Opinie | Moet de politie blij zijn met gekozen burgemeester?

0

Na jaren van discussie is de gekozen burgemeester nu echt mogelijk. Maar een grotere afhankelijkheid van de kiezer kan fundamentele gevolgen hebben voor de handhaving van openbare orde, betoogt Ruth Prins.

Dit artikel verkent hoe een ogenschijnlijk technische wetswijziging de deur openzet voor politisering van politieoptreden. De grondwet bepaalde tot voor kort dat de koning onze burgemeesters benoemt. Deze passage is eind vorig jaar definitief weggestemd door Tweede en Eerste Kamer. Nu kunnen politiek en ambtelijk Den Haag zich buigen over een nieuwe wettekst. Het zal nog even duren, maar naar verwachting wordt een meer democratische aanstellingsprocedure per gewone wet voorgesteld.
Na jaren van debatteren, lobbyen en mislukte pogingen is de gekozen burgemeester nu echt mogelijk. Maar een gekozen burgemeester brengt een fundamenteel risico met zich mee. Het zet de deur open voor politisering van lokaal politieoptreden. De burgemeester zal in de toekomst namelijk ook op draagvlak van de kiezer moeten anticiperen waardoor het gezag over de politie een politieke lading krijgt.

De burgemeester als poortwachter van de zwaardmacht
De Nederlandse overheid beschikt over het geweldsmonopolie. Om vrede en veiligheid te bewaren mag de politie onder bepaalde omstandigheden gebruik maken van geweld. Dit is de meest verregaande vorm van overheidssturing en daarom omgeven door checks en balances. Deze zorgen dat de zwaardmacht weloverwogen en zonder willekeur wordt gebruikt. Een van de checks en balances is het gezag van de burgemeesters over de politie. Niet de politie zelf, maar de burgemeester als gezagvoerder beslist hoe de politie optreedt ter handhaving van de openbare orde (politiewet, artikel 11). De burgemeester als gezagdrager stuurt dus een deel van de dagelijkse politieactiviteiten op gemeentelijk niveau. In praktische zin betekent dit dat de burgemeester specifieke veiligheidsproblemen aanwijst als prioriteit, afspraken maakt over de verdeling van politiecapaciteit en de politie vraagt hem of haar te ondersteunen bij uitvoering van het groeiende arsenaal eigen bevoegdheden. Burgemeesters sluiten drugspanden, weren motorbendes en laten preventief fouilleren in de hot spots van de stad. Dat doen ze niet allemaal zelf, maar leunen daarvoor sterk op de politie die het werk grotendeels uitvoert.

Deze sterke rol voor burgemeesters komt voort uit de eerste gemeentewet in Nederland van 1851. Sindsdien zijn ze belast met de verantwoordelijkheid voor openbare orde (Gemeentewet, artikel 172). Belangrijk detail is dat deze verantwoordelijkheid destijds bewust bij de burgemeester is neergelegd omdat hij of zij geacht wordt boven de partijen te staan. Het is de wettelijke waarborg dat het geweldsmonopolie wordt ingezet door een onafhankelijke vertegenwoordiger van het algemeen belang.

Nieuwe afhankelijkheden voor het lokaal gezag
Nu een gekozen burgemeester mogelijk is, passeren verschillende toekomstscenario’s de revue. Directe verkiezing door burger of getrapt via de raad of gemeenteraden die zelf bepalen hoe ze verkiezingen inrichten (ROB, 2016). Ongeacht welke variant, het hele spel zal veranderen. De uitgebalanceerde situatie van de burgemeester die als neutrale speler aan de knoppen van de zwaardmacht draait, is niet langer gegarandeerd. Afscheid van de kroonbenoeming betekent ook verlies van de onafhankelijke positie van de burgemeester. Daarvoor in de plaats komt een toegenomen afhankelijkheid ten opzichte van de kiezer, zei het een raadslid, een burger of wiens mandaat dan ook behouden moet worden. We zagen op het integriteitsdossier al hoe burgemeesters worstelen met toegenomen afhankelijkheid van de raad wanneer ze raadsleden aanspreken op misstanden (Karsten, 2019). Afhankelijkheid van de kiezer zal zich minstens net zo sterk manifesteren rond het thema veiligheid. Politieoptreden is immers zeer zichtbaar, raakt aan basisrechten, verdeelt mensen binnen het politieke spectrum en maakt bovenal emotie los. Recentelijk waren verschillende burgemeesters onderwerp van fel debat. Denk aan Krikke (Den Haag) na escalatie van de vreugdevuren en Jorritsma (Eindhoven) na verbod op demonstratie door de Pegida beweging. Ook uit andere hoek ervaren burgemeesters druk uit de samenleving. Denk aan repercussies uit de onderwereld na optreden tegen georganiseerde criminaliteit. Het overkwam onder meer Wienen (Haarlem) en Arends (locoburgmeester Emmen). Beiden moesten onderduiken na bedreiging uit vermoedelijk het criminele circuit. Van welke aard dan ook, maatschappelijke sentimenten zullen harder binnenkomen wanneer de burgemeester in toegenomen mate afhankelijk wordt van degene die deze sentimenten uit. Voor een burgemeester die probeert ‘de boel bij elkaar te houden’ staat nu ook constant de eigen positie op het spel. Dit creëert een lastige mix aan publieke en persoonlijke belangen bij aansturing van de politie. De burgemeester wordt nu immers continue beoordeeld door vriend en vijand die met hun stem het lot bepalen. Dit gaat verder dan de gegroeide stem van de gemeenteraad. Momenteel is die het sterkst op het moment dat een burgemeesterskandidaat wordt geselecteerd. Vooral bij directe verkiezing door de burger staat de deur open voor politisering van de dagelijkse handhaving van openbare orde door burgemeester en politie.

Gekozen burgemeesters anticiperen op draagvlak
We moeten nog zien hoe de aanstellingsprocedure voor burgemeesters daadwerkelijk vorm krijgt en hoe dit de aansturing van lokaal politiewerk beïnvloedt. Op dit moment zijn meerdere gevolgen denkbaar. Allereerst zal politiezorg door burgemeesterskandidaten worden aangegrepen als belangrijk thema om zich te profileren. Veiligheid is bij uitstek een thema wat zich goed leent voor politieke campagne en zal ongetwijfeld onderdeel uitmaken van de strijd om de burgemeestersketen. Dit kan leiden tot politieke kleuring van het door de burgemeester voorgestelde veiligheidsbeleid wat aan de basis van toekomstig politieoptreden ligt. Ten tweede is een scenario denkbaar waarin burgemeesters toegenomen druk ervaren om politiecapaciteit in te zetten op problematiek die veel maatschappelijke onrust losmaakt. Ook wanneer criminaliteitscijfers om andere keuzen vragen. Dit kan leiden tot een sterke stimulans om politiecapaciteit in te zetten op zichtbare criminaliteit ten koste van de broodnodige inzet op onzichtbare gelegenheidsstructuren. Terwijl we op dat laatste terrein in Nederland nu juist een grote spong voorwaarts maken. Het meest zorgwekkende scenario is toch wel een toegenomen terughoudendheid onder burgemeesters om noodzakelijke maar impopulaire maatregelen te nemen. Denk bijvoorbeeld aan verbieden van publieksevenementen met grote veiligheidsrisico’s. In de strijd om de kiezer kan sterke druk ontstaan om eerder te handelen op publieke sentimenten dan op daadwerkelijke veiligheidsrisico’s. Alles tezamen, voorzie ik dat de gekozen burgemeester een ‘anticipatiemechanisme’ in de hand werkt. Onze burgervadersen moeders worden gedwongen hun persoonlijke belang mee te wegen wanneer ze gezag voeren over de politie. Niets menselijks is burgemeesters vreemd, ook niet de neiging om eigen baan ‘veilig’ te willen stellen.

Wat nu?
Dit is geen pleidooi tegen democratisering van het lokaal bestuur of de invoering van de gekozen burgemeester. Ook is het geen poging de burgemeester neer te zetten als opportunist of populist die al het mogelijke doet om de gunst van de kiezer te bewaren. Het is bedoeld om de kwetsbare positie van burgemeesters bloot te leggen wanneer we de kroonbenoeming vervangen door een nieuwe aanstellingswijze met grote rol voor de kiezer. Dan worden burgemeesters stelselmatig geconfronteerd met een bijzonder ingewikkelde belangenafweging bij de handhaving van openbare orde: hoe verenig ik het publieke veiligheidsbelang in mijn gemeente met de belangen van mijn electoraat en daarmee mijn eigen draagvlak? Gezag over de politie is dan minder beschermd tegen politieke invloeden. Niet alleen staat dit haaks op de geest van de aloude gemeentewet om iemand die boven de partijen staat aan de knoppen van politiewerk te laten draaien. Het doet ook afbreuk aan de checks and balances op het geweldsmonopolie en haalt daarmee een belangrijk fundament onder lokaal politieoptreden weg.
Een ingrijpende verandering in de aanstellingsprocedure voor burgemeesters kan niet zonder een aantal belangrijke vragen te beantwoorden. Zijn we bereid om de inzet van politie bloot te stellen aan een meer politieke dimensie? Compenseren we het verlies van een wettelijke waarborg op de zwaardmacht? Willen we de burgemeestersportefeuille ontdoen van politiek gevoelige bevoegdheden? Moeten orde en veiligheid überhaupt bij de burgemeester liggen? Kunnen gezag en bevoegdheden gedeeld worden met andere partijen? Willen we dat gezagsbeslissingen langs een commissie met stakeholders in de lokale gemeenschap gaan?1 Dít is het moment de checks en balances van de lokale democratie een flinke update te geven zodat een eventueel gekozen burgemeester de veiligheid van ons állen kan blijven nastreven.

Dr. Ruth Prins is directeur Security Studies en universitair docent aan de Universiteit Leiden.

Reageer