en -automatisering.

Visie minister op ontwikkeling van forensisch onderzoek
De geschetste ontwikkeling sluit nauw aan op de “Visie op forensisch onderzoek” die in november 2018 door de minister van Justitie en Veiligheid naar de Tweede Kamer is gestuurd. De visie gaat onder andere uit van het NFI als hét centrum voor forensisch onderzoek, vergroting van volume en snelheid in forensisch onderzoek, overdracht van onderzoek van het NFI aan de politie waar dat zinvol is, integrale en ketenbrede sturing op het forensisch werk door de gezamenlijke ketenpartners, afstemming van werkprocessen, bedrijfsvoering en informatisering in de keten en het opzetten van een gezamenlijk kwaliteitssysteem en kwaliteitstoezicht.
In zijn brief geeft de minister aan dat er nog veel uitwerking nodig is en dat ook implementatie veel tijd zal vragen. In de volgende fase dient de impact van de veranderingen op de betrokken organisaties duidelijk te worden. Al bij al is er volgens de minister sprake van een omvangrijke operatie die een aantal jaren zal duren, die commitment en een aanzienlijke inzet vraagt van alle ketenpartners en die een andere wijze van sturing binnen de keten met zich brengt. In het verlengde van de hier geschetste opgave zal geleidelijk ook duidelijk worden wat er dan precies bij de diverse partners moet gaan veranderen en welke kosten dat met zich brengt.
Op de financieringsvraag dient dus nog antwoord te worden gegeven, waarbij naar mijn mening onderscheid kan en moet worden gemaakt tussen eenmalige aanloop- en frictiekosten en structurele kosten.

Hoe staat FO ervoor?
Om zo’n omvangrijke en ambitieuze ontwikkeling in het forensisch domein te kunnen starten dient de basis op orde te zijn. Daar waar dat niet het geval is dient het intensiveringsprogramma eerst zorg te dragen voor versterking van die basis. In de rest van dit artikel zal ik aan de hand van een drietal invalshoeken ingaan op de vraag hoe FO ervoor staat. Die invalshoeken zijn: organisatie en vakmatige ontwikkeling, personele situatie en informatisering en automatisering.

1. Organisatie en vakmatige ontwikkeling
De forensische opsporing in Nederland moet, ook omwille van kwaliteit en betrouwbaarheid, naar mijn mening functioneren als één samenhangend geheel. Als één organisatie met generieke werkprocessen, met dezelfde kwaliteitsstandaarden en met dezelfde middelen, faciliteiten en automatisering. Geconstateerd mag worden dat dit in de praktijk ook in belangrijke mate het geval is. We mogen tevreden zijn over wat er inmiddels op dit terrein is bereikt en in dit verband mag FO binnen de politie als voorbeeld dienen voor hoe het kan en moet. FO beschikt over een fijnmazig landelijk overleg- en communicatienetwerk op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Specialisten dragen zelf actief bij aan het onderhouden, ontwikkelen en verbeteren van hun vakgebied. Dat wordt gestimuleerd en gefaciliteerd door kwaliteitsnetwerken, die behalve door politiemedewerkers ook bemenst worden door kennis- en ketenpartners. Ook op het gebied van het articuleren van de leerbehoefte hebben kwaliteitsnetwerken een rol.
Voor beleidsontwikkeling leveren alle landelijke onderdelen bij toerbeurt medewerkers. Beleidsproducten worden na goedkeuring landelijk geïmplementeerd.
Snelle wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen zijn van grote invloed op het forensisch werk. Bijblijven in het vak, ontwikkelingen in forensisch werk op de voet volgen lukt alleen via een goed netwerk en samenspel in een groeiende forensische keten. De politie draagt daarom nadrukkelijk mede zorg voor een breed netwerk van overheids- en private partners. Strategische allianties zijn nodig op het vlak van deskundigheid, innovatie, kennis, capaciteit en middelen.
FO participeert actief in het door Europa geïnstitutionaliseerde “Europese forensisch domein”. Bij normerings- en accreditatie vraagstukken is het van belang dat FO Nederland meepraat. Er is inmiddels Europese wetgeving die de lidstaten verplicht om vingerafdrukkenen DNA-processen te accrediteren. Nieuwe regelgeving, zoals de verplichting om Europese standaards te hanteren bij het werk op de plaats delict, staat op stapel. Bij het optreden in Europees verband opereren politie en NFI nog wel grotendeels gescheiden. Strategie en standpunten worden nauwelijks afgestemd. Ook met andere ketenpartners, zoals het OM en het departement van J&V, dient meer afstemming plaats te vinden.
Om te voldoen aan Europese en Nederlandse regelgeving en om FO te laten ontwikkelen als een lerende kwaliteitsorganisatie, is het inrichten van een landelijk kwaliteitssysteem binnen de politie en in de keten cruciaal. Daarmee kunnen fouten of tekortkomingen in het werkproces zichtbaar worden gemaakt en kunnen verbeterpunten stelselmatig worden benoemd en geïmplementeerd. Het is van groot belang in dit verband een cultuur te creëren waarin continu verbeteren een ijkpunt in het werk wordt.
Om tunnelvisie en andere fouten te voorkomen en de kwaliteit van het werk te verbeteren, is het van belang dat gerapporteerde resultaten van forensische onderzoeken op kwaliteit en juistheid worden meegelezen door een andere onderzoeker. Dergelijke “schaduwbeoordelingen” moeten geborgd worden als een structureel onderdeel van de forensische (specialistische) opsporingsprocessen. Dit is nu nog niet het geval. Daarbij is een bedrijfscultuur waarin feedback geven en ontvangen vanzelfsprekend wordt gevonden een randvoorwaarde. Verder dient FO in de nabije toekomst de gelegenheid te krijgen haar PD-onderzoeken en de resultaten daarvan in te voeren in een “zelflerend” systeem. De analyses moeten de onderzoekers ondersteunen bij het maken van een onderzoeksplan voor de PD en helpen foute keuzes als gevolg van informatiebias (te veel of te weinig informatie vooraf) te voorkomen.
Hierboven zijn enkele elementen benoemd die een rol spelen bij de kwaliteit van de organisatie en vakmatigheid van FO. Daaruit kan worden afgeleid dat de kwaliteit en ontwikkeling van FO voldoende op niveau zijn. Daarnaast is duidelijk dat er voldoende awareness is waar het gaat om de noodzakelijke verbeter- en ontwikkelbehoefte in de nabije toekomst.

2. Personele situatie
Eind 2017 heb ik als portefeuillehouder met urgentie de afnemende inzetbaarheid van FO geagendeerd. Geconstateerd werd dat de nodige vacatures niet (tijdig) vervuld werden, dat de zeer ongunstige leeftijdsopbouw de inzetbaarheid flink negatief beïnvloedt, dat er onvoldoende werd geanticipeerd op de naderende hoge uitstroom als gevolg van vergrijzing, dat de werkdruk en het verzuim te hoog waren, dat opleidingsachterstanden verder opliepen en dat de 24-uurs belasting door te weinig collega’s moest worden gedragen.
Door het niet tijdig anticiperen op uitstroom dreigden bepaalde deskundigheidsgebieden onbezet of onderbemand te raken. Hierbij moet bedacht worden dat FO, als één van de weinige korpsonderdelen, bij de vorming van de nationale politie 15 procent van haar sterkte heeft moeten inleveren vanwege te verwachten efficiencywinst. De werkdruk is daarna in snel tempo hoger geworden, niet alleen omdat er minder personeel ter beschikking is, maar ook omdat vanuit de opsporing steeds vaker een beroep wordt gedaan op een bijdrage van FO. Verder is er sprake van veel te lang durende trajecten bij personeelswerving en zijn er veel te weinig opleidingsmogelijkheden. Ook kan er in opleidingen te weinig maatwerk worden geleverd, vooral aan instromers die reeds (hoog) forensisch zijn opgeleid. De administratieve belasting van FO-rechercheurs is frustrerend hoog en de psychische belasting in het FO werk is fors. Men werkt vaak in schrijnende en emotionerende omstandigheden en zaken. De meeste eenheden hebben verbeterplannen opgesteld en tot uitvoering gebracht. Enkele eenheden hebben dit nog onvoldoende opgepakt. Bij de meeste eenheden wordt nog steeds onvoldoende geanticipeerd op de hoge uitstroom in de komende jaren. Omdat bovendien met de opleiding van medewerkers twee tot vier jaar is gemoeid en er gebrek is aan opleidingsruimte en maatwerk opleidingen, moet gevreesd worden dat de inzetbaarheid van FO de komende tijd eerder nog zal afnemen dan toenemen. Daarnaast spelen nog andere problemen in de personele bezetting bij FO. Zo is er onder meer sprake van een te grote span of control bij teamchefs en sectorhoofden en wordt een instrument dat kan helpen om de workload en formatiebehoefte bij FO vast te stellen, maar steeds niet ingezet. Vanuit het intensiveringsprogramma zal dus het komende jaar, nog voordat aan uitbreiding kan worden gedacht, vooral veel effort moeten worden gestoken in het verbeteren van de inzetbaarheid van FO op de korte en middellange termijn. Daarbij wordt van een aantal eenheden nog een flinke inspanning gevraagd, maar ook de Politieacademie en de dienst HRM moeten de afgesproken intensivering daadwerkelijk flink gaan ondersteunen.

3. Informatisering en automatisering
De tekortschietende informatisering en automatisering (IenA) binnen FO moet als een groot actueel probleem worden gezien en als een harde bottleneck voor de verdere ontwikkeling. Door deprioritering ten opzichte van andere korpsonderdelen heeft de ontwikkeling op IenA gebied bij FO de afgelopen tien jaar zo goed als stil gestaan. Daardoor wordt een gefragmenteerd applicatielandschap in stand gehouden, met frustrerende meervoudige invoer en onnodige administratieve belasting van medewerkers tot gevolg. Ook ontbreekt het daardoor aan adequate bedrijfsvoeringsen sturingsinformatie en slaagt FO er niet in de forensic intelligence te bieden die zij zou kunnen en moeten genereren.
De hardnekkige deprioritering is moeilijk te begrijpen vanuit de wetenschap dat FO al enkele jaren geleden is geprioriteerd in het Strategisch Beleidsplan Operatiën van de nationale politie, dat FO één van dé zeven aandachtsgebieden is in het Programma Toekomstbestendig Opsporen en Vervolgen en dat in het voorjaar van 2018 besluitvorming in het KMT van de nationale politie heeft plaatsgevonden om met spoed belangrijke maatregelen te nemen om de inzetbaarheid van FO te waarborgen en te vergroten. De verklaring daarvoor was en is nog steeds, dat na de vorming van de nationale politie de systemen en applicaties die door de meeste medewerkers worden gebruikt de hoogste prioriteit krijgen. Met ongeveer 1500 medewerkers is FO binnen de politie inderdaad een relatief kleine speler.
Toch wordt het tijd dat anders naar dit “kleine” specialisme wordt gekeken. Veruit het grootste deel van de bewijsmatrix in strafrechtelijke onderzoeken komt uit fysieke en digitale sporen. Zeer veel medewerkers bij de politie maken dankbaar gebruik van de belangrijke resultaten die door FO worden aangeleverd. Vele burgers zien hun zaak opgelost dankzij de inspanningen van FO. Binnen de opsporingsketen als geheel is men zich nadrukkelijk bewust van de bijzondere en belangrijke bijdrage die de forensische keten levert. Dat alles dient zwaar gewogen te worden, naar mijn oordeel veel zwaarder dan tot nu toe het geval is.
Wil het intensiveringsprogramma FO enige kans van slagen hebben dan zal er vooral in de automatiseringshoek veel verandering en veel steviger prioritering nodig zijn. Een welkom en groot neveneffect van een efficiencyslag in de automatisering zal bovendien zijn dat er veel personele capaciteit vrijvalt door ontbureaucratisering en forse vermindering van administratieve lasten. De noodzakelijke groei in personele capaciteit zal dan voor een wezenlijk gedeelte uit deze efficiencyslag gerealiseerd kunnen worden.

Reageer